La financiación del desarrollo y el sistema de ayuda: entre Washington, Westfalia y Cosmópolis

1. Curso de verano. Universidad Pública de Navarra Derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía Pamplona, 27-29 de julio de 2010 La financiación del desarrollo y el sistema de ayuda: entre Washington, Westfalia y Cosmópolis José Antonio Sanahuja sanahuja@cps.ucm.es Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI) http://www.ucm.es/info/icei

2. Contenidos • Washington: la primacía del mercado y la privatización de la financiación del desarrollo • Westfalia: la persistencia de un sistema de ayuda estatocéntrico • Cosmópolis y la arquitectura de la ayuda: los ODM, la Declaración de París (2005) y la Agenda de Acción de Accra (2008) • Reflexiones finales

3. Washington, Westfalia y Cosmópolis Las tres lógicas de la financiación del desarrollo y el sistema de ayuda, y la regulación de la sociedad internacional Westfalia: La razón de Estado, el principio de soberanía y el interés nacional Financiación del desarrollo, sistema internacional de ayuda y gobernanza global Cosmópolis: Gobernanza cosmopolita, Multilateralismo eficaz y provisión BPG Ayuda como “política de cohesión social global” Washington: Primacía del mercado, Ayuda como incentivo o sanción Para la adopción de políticas favorables al libre mercado

4. 2. Washington: la privatización de la financiación del desarrollo • De Bretton Woods a la crisis de la deuda: el carácter cíclico y la volatilidad de la financiación privada a los países en desarrollo

5. 2. Washington: la privatización de la financiación del desarrollo • En 2007, los flujos netos de capital privado llegaron al récord de 1 billón de dólares (alrededor de diez veces la AOD total) • En contraste, los préstamos oficiales netos tuvieron desde 2005 un agudo declive, con reembolsos al FMI, Banco Mundial y los acreedores oficiales del Club de París (alrededor de 3/4 del total de la AOD) ¿Un nuevo ciclo de auge y caída? Flujos de capital a los países emergentes, 1990-2010 Fuente; The Institute of International Finance, 2009

6. 2. Washington: la privatización de la financiación del desarrollo 2 85 39 19.4 CIS y Europa del Sur 180 72.3 68 29.3 Asia en desarrollo 0.5 28 24 34 África y Oriente Medio -10 62 7 41 Latinoamérica IED e inversión de cartera Países receptores Remesas Países donantes AOD Crédito privado Fuente: IIF, OECD DAC, UNCTAD, World Bank 2006

7. Washington y la privatización de la financiación del desarrollo • Carácter cíclico y volatilidad de los flujos privados como problema de gobernanza global: • - El problema de los limones (Akerlof): mercados imperfectos, carencias y asimetrías de información, sobrerreacción al riesgo y “comportamientos de rebaño” • - Carencias graves de regulación y supervisión en las finanzas globales y mecanismos inadecuados de gestión del riesgo (“riesgo sistémico”) • Instituciones de Bretton Woods: parte del problema (Stiglitz): actuación ex - post y políticas procíclicas (crisis años ochenta y años noventa, como la crisis asiática) • Papel del FMI inadecuado como mecanismo de aseguramiento frente al riesgo (Economías asiáticas y desequilibrios globales): problemas de eficacia, representatividad y legitimidad.

9. La privatización de la financiación del desarrollo • Implicaciones para las políticas de desarrollo: • La “trinidad imposible” (Mundell-Fleming / Summers): condiciona la política de desarrollo y el margen para políticas contracíclicas (México 1994-95) ¿Adiós a la soberanía nacional? • La transnacionalización de la agenda de desarrollo de los países de renta media: cuestiones “sistémicas” (reglas para la inversión extranjera directa, estabilidad macroeconómica), "Nueva Arquitectura Financiera Internacional" y la apertura comercial de los países de la OCDE son más importantes que la AOD • El principio de coherencia de políticas: ayuda, comercio, finanzas y políticas de inmigración/uso productivo de las remesas, en un marco coherente de política de desarrollo • ¿Es aún relevante la AOD? Aumento de la concentración de la ayuda en los países más pobres (ASS, Asia meridional). Menor importancia de la AOD para los países de renta media (MIC)

10. 3. Westfalia: un sistema de ayuda estatocéntrico • Los principales problemas radican en las instituciones, no en el volumen de recursos. • Un sistema “westfaliano” de ayuda basado en Estados soberanos e intereses nacionales, que tiene que hacer frente a una agenda cada vez más transnacionalizada de desarrollo y lucha contra la pobreza • Un sistema de ayuda descentralizado, sin reglas jurídicas vinculantes respecto a la cuantía, los objetivos y los criterios de asignación de la ayuda: se otorga de forma voluntaria y discrecional, solamente como obligación moral.

11. 3. Westfalia: un sistema de ayuda estatocéntrico • Consecuencias: • Preeminencia de los intereses nacionales de los donantes, de agendas domésticas (seguridad, comercio, contención de la inmigración ) y de actores nacionales en la toma de decisiones de la política de la ayuda externa. • Solapamientos entre donantes. Altos costes administrativos y de transacción y debilitamiento de las estructuras locales. Ausencia de coordinación como característica estructural del sistema de ayuda. • Volatilidad de los flujos de ayuda y alta desigualdad en las pautas de la asignación de la ayuda (donor darlings vs. Donor orphans)

12. 3. Westfalia: un sistema de ayuda estatocéntrico Consecuencias: • Relación altamente asimétrica entre los donantes y los receptores de ayuda: La condicionalidad como rasgo estructural de las relaciones entre donantes y receptores • “Rendición de cuentas inversa”: los donantes rinden cuenta a sus actores domésticos y a los contribuyentes, pero no a los países receptores. Los países receptores rinden cuenta a los países donantes, no a su ciudadanía • Comportamientos escapistas (free riders) y desigual reparto de cargas entre los donantes

13. 3. ¿Cosmópolis? Pobreza, desigualdad y la agenda de los ODM • Consenso, disenso, confusión: crisis del neoliberalismo y debates sobre estrategias de desarrollo • Creciente transnacionalización de la agenda de desarrollo • Impacto de crisis financieras (México, Asia, Brasil, Rusia, Argentina, Enron, burbuja puntocom, crisis económica 2008-10…) • Activismo de fuerzas sociales en coaliciones transnacionales en contra de políticas neo-liberales: cumbres alternativas, FSM… • El “ Post-consenso de Washington” (Stiglitz,Rodrik…) • Nuevos datos sobre aumento de la pobreza y desigualdad global (excepto China/Asia oriental): UNU-WIDER, Banco Mundial (Ravaillon y Shen, Milanovic en Worlds Apart)… parecen refutar la tesis liberal de la convergencia de renta a causa de la liberalización económica

14. Cosmópolis: los ODM y la agenda de la eficacia de la ayuda (París y Accra) • ODM 8 (2000), Declaración de Doha OMC (2001), Consenso de Monterrey (2002), G-7 en Gleneagles (2005): medios vs. fines en los ODM • “La Asociación para el Desarrollo”: Un acuerdo entre la agenda del “norte” —selectividad de la ayuda y buen gobierno (Estudio Assessing Aid del Banco Mundial)—; y las demandas del “sur”: financiación del desarrollo mayor y más predecible, y desmantelamiento del proteccionismo agrícola de los países de la OCDE • El ODM 8: responsabilidades compartidas pero diferenciadas para los países avanzados y en desarrollo: buen gobierno y mejores políticas en los países pobres. Reducción de la deuda, reglas comerciales “equilibradas”, más y mejor ayuda, y transferencia de tecnología desde los países ricos.

15. Cosmópolis: los ODM y la agenda de la eficacia de la ayuda (París y Accra) • Los Objetivos de Desarrollo del milenio (ODM) como “agenda social” de la globalización: ¿una vía hacia la justicia social a escala global? • Los ODM: reconocimiento de la dimensión transnacional del desarrollo y la reducción de la pobreza • Respuesta a las demandas de justicia social y las luchas sociales transnacionales (cumbres “paralelas” de NN UU, FSM-Foro Social Mundial) • Expresión de una embrionaria gobernanza multinivel del desarrollo: “multilateralización” tanto de las políticas nacionales de los países donantes como de los países receptores • Un paso hacia un “pacto global” (Held, 2005)

16. Cosmópolis: los ODM y la agenda de la eficacia de la ayuda (París y Accra) • ¿…O una nueva oleada de condicionalidad? • Objetivos limitados de alivio de la extrema pobreza, pero no de reducción de la desigualdad: Agenda social “minimalista” para legitimar o amortiguar el impacto social de las políticas neo-liberales? • Con un conjunto preestablecido de políticas de reducción de la pobreza (IMF & WB PRSPs): condicionalidad muy similar a la del Consenso de Washington • Monterrey (2002): Rechazo de los impuestos globales y de los compromisos cuantitativos para la ayuda: Business as usual: no hubo cambios relevantes en la financiación del desarrollo. Primacía de los mercados financieros (Washington) para acceder al capital de inversión. Ayuda al desarrollo subordinada al interés nacional de los donantes(Westfalia)

17. Evolución de la AOD 1990-2007 Ayuda Oficial al Desarrollo para el 2010 de países donantes de la OCDE : Duplicación de la AOD en términos absolutos – 0,22% a 0,35% de la RNB de los países donantes

18. Perspectivas de la AOD 2000-2010 • Muchos países están por detrás del calendario para cumplir los compromisos del 2010 • Algunos países incluso rechazaron asumir cualquier compromiso para aumentar la ayuda hasta 2010 • Algunos compromisos para incrementar la AOD fueron tomados en tiempos de prosperidad ¿Podrán ser alcanzados en tiempos de crisis y de restricciones presupuestarias?

19. El incumplimiento de los compromisos con África

20. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo • “Securitización” (Wæver, Buzan, de Wilde): Cambios en la lógica y las prioridades de la cooperación para el desarrollo: ¿De la justicia global al miedo? • Consecuencias del 11-S y la GWOT: el abandono del argumento moral y el retorno de la seguridad nacional, el interés del Estado y la Realpolitik • Revisión del nexo entre seguridad y desarrollo: halcones, Ayuda como herramienta de la GWOT, como palo o zanahoria para ganar aliados, como condicionalidad antiterrorista o herramienta contra-insurgente (Afganistán, Irak); palomas, Ayuda para prevenir el terrorismo afrontando la pobreza, desigualdad y falta de expectativas como "caldo de cultivo" del radicalismo religioso, el terrorismo y los conflictos violentos • La prevención y la lucha contra el terrorismo como un objetivo explícito de la cooperación al desarrollo (EEUU, Dinamarca, Japón, Australia ...). directrices del CAD/OCDE sobre prevención del terrorismo (2003)

21. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo: las principales dinámicas • Securitización como un speech act (Habermas): framing, discursos y narrativas de la GWOT para proporcionar racionalidad y legitimidad a la ayuda (antiterrorismo vs. las razones morales/funcionales tras los ODM • Redefinición de la seguridad humana y la construcción de la paz (peace building) en el marco “securitizado” de la GWOT: peace-building como estabilización post-conflicto seguridad humana y gobernanza democrática como orden interno y seguridad nacional • Movilización de recursos extraordinarios como AOD • Cambios en la asignación geográfica de la AOD hacia países del frente en la GWOT y “Estados frágiles”

22. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo: las principales dinámicas • Redefinición en clave “securitizada” y creciente relevancia de los denominados “Estados frágiles” • Democratización y buen gobierno (incentivos y cláusulas democráticas) debilitadas por prioridades de seguridad en la construcción estatal y cláusulas antiterroristas • Subordinación de la ayuda y los principios humanitarios a los imperativos de la GWOT: ayuda humanitaria y de desarrollo como herramientas de estabilización y CIMIC • Pérdida de autonomía y estrechamiento del espacio de actuación para las ONG

24. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo • Cambios en las prioridades geográficas de la ayuda tras el 11-S

25. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo En 2008 la AOD a los 2Estados frágiles” según la clasificación del CAD suponía el 31% de la AOD total.

26. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo • Sin embargo, la ayuda a los Estados frágiles está muy concentrada: 51% de la AOD que reciben 43 “Estados frágiles” se asigna a solo 6 países y territorios (Afganistán, Etiopia, Irak, Gaza y Cisjordania, Sudán y Uganda).

27. Westfalia y la “securitización” de la cooperación al desarrollo El “top ten” de la AOD global, 2001-2008

28. La “securitización” de la ayuda afecta a la mayoría de los donantes, tanto los casos más obvios… como los menos AOD USA, 2004-2008

29. Principales receptores de AOD española, 2004-2007

30. Westfalia y la “securitización”de la cooperación al desarrollo: las principales dinámicas

31. 3. Westfalia: un sistema de ayuda estatocéntrico • Problemas institucionales de un sistema westfaliano, altamente descentralizado, que se agravan por tendencias recientes: • Proliferación de donantes: aumento en el número de donantes: De 6 donantes bilaterales en los cincuenta… a más de 50 ahora, más 230 OO II, un creciente número de gobiernos subnacionales, ONGI, fundaciones globales, y otros actores privados… entre 25 y 35 donantes oficiales activos en cada país receptor • Fragmentación de la ayuda: incremento del número de proyectos, disminuye la ratio fondos/actividad de ayuda, particularmente en el nivel de país / sectorial: Mayores costes de transacción y debilitamiento de las instituciones locales. Cherry-picking de proyectos en los países, y earmarking de fondos en las instituciones multilaterales: eso significa mayor dependencia de los donantes, y una acción multilateral más desenfocada

32. 3. Westfalia: un sistema de ayuda estatocéntrico • Aumento de los costes de transacción y menor eficacia de la ayuda…

33. Observer status in DAC Washington y Westfalia: aumento de los donantes públicos y privados y fragmentación de la ayuda El “no-sistema” international de la financiación del desarrollo Público Privado Donantes Multilateral. Donantes Bilaterales Programas Globales ONGs Otos privados SAL Privados CAL 22 donantes CAD Incl. Bancos de desarrollo bilateral y agencias y Cooperación descentralizada co-operation (gobiernos regionales) GFATM GAVI Instalación Global Medioambiental Pista rápida Iniciativa/ Educación para todos ONGs Internacionales Fundaciones Empresas Banco Mundial FMI PDNU ONG, nacionales En los países donantes Domésticos (ej. Remesas y otras transferencias privadas) Bancos comerciales EC ONGS nacioneales en los países en desarrollo Inversores Privados Otros donantes OCDE (no-DAC) Regionaldev. bancos & agencias Agencias Especializadas de NU Donantes emergentes Otros, e.g. Banco Islámico Desarrollo Fuente: Reisen (2007)

34. Washington y Westfalia: aumento de los donantes públicos y privados y fragmentación de la ayuda El número de donantes oficiales es ahora más grande que el número de países receptores; y es aún mayor el número total de mecanismos de financiación, incluidas las fundaciones privadas. Fuente: Kaul and Conceicao (2006).

35. Por ejemplo, las fundaciones en salud desde 2000…

36. Proliferación de donantes y fragmentación de la ayuda La “proyectitis”… Número de proyectos en los diez principales receptores (2001–03) Numero de proyectos comprometidos de todos los donantes (1995–2003) Source: Roodman (2006)

37. Nuevos Donantes y cooperación Sur-Sur • La aparición de “Nuevos Donantes” y la cooperación sur-sur se explica por cambios fundamentales en la producción y la distribución del poder en el sistema internacional • Unos 30 donantes no integrados en CAD (vs. 24 del CAD ) • Países OCDE que no son parte del CAD (Turquía, México) • Nuevos estados miembros de la UE • Donantes “tradicionales” no-OCDE: Países Árabes exportadores de petroléo (Arabia Saudí, Kuwait, EAU), Taiwan, Cuba • Donantes“Emergentes”: Brasil, Venezuela, Federación Rusa, China, India, Suráfrica • Donantes emergentes que son también países receptores: la división donante/receptor se torna borrosa • Donantes emergentes están impulsando la cooperación “horizontal” o sur-sur

38. Nuevos Donantes y cooperación Sur-Sur • Estimaciones de la ayuda de donantes que no son parte del CAD: +/- 8.000 millones de dólares en 2008, y esta cantidad aumenta con rapidez. Más de 3.000 millones adicionales de China e India, unos 4.000 millones de Brasil • Escasa disponibilidad de datos de los donantes emergentes: diferentes criterios contables y falta de transparencia • Instrumentos financieros no homologables a AOD (IED, fondos soberanos, préstamos de bancos públicos o semipúblicos...) Fuente: Banco Mundial (2008)

39. Cooperación Sur-Sur: el caso de China La cooperación China: fuertemente orientada a África subsahariana, centrada en inversión en extractivas e infraestructuras, y vinculada a la búsqueda de recursos naturales

40. Cooperación Sur-Sur: el caso de Brasil • La cooperación brasileira: regional y global, respalda objetivos de política exterior, orientada a AL (Haití, área andina) y África (lusofonía), infraestructura, asistencia técnica, y VIH/sida • Papel clave de actores semipúblicos (BNDES)

41. Nuevos Donantes y cooperación Sur-Sur • Crítica occidental: Los nuevos donantes como saboteadores” del consenso internacional para el desarrollo, “Free riders”, guiados por su interés nacional, no por objetivos globales • China como free rider: provee nuevos créditos para países altamente endeudados a los que se condonó la deuda • China apoya a régimens no democráticos (Sudán) a cambio de contratos petroleros • La cooperación de Venezuela y Cuba en ALBA como “boicoteadores” de la ayuda de la OCDE en Latinoamérica • Los términos financieros de los “nuevos donantes” (créditos China, BNDES de Brasil) con tasas comerciales, no siguen criterios del CAD sobre desvincuación de la ayuda

42. Nuevos Donantes y cooperación Sur-Sur • Respuesta de los nuevos donantes: • La ayuda occidental ha sido y todavía está basada en intereses; • El consenso internacional es realmente una construcción de la OCDE; • El CAD no es representativo ni tampoco legítimo como instrumento para la gobernanza del sistema de ayuda e ignora a los organismos de Naciones Unidas (ECOSOC); • La democracia y los derechos humanos son asuntos internos y la ayuda de occidente es intervencionista; • Los intereses “comerciales” de los nuevos donantes son bien aceptados por los países receptores, necesitados de nuevas fuentes de financiación para el desarrollo, si ello, además, no comporta ataduras / condicionalidad política El verdadero debate: la gobernanza global del sistema de ayuda y la necesidad de incorporar a los países emergentes y a otros países en desarrollo y a sus legítimas demandas

43. ¿Y el sistema multilateral? ¿Cosmópolis… o Babel? • - Problemas de eficacia a causa de carácter subsidiario de OIG, y primacía del intergubernamentalismo: ni competencias ni recursos para movilizar la acción colectiva internacional, incentivando conductas de free-rider • - Problemas de proliferación de actores y ausencia de coordinación • Multilateralismo hegemónico y/o con serias carencias de legitimidad y de representatividad de países en desarrollo y actores no estatales • Problemas de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas

44. 3. ¿Una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) • Cumbre de Monterrey (2002): un programa para mejorar la eficacia de la ayuda (p. 43 Declaración) • Armonización de los de los procedimientos operativos de los donantes para reducir los costes de transacción • Fortalecimiento de la capacidad de absorción en los países en desarrollo • Mejorar la predecibilidad de los flujos de ayuda • Canalización de la ayuda a través de mejores instrumentos, como el apoyo presupuestario • Canalización de la ayuda a través de programas nacionales para la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible definidos por los propios países en desarrollo

45. 4. ¿Una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) y la Agenda de Acción de Accra (2008) • Un proceso multilateral de cambio en la arquitectura de la ayuda promovido por el CAD, el Banco Mundial, y otros actores: Declaración de Roma sobre armonización (2003), Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda (2005), Agenda de Acción de Accra (2008) • Firmada por 139 países donantes y receptores -desde entonces re-etiquetados como "países socios” (partner countries)- y las organizaciones intergubernamentales • Dirigido a establecer una “nueva arquitectura de la ayuda” basada en la corresponsabilidad, no en la condicionalidad de la ayuda • Promover un enfoque común para reducir los costes de transacción, hacer frente a los problemas relacionados con la proliferación de donantes y la fragmentación de ayuda, y mejorar su eficacia

46. 1. APROPIACIÓN (país socio) Los socios fijan la agenda 2. ALINEAMIENTO (donante-socio) Alineación con la agenda de los socios Uso de los sistemas del socio 3. ARMONIZACIÓN (donante-donante) Simplificación de medidas y procedimientos Intercambio de la información Acuerdos comunes ¿Una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) 5. MUTUA RESPONSABILIDAD 4. GESTIÓN POR RESULTADOS

47. 4. ¿Una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) • Un proceso en curso (2005-2010) • 12 objetivos con indicadores de progreso cuantitativos / cualitativos • CAD: informes anuales de seguimiento (2006-2008) • Estudio de referencia (2006): 34 países • Fase piloto: 22 países • Informe de evaluación (publicado en 2008) • Otros informes y estudios de caso oficiales e independientes • Accra: II reunión del Foro de Alto Nivel (FAN) (septiembre de 2008): Agenda de Acción de Accra • Seul: III FAN (2011)

48. 4. ¿Hacia una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) • El papel central del Estado: Un necesario reconocimiento del papel central del Estado en el desarrollo después de los excesos neo-liberales • ¿Cuál es el espacio para las organizaciones de la sociedad civil en el enfoque estatocéntrico del desarrollo de la Declaración de París? Dos problemas: • El "desarrollo" es también un proceso participativo que implica a los actores no estatales. • ¿Cómo abordar la fragmentación de la ayuda causada por las ONG, y al tiempo respetar su autonomía? • ¿Es posible promover una “apropiación democrática” en lugar de una “apropiación tecnocrática”?

49. 4. ¿Hacia una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) • Un enfoque tecnocrático del Estado en los países en desarrollo: • Debilidad del Estado, ausencia de rendición de cuentas, y corrupción, como factores causales/agravantes de la pobreza y la desigualdad no son un problema técnico. • Son el resultado de la “economía política de mal gobierno” o la sujeción del Estado a intereses particulares: captura de rentas por parte de grupos de poder que intentan mantener esta situación. • Las soluciones técnicas ofrecidas por los donantes suelen ignorarlo... un enfoque político del desarrollo que apoye las luchas sociales de los excluidos es difícil en el marco de relaciones interestatales del sistema de ayuda

50. 4. ¿Hacia una nueva arquitectura de la ayuda? La Declaración de París (2005) • Tensión entre la mutua rendición de cuentas y la condicionalidad de la ayuda. La condicionalidad es un rasgo estructural del sistema de ayuda derivado de su carácter voluntario y discrecional. No se puede suprimir por un acto de voluntad, sino por normas jurídicas. • Mensaje de los donantes: “Vamos a hacer lo que tu quieras, pero sólo si haces lo que yo quiero” (Van Rooy, CIDA, 2006) ¿Son aplicables los principios de apropiación (ownership) y alineamiento (alignment) si hay una fuerte condicionalidad?