L’attuazione del federalismo fiscale in Italia

1. L’attuazione del federalismo fiscale in Italia Alessandro Fabbrini Università degli Studi di Trieste Corsi di laurea in Scienze internazionali e diplomatiche Gorizia, 7 aprile 2011

2. Prima di tutto qualche indicatore di contesto: il debito

3. Prima di tutto qualche indicatore di contesto: la crescita del PIL

4. Prima di tutto qualche indicatore di contesto: le migrazioni dei ricoveri

5. Prima di tutto qualche indicatore di contesto: gli asili nido

6. In sintesi Volendo sintetizzare viviamo in un Paese: • Con importanti vincoli sulle decisioni di spesa e di indebitamento pubblico. • Con vincoli strutturali alla crescita. • Fortemente differenziato sul territorio per quanto riguarda i servizi pubblici.

7. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

8. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 116 Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano. Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, …, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, ….

9. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie… Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a… Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

10. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 117 Le competenze statali Politica estera, rapporti con le confessioni religiose, difesa e sicurezza dello Stato, moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, concorrenza, sistema tributario e contabile dello Stato, perequazione delle risorse finanziarie, elezioni (non locali), ordine pubblico, cittadinanza, giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa; determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; norme generali sull'istruzione, previdenza sociale, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, dogane, profilassi internazionale, tutela dell'ambiente e dei beni culturali ….

11. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 117 Le competenze concorrenti Rapporti internazionali delle Regioni, commercio con l'estero, tutela e sicurezza del lavoro, istruzione, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi, tutela della salute, protezione civile, governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto, energia, previdenza complementare e integrativa, armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali, casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

12. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. …

13. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

14. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 119 (continua) Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

15. La riforma del Titolo V della Costituzione Art. 119 (continua) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

17. Entrate correnti delle Regioni

18. Entrate correnti dei Comuni

19. La legge 42 del 5 maggio 2009 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione. Vengono definite le linee guida delle modalità di finanziamento degli enti territoriali, demandando al Governo i provvedimenti di dettaglio attraverso una serie di decreti delegati e intervenendo su tre temi fondamentali: • Le risorse tributarie decentrate. • La perequazione fiscale. • Il coordinamento tra i diversi livelli di Governo.

20. La legge 42 del 5 maggio 2009 Il nuovo sistema di finanziamento si basa sui tributi propri e sull’assegnazione di compartecipazioni ai tributi erariali. I tributi propri si suddividono in: • Tributi propri derivati (cioè istituiti da legge statale). • Addizionali su basi imponibili di tributi erariali. • Tributi introdotti autonomamente dagli enti. Sono stati soppressi gran parte dei trasferimenti erariali.

21. I tributi locali I tributi propri derivati, pur istituiti da legge statale, sono destinati esclusivamente al finanziamento degli enti decentrati. Un classico esempio è costituito dall’IRAP (Imposta Regionale sulle Attività Produttive), che è diventata il principale mezzo di finanziamento della spesa sanitaria. Le addizionali sono invece una sovrattassa su un’imposta statale: ad esempio le Regioni e i Comuni possono beneficiare di un’addizionale all’Irpef, non deducibile ai fini del pagamento dell’imposta nazionale.

22. I tributi locali La legge delega individua nell’imposizione immobiliare l’ambito di tassazione per i Comuni (al netto della tassazione sulla prima casa) e nel trasporto su gomma quello per le Province. Le Regioni potranno istituire tributi locali e addizionali ai tributi regionali in favore degli Enti locali, che potranno anche fare ricorso a tributi autonomi per scopi particolari (OOPP, investimenti nei servizi sociali, finanziamento degli oneri per mobilità urbana e flussi turistici).

23. L’autonomia tributaria locale Gli enti decentrati potranno variare le aliquote sui tributi derivati e sulle addizionali e introdurre detrazioni, deduzioni ed esenzioni entro margini stabiliti dalla legge. I tributi locali introdotti autonomamente non potranno insistere su basi imponibili già assoggettate a imposizione erariale.

24. L’autonomia tributaria locale Il collegamento tra decisioni di spesa e di prelievo sarà possibile solo in presenza di margini sufficientemente ampi di autonomia impositiva. Attualmente il ricorso alla leva fiscale è molto differenziato. Le aliquote sui tributi regionali sono più elevate nel Mezzogiorno (necessità di fare fronte ai disavanzi sanitari). Le aliquote comunali sono più elevate nelle RSO e nel Centro Italia.

25. Distribuzione delle entrate degli enti territoriali Distribuzione per quintili. Euro pro capite.

26. Il ricorso alla leva fiscale

27. Il ricorso alla leva fiscale

28. Le compartecipazioni Attraverso le compartecipazioni parte del gettito di un tributo erariale viene devoluto agli enti decentrati, in proporzione che può essere fissa o variabile. La legge delega stabilisce che le compartecipazioni vengano assegnate secondo principio di territorialità: per l’IVA secondo il luogo di consumo; per la compartecipazione all’Irpef (indicata tra le fonti di finanziamento dei Comuni), secondo la residenza del percettore del reddito.

29. Il fondo perequativo La perequazione funziona in maniera differenziata a seconda del tipo di attività da finanziare. Essa deve garantire il finanziamento integrale del fabbisogno per le funzioni fondamentali degli Enti locali e per le funzioni regionali per cui sono previsti livelli essenziali. Il fabbisogno è determinato secondo parametri standard. Per le altre funzioni la perequazione deve solo puntare a ridurre adeguatamente le differenze di capacità fiscale.

30. Il coordinamento tra livelli di governo La legge delega enuncia alcuni principi generali. • Sul sistema tributario: limiti alla concorrenza verticale, salvaguardia della progressività, territorialità dei tributi propri. • Sull’armonizzazione dei bilanci. • Sulla disciplina fiscale: superamento del criterio della spesa storica, coerenza con il Patto di stabilità e crescita, meccanismi premiali e sanzionatori. Sono istituite una Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, un Comitato di rappresentanti delle autonomie locali, una Commissione tecnica paritetica e una Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

31. Le funzioni fondamentali dei Comuni Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216   • le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese; • le funzioni di polizia locale; • le funzioni di istruzione pubblica; • le funzioni della viabilità e dei trasporti; • le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente; • le funzioni del settore sociale.

32. Le funzioni fondamentali delle Province Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216   • le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese; • le funzioni di istruzione pubblica; • le funzioni nel campo dei trasporti; • la gestione del territorio; • le funzioni nel campo della tutela ambientale; • le funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro.

33. Il federalismo municipale Decreto legislativo del 14 marzo 2011 n. 23 Cardine del finanziamento dei Comuni rimane la tassazione della proprietà immobiliare attraverso: • Le relative imposte di registro, di bollo, ipotecarie, catastali (compartecipazione al 30%). • Cedolare secca sugli affitti (compartecipazione a circa il 22%). • Imposta municipale propria (sostituisce l’Irpef sui redditi da immobili non locali e l’ICI). • Imposta municipale secondaria (sostituisce le imposte e canoni di occupazione aree pubbliche, affissioni e pubblicità). Vi è poi la possibilità di istituire un’imposta di soggiorno e, soprattutto, si riacquista la possibilità (limitata) di variare l’aliquota dell’addizionale all’Irpef. Viene assegnata anche una compartecipazione all’IVA corrispondente al 2% del gettito Irpef.

34. Il federalismo municipale Viene istituito un Fondo sperimentale di riequilibrio che nella fase transitoria di tre anni porta al vero e proprio Fondo perequativo. Per il 30% il riparto avviene sulla base del numero di residenti. Per il restante 70% sulla base dei fabbisogni standard (che sono ancora da determinare). Entro quest’anno devono essere resi noti i fabbisogni standard per il 2012.

35. Il federalismo municipale L’aliquota immobiliare propria è fissata centralmente (0,76%) con pochi spazi di manovra dei Comuni. I proprietari di prima casa rimangono di fatto esclusi dalla tassazione principale dell’ente con cui sono a contatto più diretto, il proprio Comune. L’approccio a piccoli passi della riforma (o semplice riassetto?) dà l’impressione di interventi scarsamente organici. Rimane fondamentalmente da definire il meccanismo perequativo comunale.

36. La lotta all’evasione fiscale La collaborazione tra livelli di governo è fondamentale per la lotta all’evasione fiscale. Il decreto sul federalismo comunale innalza la quota dei tributi statali recuperati retrocessa ai Comuni dal 33% al 50%. La stessa quota è prevista per Regioni e Province nello schema di decreto sui meccanismi sanzionatori e premiali.

37. Il federalismo regionale Lo schema di decreto legislativo ha avuto parere favorevole dalla Commissione parlamentare il 24 marzo 2011. Le funzioni fondamentali delle Regioni (LEP): • Sanità. • Assistenza. • Istruzione. • Trasporto pubblico locale. Lo schema fissa regole precise di determinazione dei fabbisogni solo per la spesa sanitaria.

38. Il federalismo regionale I costi standard della sanità a partire dal 2013 sono determinati sulla base di tre Regioni di riferimento: la migliore in assoluto e due tra le prime cinque per assicurare rappresentatività territoriale e dimensionale. Il calcolo è in termini pro capite a livello aggregato per le tre grandi aree di assistenza: • Assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro (peso 5%). • Assistenza ospedaliera (peso 44%). • Assistenza distrettuale (peso 51%). Per il calcolo pro capite si pesa la popolazione per classi di età. Periodo transitorio di convergenza di 5 anni.

39. Il federalismo regionale Per le entrate delle Regioni lo schema di decreto prevede a partire dal 2013: • Compartecipazione all’IVA determinata sul gettito e non sui consumi (per non favorire le aree a maggiore evasione…). • Piena libertà di riduzione dell’IRAP (purché l’addizionale Irpef non aumenti più dello 0,5%). • Possibilità di variare l’addizionale Irpef (rispetto allo 0,9% base) di: • 0,5% nel 2013. • 1,1% nel 2014 (per gli scaglioni di reddito oltre 15. 000 euro). • 2,1% dal 2015(per gli scaglioni di reddito oltre 15. 000 euro).

40. Il federalismo regionale Dal 2013 verrà istituito un fondo perequativo finanziato dalla compartecipazione all’IVA. Per le funzioni fondamentali la perequazione copre l’intero fabbisogno finanziario standard. Per le altre funzioni la perequazione corregge invece le differenze in termini di capacità fiscale e non di fabbisogno. La correzione non è completa, ma deve essere almeno pari al 75% delle differenze regionali.

41. Qualche critica (Zanardi) • L’approccio per livelli di governo può funzionare per la sanità (che è di competenza regionale): ma come definire i LEP e il finanziamento di istruzione e assistenza, che coinvolgono più livelli decentrati? • Non a caso la parte sui trasferimenti perequativi ai Comuni è stata stralciata dallo schema di decreto (servizi multilivello, ruolo delle Regioni …). • Mancano ancora i dettagli per la transizione alla perequazione, specie nel raccordo tra parte corrente e parte infrastrutturale.

42. Il tempo stringe La legge delega aveva posto come termine il 21 maggio 2011 per la conclusione dei decreti delegati. Mancano soprattutto ancora all’appello: • I LEP sono stati definiti solo per l’assistenza sanitaria. • Il federalismo per Regioni e Province. • Quasi la totalità dei meccanismi perequativi. • … Perlomeno i siti dove reperire materiale non mancano …