Primer Encuentro de la Red Regional Centro Golfo Agosto de 2012

1. Primer Encuentro de la Red Regional Centro Golfo Agosto de 2012

2. Presentación INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO Mtro. Jhonatan López Samperio Consultor GIZ

4. IE ¿Qué son? • Elemento de la política pública enfocado en cumplir las funciones económicas del gobierno: ESTADO

5. IE ¿En que contexto se usan? • ¿Cuál es la función económica de los gobiernos? Corregir fallas de mercado: Cuando los mercados por sí solos son ineficiente (se produce demasiado de algunas cosas y muy poco de otras). • Tipos de fallas de mercado: • Poder de mercado  Regulación de monopolios y oligopolios. • Inequitativa distribución del ingreso  impuestos y subsidios. • Información asimétrica en el mercado Certificaciones, auditorias. • Externalidades  Cuando las actividades económicas de consumo o de producción generan costos (-) o beneficios (+) que recaen sobre empresas o personas que no estuvieron involucrados. • Provisión de bienes públicos. • IE se usan en actividades relacionados con el medio ambiente y la salud humana  para reducir impactos negativos y aumentar impactos postivos de externalidades.

6. IE ¿Cómo funcionan? • Instrumentos económicos buscan como último fin Cambio de objetivo de bienestar individual por bienestar social. • Funcionan como incentivos y desincentivos para influir en el comportamiento de los agentes económicos (consumidores, productores y prestadores de servicios). • Vía señales al mercado  Un mecanismo de precio que hace que un comportamiento específico sea más o menos caro (Incidencia sobre la relación de precios). • Mayor precio disminuye la cantidad demandada (incentivo)  Para las personas. • Mayor costo de los insumos de producción disminuye la cantidad ofrecida (desincentivo)  Para las empresas.

7. IE y su relación con instrumentos de comando y control • Instrumentos de comando y control: • Leyes • Normas • Disposiciones oficiales • Los instrumentos económicos no sustituyen a los instrumentos de comando y control. • No deben considerarse como paquetes de política excluyentes entre ellos. SON COMPLEMENTARIOS. • Con los instrumentos económicos la empresa o la persona está libre para escoger cuál va a ser su comportamiento, con los instrumentos de política de comando y control no tiene opción más que cumplir.

8. IE y su relación con instrumentos de comando y control • Es necesario evaluar costos de implementación, de supervisión y compararlos con los resultados  Análisis costo-eficiencia. • Los IE tienden a presentar costos de supervisión menores a los de las normatividades de comando y control. • Objetivos (corto, mediano y largo plazo). • Los IE tienen impacto de mediano y largo plazo. • Los instrumentos de comando y control tienen impacto de corto plazo. • Los IE pueden generar ingresos por medio de impuestos y tarifas  Financiamiento adicional.

9. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Artículo 21.- La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental, y mediante los cuales se buscará: I.- Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de protección ambiental y de desarrollo sustentable; II.- Fomentar la incorporación de información confiable y suficiente sobre las consecuencias, beneficios y costos ambientales al sistema de precios de la economía; III.- Otorgar incentivos a quien realice acciones para la protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico. Asimismo, deberán procurar que quienes dañen el ambiente, hagan un uso indebido de recursos naturales o alteren los ecosistemas, asuman los costos respectivos; IV.- Promover una mayor equidad social en la distribución de costos y beneficios asociados a los objetivos de la política ambiental, y V.- Procurar su utilización conjuntacon otros instrumentos de política ambiental, en especial cuando se trate de observar umbrales o límites en la utilización de ecosistemas, de tal manera que se garantice su integridad y equilibrio, la salud y el bienestar de la población.

10. Política pública-Riesgos de fallas de gobierno • Fallo de gobierno - Implica la intervención excesiva de la autoridad, mediante una actividad innecesaria que limite o anule los intereses de la sociedad en su conjunto  Generando costos mayores que en un escenario de no intervención (antes estaba “mejor”). • Una política pública con IE e instrumentos de comando y control aumenta los riesgos de las fallas de gobierno Los costos de la intervención gubernamental pueden ser más altos que los ocasionados por el fallo de mercado. • El uso de IE implica eliminar fallas de mercado pero la posibilidad de generar fallas de gobierno.

12. Proceso de gestión de residuos . Maximizar reciclaje y reuso Maximizar separación Minimizar confinamiento al aire libre y riesgos ambientales y en salud asociados Minimizar generación

14. Instrumentos generadores de ingreso La Agencia Ambiental Europea (EEA) clasifica los instrumentos que generan ingresos, de acuerdo con su objetivo de política: • Tarifas para cubrir costos.- Se diseñan sobre la totalidad de los daños ambientales que provoca la actividad específica  Para generar los ingresos que cubran la totalidad de los costos ambientales de la actividad. • Los impuestos o tarifas de incentivo.- Se diseñan sobre la emisión de contaminación o del consumo de recursos  Con el objetivo de cambiar el comportamiento de los productores y/o consumidores (para reducir contaminación y/o consumo). • Los impuestos ambientales fiscales.- Se diseñan sobre la emisión de contaminación o el consumo de recursos  Con el objetivo de recaudar ingresos.

15. Instrumentos generadores de ingreso • Las tarifas e impuestos son en la vida real formas híbridas que presentan una mezcla de estas funciones. • 1960s y 1970s .- Tarifas para cubrir costos. • 1980s y 1990s.- Combinación de impuestos ambientales de incentivo y fiscales. • 2000s.- "Reformas fiscales verdes integrales" en donde se supone que los impuestos sobre las cosas “malas” como la contaminación, reemplazarán gradualmente a los impuestos sobre las cosas “buenas” tal como: la mano de obra (I.V.A.)

16. Aspectos generales En estudio realizado por Green Budget Germany (FÖS) para GIZ se analizaron  Cinco países europeos (Francia, Alemania, España, Suecia y el Reino Unido), cuatro países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile y Colombia), Estados Unidos y Japón. Cinco instrumentos se han aplicado principalmente en el ámbito de gestión de residuos:

17. Criterios de evaluación • Efectos ambientales: ¿Hasta qué punto los incentivos que son creados por el instrumento son capaces de contribuir de manera efectiva a los objetivos ambientales? • Generación de ingresos: ¿Cuál es el potencial de generación de ingresos del instrumento? ¿Hasta qué punto los ingresos son confiables y estables? • Efectos de mercado: ¿De qué manera la implantación del instrumento respectivo influye en la competitividad de sectores específicos? • Efectos sociales: ¿De qué manera la implantación del instrumento tiene influencia en la distribución de ingresos? • Costos administrativos: ¿Cuáles son los costos administrativos de la implantación del instrumento? (por ejemplo, recaudación de impuestos y de datos, vigilancia, etc.) • Aceptación política: ¿Ha existido alguna oposición política o social significativa en contra de la implantación del instrumento?

18. Criterios de evaluación Fuente: “Instrumentos Económicos en el Sector de la Gestión de Residuos- Experiencias de países de la OCDE y de América Latina”, Forum Ökologisch-Soziale (FÖS) para GIZ.

20. Definición Tarifas por residuos sólidos urbanos en el proceso de gestión de residuos. Tarifas por residuos sólidos urbanos  incentivos para reducir generación, además para separar, reusar y reciclar.

21. Definición • Se diseñan para cubrir o para contribuir a pagar los costos de una o algunas de las etapas en la gestión de RSU (recolección, tratamiento y disposición). • Son una contribución muy importante para llevar a la realidad el principio del que contamina paga. • Tienen el potencial de generar incentivos para minimizar la generación de residuos y para hacer mayor valorización  la fortaleza del incentivo se incrementa con (1) el nivel de la tarifa que se cobra y (2) la exactitud con la cual la tarifa se adapta al volumen recolectado. • Tienen el potencial de generar incentivos para hacer una mayor separación  la fortaleza del incentivo se incrementa con los distintos precios que se cobren por distintos residuos.

22. Definición De acuerdo a la forma en que se calcula la tarifa se clasifican en: • Tarifa única Los usuarios pagan la misma cantidad independientemente de la cantidad o calidad de los residuos (por casa-habitación) Bajos incentivos para reducir generación. • Tarifa variable no relacionada con el servicio (impuestos)  Los usuarios pagan cantidades distintas pero la variación no está relacionada o sólo está relacionada indirectamente con la cantidad o calidad de los residuos (impuesto predial, consumo de agua o electricidad, impuesto sobre la renta, cantidad de personas que viven en la casa). • Tarifa variable relacionados con el servicio (modelos de precios unitarios) los usuarios pagan cantidades distintas relacionadas con la cantidad o calidad de los residuos (volumen y peso).

23. Tarifa no relacionada con servicio

24. Tarifa relacionada con servicio

25. Tarifa relacionada con servicio Volumen: • Suele implementarse tarifa básica más tarifa variable (por contenedor o por bolsa). • Se cobra una tarifa por contenedor o por bolsa por unidad de tiempo (al mes, trimestral). • Contenedor más grande  tarifa más alta. • Existen contenedores y bolsas para residuos reciclables y biodegradables  suelen cobrarse a una tarifa más baja (o no cobrarse).

26. Tarifa relacionada con servicio Peso: • Funcionan con básculas integradas en los vehículos de recolección o en los contenedores de recolección de los edificios. • Estos sistemas requieren sistemas de contabilidad digitalizados avanzados el peso de los residuos recolectados se toma en cuenta para cada casa.

27. Efectos de tarifas por residuos sólidos urbanos Efectos ambientales • Modelos con precios unitarios (relacionados con servicio) crean mayores incentivos para reducción en generación y para aumento de separación (de reciclables, de biodegradables.) • Dentro de modelos de precios unitarios la efectividad de los incentivos es menor para sistemas de volumen con contenedores y mayor para sistemas de peso con bolsas. • Aumentan los incentivos para descargas ilegales e incineración de residuos para sistemas de precios unitarios.

28. Efectos de tarifas por residuos sólidos urbanos Efectos en ingresos • Existe volatilidad de los ingresos. Entre mayor exactitud de tarifa con cantidad de RSU  mayor volatilidad de ingresos. • Modelos de tarifas únicas y tarifas no relacionadas con servicio asociadas con factores estables como nivel de ingreso o valor de los inmuebles reducen volatilidad. • Modelos de precio unitario (relacionada al servicio), con sistemas hibridos con un cargo fijo y un cargo variable minimizan la volatilidad. • Para todos los sistemas si se realizan ajustes por inflación se mantiene su efectividad de cobro. • En sistema de precios unitarios la efectividad de los cobros se reduce con existencia de sectores informales amplios (necesaria la inclusión).

29. Efectos de tarifas por residuos sólidos urbanos Efectos de mercado • No existen (sin afectaciones a competitividad) Efectos sociales • Tarifas por RSU tienden a ser regresivas  la proporción de ingresos que se paga se vuelve menor cuando se incrementa el ingreso (excepto basados en ingreso como por casa habitación o valor de la propiedad). • Ajustar las tarifas a los costos reales puede agravar el efecto regresivo (la recolección es más costosa en barrios pobres). • El efecto regresivo de sistemas de tarifa única y precio unitario puede ser amortiguado introduciendo mecanismo para que barrios pobres paguen menos y barrios ricos paguen más.

30. Efectos de tarifas por residuos sólidos urbanos Costos administrativos • Incrementan los costos de acuerdo a la exactitud de la medición  Sistemas de tarifa única están asociados con costos más bajos y sistemas de precios unitarios se asocian con costos más altos (de recaudación y facturación). • En sistemas de precio unitario, los que se basan en una suscripción son menos complejos de manejar  Volumen con contenedores menos costosos que peso con bolsas.

31. Efectos de tarifas por residuos sólidos urbanos Aceptación politica • La tarifas por RSU tienen alto potencial de aceptación en ciudadanía cuando el manejo de RSU es considerado como un problema de interés público. • Sin embargo, el incremento de las tarifas por RSU generalmente se asocia con altos costos políticos. • Modelos de precios unitarios tienen mayor potencial de aceptación política en comparación con modelos de tarífa única. • Dentro de los sistemas de precio unitario, bolsas prepagadas son relativamente más sencillos para que los entiendan.

32. Efectos de tarifas por residuos municipales Fuente: “Instrumentos Económicos en el Sector de la Gestión de Residuos- Experiencias de países de la OCDE y de América Latina”, Forum Ökologisch-Soziale (FÖS) para GIZ.

33. Recomendaciones • Para minimizar los riesgos de la volatilidad de los ingresos potenciales de los modelos de precios unitarios se deben introducir sistemas híbridos  tarifa básica cubre los costos estructurales de los servicios de gestión de residuos y un cargo variable adicional cubre los costos de los servicios operativos (residuos recolectados). • Las tarifas deben complementarse con algún elemento para amortiguar los efectos regresivos  Con tarifa básica ajustada con ingresos del hogar o valor de la propiedad o con exepcioness para hogares más pobres. • Las tarifas por residuos se deben adaptar a la inflación (en países con problemas).

34. Recomendaciones • La introducción de modelos de precios unitarios son los mejores para cumplir “principio quien contamina paga” y los que gozan de una mayor aceptación en comparación con las tarifas únicas y las tarifas no relacionadas con servicio. • Dentro de los modelos de precios unitarios, los contenedores son comparativamente fáciles de administrar y crean un incentivo modesto para minimizar los residuos y para hacer una mejor separación (con mayor equilibrio entre efectos). • Existe una oposición frecuente cuando se incrementan las tarifas  se recomiendan precios unitarios para subir tarifas.

36. Definición Impuestos sobre rellenos sanitarios en el proceso de gestión de residuos. • Impuestos sobre rellenos sanitarios*  Desincentivos para disposición final, incentivos para desvío de flujos hacia valorización (reuso y reciclaje) y hacia generación

37. Definición Costos de rellenos sanitarios: • Los costos ambientales de los rellenos sanitarios son pagados en mayor medida por las comunidades vecinas y en menor medida por el público en general. • Nadie asume los costos ambientales: • Ni los actores que toman las decisiones acerca de creación de rellenos sanitarios  Municipios • Ni los generadores de RSU  Industrias y personas. • Los impuestos que se cobran por depositar RSU en rellenos sanitarios garantizan que la disposición tenga un precio adecuado en cuanto refleje su costo ambiental  y que el que contamine pague.

38. Definición Proceso: • El productor de residuos (contratista, municipio o empresa) paga impuesto al operador del relleno sanitario  Se aplica a todo o selectivamente al material que se dispone como residuo  El operador del relleno sanitario recauda el impuesto y lo entrega a la autoridad correspondiente  Los productores de residuos implementan procesos para incrementar la valorización y disminuir la generación. • Crean incentivos para que la recuperación de residuos se vuelve más barata respecto a la disposición final. • Se puede diferenciar impuesto para distintos RSU  mayor impuesto a residuos que se degradan de forma negativa cuando se colocan en relleno sanitario. • Con lo anterior se crean incentivos a introducir infraestructura para el manejo adecuado de las distintas corrientes de RSU.

39. Definición Diseño del valor del impuesto: • Se diseñan para cubrir parte de: • Los costos de creación de medios innovadores para tratamiento de residuos. • El financiamiento del mejoramiento de los rellenos sanitarios. • La restauración sitios contaminados (tiraderos a cielo abierto). • También se usan para regresar recursos a los municipios como incentivo para incrementar esfuerzo de separación y reciclaje. • También son una herramienta para generar ingresos para el presupuesto general.

40. Efectos de impuestos sobre rellenos sanitarios Efectos ambientales (+) • Impuestos sobre rellenos sanitarios proveen un incentivo a industrias y autoridades gubernamentales (municipios y estados) para reducir la disposición de residuos: • Incentivan a municipios y estados a introducir infraestructura para el manejo adecuado de las corrientes de RSU  Orientada a la recolección separada (de materiales reciclables). • Incentivan a que las grandes industrias opten por mayor reciclaje y reuso, y en menor medida menor generación.

41. Efectos de impuestos sobre rellenos sanitarios Generación de ingresos (+) • Constituyen una fuente estable de ingresos en el corto plazo. • Si los incentivos generados resultan exitosos, los ingresos disminuirán en el largo plazo. Efectos de mercado (O) • Por lo general trasladan el impuesto: • Los municipios  a través de cobros de tarifas por RSU a la población: personas y empresas (no aplica si el costo de manejo de los RSU es una obligación para los municipios). • Las empresas  a través de precios más elevados a los consumidores.

42. Efectos de impuestos sobre rellenos sanitarios Efectos Sociales (O) • Incrementan ligeramente los cobros de tarifas por RSU (no aplica si el costo de manejo de los RSU es una obligación para los municipios) y los costos de los productos de consumo. Costos administrativos (++) • Ventaja: se controla una cantidad limitada de operadores de rellenos sanitarios para vigilar el pago y no la cantidad innumerable de productores de residuos. • Desventaja: conocer el peso de los RSU para fijar impuesto (debido a su naturaleza mixta)  se soluciona con métodos para convertir volúmenes en toneladas

43. Efectos de impuestos sobre rellenos sanitarios Aceptación política (++) • El impuesto es ampliamente aceptado. • No se cuestionan los planes para incrementar las tarifas en próximos años. • Existe conciencia de la población de las externalidades negativas que potencialmente generan los rellenos sanitarios. • El gobierno enfrenta a pocos interlocutores lo pagan los operadores (o dueños) de los rellenos sanitarios y no directamente los municipios o la industria.

44. Efectos de impuestos sobre rellenos sanitarios Fuente: “Instrumentos Económicos en el Sector de la Gestión de Residuos- Experiencias de países de la OCDE y de América Latina”, Forum Ökologisch-Soziale (FÖS) para GIZ.

45. Recomendaciones • Se pueden implantar como una herramienta para generar ingresos que sirven para crear incentivos adicionales para respaldar la reglamentación de comando y control con respecto a los rellenos sanitarios (como ejemplo las cuotas obligatorias para rellenos sanitarios y reciclaje)  Crean incentivos para mejorar potencialmente el desempeño de las cuotas exigidas por ley. • La tasa de impuesto debe ser suficiente para crear desvío hacia valorización. • La introducción del impuesto puede asociarse con una reducción paralela de otros impuestos como las contribuciones de seguridad social  combatir posible efecto social. • Para combatir incentivos para la creación de lugares de disposición clandestinos  Crear regulación para hacer que el propietario de la tierra pague el impuesto, sino se detecta operador.

47. Definición Esquemas de intercambio de cuotas para rellenos sanitarios en el proceso de gestión de residuos. Esquemas de intercambio de cuotas para rellenos sanitarios  Cantidad máxima para depositar e intercambio de cuotas para enviar residuo a valorización

48. Definición Después de cumplir el ciclo se evalúa si se reduce la cantidad máxima Autoridad por debajo de la cuota: vende o guarda para el siguiente año. Autoridad por encima de la cuota: comprar o tomar prestado hacia el futuro

49. Efectos de esquemas de intercambio de cuotas para rellenos sanitarios Fuente: “Instrumentos Económicos en el Sector de la Gestión de Residuos- Experiencias de países de la OCDE y de América Latina”, Forum Ökologisch-Soziale (FÖS) para GIZ.

50. Recomendaciones • La implementación de esquemas de intercambio de cuotas es una herramienta efectiva en reducir el flujo de residuos específicos en los rellenos sanitarios. • En la presencia de impuestos a rellenos sanitarios su implementación es redundante.