Corso di Integrazione Europea e politiche pubbliche anno accademico 2012-13

1. La politica di coesione Corso di Integrazione Europea e politiche pubblicheanno accademico 2012-13

2. La politica di coesione • politica strutturale, volta a conseguire l’obiettivo che il Trattato di Roma definiva uno sviluppo armonioso, e che dall’Atto Unico definirà coesione economica e sociale. • Redistributiva : da regioni più ricche a quelle più povere • Impatto elevato su bilancio UE -oggi circa 1/3

3. La governance della politica di coesione (post 1988) • -modalità intergovernativa- ancora oggi nella definizione del budget (prospettiva finanziaria); • Commissione- ruolo rilevante di agenda setting. Poteri regolamentari estesi • Multi-level governance – nella programmazione e implementazione dei programmi investiti governi regionali e nazionali e il livello europeo

4. I finanziamenti fino al 1988 • Sono conferiti ai governi nazionali, pro quota, che li gestiscono autonomamente e spesso li utilizzano per finanziare iniziative già avviate.

5. I fondi strutturali • La politica di coesione della Comunità si avvale dei seguenti tipi di fondi : • Il Fondo Sociale Europeo (liv.Regionale) • Fondo Europeo per lo Sviluppo regionale (liv.regionale) • Il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia per l’Agricoltura (FEOGA)dal 2007 Fondo Europeo per lo Sviluppo Rurale (liv.reg.) • A questi si aggiungono, rispettivamente nel 1992 e nel 1993 : • Il Fondo di Coesione (liv.s.m.) • Lo Strumento finanziario per l’orientamento nella pesca(liv.reg.)

6. Sviluppi pre-1988- FSE • FSE stabilito dal Trattato di Roma istituito nel 1958 • Nei primi anni dedicato a disoccupazione strutturale e sottoimpiego beneficiari soprattutto Italia (migrazioni Sud-Nord) e Germania • Budget quadruplicato nel 1971 e estesa platea beneficiari (donne, giovani, migranti, lavoratori industrie in declino) • 1983--> vincolato 75% per disoccupazione giovanile; 40% del resto per regioni sfavorite

7. Riforma del 1975 • Solo nel 1973 viene lanciata una vera politica regionale con la creazione del Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR). • Scenario: ingresso UK (contribuente netto alla PAC, ma con regioni arretrate ): Rapporto Werner sottolinea le disparità regionali e mercato interno; • . • Accordo raggiunto nel marzo 1975 che vara il Fondo: prevede il cofinanziamento al 50% di progetti per le regioni identificate; distribuzione poco concentrata dei finanziamenti (riguarda 60% della area della CE) • Beneficiari netti :IT,UK, IR

8. Riforme 1979 e 1984 • Proposte della Commissione che i finanziamenti FESR non vengano più distribuiti pro quota ai governi nazionali respinte dal Consiglio (solo 5% per progetti specifici) • Proposte di riforma radicale presentate da Commissione in 1981 e 1983 respinte da CdM; limitati a 11,3% fondi non a quota; fondi allocati sulla base di programmi stesi a livello nazionale (ma solo per il 20%)

9. La riforma del 1988: il contesto • Accesso alla CE dei paesi dell’Europa del Sud a più basso livello di sviluppo • Rischio che la costruzione del mercato unico esasperi il divario tra le regioni più ricche e le regioni più povere • Coesione incluso come obiettivo nell’AU

10. I contesto della riforma del 1988 • Crescita del finanziamento, che nel 1988 è raddoppiato e poi continua a crescere • Unificazione dei fondi principali (FSE,FEOGA e Fondo europeo di sviluppo regionale) • Fissati 4 principi di base per i fondi: • concentrazione • addizionalità • programmazione • parternariato

11. CONCENTRAZIONE • Politiche sono centrate su regioni-obiettivo in condizioni di particolari difficoltà identificate in base a precisi parametri. • La maggior parte dei fondi è destinata alle regioni OBIETTIVO 1, il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria • Il 9% dei fondi e’ dedicata alle INIZIATIVE COMUNITARIE dirette a obiettivi specifici individuati da Commissione (INTERREG, URBAN, LEADER)

12. ADDIZIONALITA’ • I fondi europei sono aggiuntivi rispetto a fondi nazionali, non sostitutivi di fondi nazionali. • Cofinanziamento

13. PARTERNARIATO • l’accesso ai fondi richiede una strategia di intervento concordata tra la Commissione, i governi nazionali e le regioni eleggibili (parternariato verticale ) • e al livello regionale era richiesta la costruzione di parternariati tra i settori pubblico, privato e in alcuni casi il terzo settore (parternariato orizzontale).

14. PROGRAMMAZIONE • i finanziamenti sono concessi sulla base di programmipluriennali complessivi( piuttosto che a una pluralità d’iniziative singole tra loro non coordinate, come avveniva in passato). • I programmi nazionali sono adottati dalla Commissione sulla base dei “Quadri Comunitari diSostegno” esito della negoziazione tra la Commissione e i governi nazionali, a partire dai Piani di Sviluppo Regionale elaborati dai governi nazionali in parternariato con i governi regionali. • Il processo di programmazione fu semplificato con la riforma del 1993, che prevedeva la presentazione da parte dei governi nazionali di un Documento Unico di Programmazione (DOCUP), con una riduzione del ruolo della Commissione nella programmazione.

15. La politica strutturale e la governance a più livelli • Si crea un sistema di governance a più livelli :in molti settori di politica pubblica, e nella politica regionale in particolare, il livello di governo europeo, della Commissione, era in grado di agire con elevati livelli di autonomia e mettendo in moto procedure decisionali e di attuazione delle politiche che coinvolgevano direttamente una moltitudine di attori , tra i quali i governi regionali e locali.

16. PRINCIPI DI GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI • Con la riforma dei fondi strutturali vengono introdotti principi per la gestione dei programmi sconosciuti o poco praticati in molte amministrazioni regionali e locali: programmazione, parternariato, valutazione e monitoraggio. • (cfr. studi su regioni italiane)

17. FONDI STRUTTURALI (riforma 1999)

18. Gli “obiettivi” dei fondi strutturali

19. Le iniziative comunitarie:programmi avviati dalla Comunità per promuovere la cooperazione tra regioni nella risoluzione di problemi comuni

20. Allocazione della spesa per la politica di coesione (2001-2006)

21. La sfida dell’allargamento per la politica di coesione • Il reddito medio pro capite dei PECO entrati nel 2004 è il 46% di quello comunitario . Il 92% della popolazione vive in regioni con un reddito inferiore al 75% della media comunitaria, due terzi in regioni in cui è inferiore al 50% della media comunitaria. • L’ingresso di paesi nettamente più poveri fa scendere il reddito medio della UE e di conseguenza gran parte delle regioni dei 15 eleggibili ai finanziamenti comunitari prima dell’allargamento, rischiano di venire escluse dall’eleggibilità ai finanziamenti dopo l’allargamento (“effetto statistico”)

22. Le buone ragioni politiche per il mantenimento della politica di coesione • La politica di coesione è probabilmente l’aspetto più visibile dell’impatto positivo della Ue sulla vita dei cittadini degli s.m. (legittimità dell’output) • L’integrazione europea è incompatibile con la presenza di un gap di sviluppo troppo grande tra nuovi e vecchi membri • L’allargamento non dovrebbe generare conflitti tra vecchi e nuovi beneficiari delle politiche strutturali

23. EFFETTI DELL’ALLARGAMENTO SULLA POLITICA DI COESIONE (con le regole per 2001-2006) • Tutti i nuovi s.m. e quasi tutte le regioni che li compongono sarebbero stati eleggibili per i fondi di coesione e l’obiettivo 1 dei fondi strutturali. • L’ingresso di nuovi s.m. avrebbe fatto abbassare il reddito medio UE del 16% circa: Irlanda e Spagna non avrebbero potrebbero più beneficiare dei fondi di coesione e una buona parte delle regioni del sudeuropa eleggibili per l’obiettivo 1 nel 2001-2006 non lo sarebbero più state(“effetto statistico”). • L’esito combinato sarebbe stato una crescita del 34% della spesa per fondi strutturali, che non avrebbe fatto sforare il tetto del 1,27% del PIL al bilancio comunitario ma generato conflitti tra paesi

24. La riflessione sulla politica strutturale2001-06La posizione della Commissione 1 • Rapporti della Commissione (2001-2002) • Mantenimento della centralità delle poltiche strutturali anche dopo l’allargamento • Finanziamento minimo 0,45% del PIL • Continuare le politiche di coesione anche nelle aree deboli dei 15 per evitare conflitti tra vecchi e nuovi s.m. • Mantenimento delle regioni come destinatarie dei finanziamenti • Mantenimento del criterio del 75% del PIL per definire le regioni eleggibili (obiettivo 1)

25. La riflessione sulla politica strutturale2001-06La posizione della Commissione 2 • Mantenere interventi anche per altre regioni e incoraggiare iniziative di particolare interesse comune • Messa in coerenza tra le politiche di coesione, quelle della concorrenza e quelle del lavoro • Mantenimento dei 5 principi della p. di coesione • Riforma dei meccanismi di attuazione con migliore definizione delle competenze dei livelli di governo

26. La riflessione sulla politica strutturale2001-06 • Viene inizialmente esclusa ogni ipotesi di ri-nazionalizzazione delle politiche strutturali • Ribadita l’efficacia di stabilire principi comuni per le politiche di sviluppo locale • Ribadita l’importanza di favorire la costruzione di reti tra le regioni per favorire lo scambio di esperienze e l’apprendimento

27. Le altre istituzioni • PE, Comitato delle Regioni, Comitato Economico e Sociale • Sono sulle posizioni della Commissione

28. Le posizioni degli s.m . • I “cohesion countries” • Spagna sostiene un accrescimento della dotazione finanziaria della politica di coesione per evitare che le aree colpite dall’”effetto statistico” perdano con l’allargamento risorse necessarie per colmare il ritardo di sviluppo. • Italia contro la ri-nazionalizzazione delle politiche e per il mantenimento degli aiuti anche per le regioni in ritardo dei 15

29. Le posizioni degli s.m . • Per il superamento del modello esistente e per la ri-nazionalizzazione delle politiche (autonomia dei governi) • UKmaggiore libertà di scelta dei governi di scegliere aree da finanziare e progetti; livello comunitario si deve limitare a fissare obiettivi generali, modellati su quelli di Lisbona, e a favorire apprendimento e scambio di buone prassi • NLriforma radicale e superamento del carattere regionale della politca • SVsuperamento dei principi della politica strutturale

30. Le posizioni degli s.m . • Germania : • Divisa tra Laender orientali (beneficiari di coesione) e laender più ricchi che chiedono una riduzione • Non c’è una posizione ufficiale del governo, ma un think tank ad esso vicino, il Deutsch Institut fuer Wirtschafsforshuung (DIW) sostiene che occorra una maggiore concentrazione degli aiuti nelle regioni in ritardo di sviluppo.

31. Rapporto Sapir (2003) • Ridurre gli obiettivi a 2 : • Assistenza agli stati meno prosperi per i miglioramento delle capacità istituzionali e amministrative • Sostegno agli investimenti in capitale fisico e umano • Sostegno alle ristrutturazioni industriali Ridurre i Fondi a 3: • Per la crescita economica • Per la convergenza • Per la ristrutturazione

32. Riforma della politica strutturale-La proposta della Commissione • Aumentare dotazione finanziaria • OBIETTIVO CONVERGENZA Eleggibilità:regioni “convergenza”(>75% )ex-ob1;regioni ultraperiferiche; regioni “effetto statistico”( supererebbero 75% come esito dell’abbassamento del PIL medio in seguito all’allargamento); Regioni eleggibili fondo di coesione (>90%) OBIETTIVO COMPETITIVITA’regioni phasing-in (superato >75% senza effetto statistico nel 2000-2006)e altre

33. Riforma della politica strutturale e agenda dell’Unione Europea • La questione della riforma della politica di coesione per il 2006 si intreccia con altre 2 questioni dell’agenda europea: • La definizione della Prospettiva Finanziaria 2007-2013 • La revisione dell’Agenda di Lisbona

34. Prospettiva Finanziaria • Documento pluriennale di programmazione finanziaria (analogo al DPEF italiano) • Precisa l’ampiezza massima e la composizione delle spese prevedibili • Proposta della Commissione deve ottenere il consenso del Consiglio e del PE

35. Prospettiva finanziaria 2007-13 –Proposte Commissione • Budget 1,27 % del PIL (+35% 2000-06)

36. L’Agenda di Lisbona • Concordata nel marzo 2000 al Consiglio Europeo di Lisbona “fare dell’Europa l’economia fondata sulla conoscenza più competitiva del mondo” • Fissazione di targets: occupazione (70% complessivo 60%F) , ricerca (3% pil) inclusione sociale, istruzione (es:dimezzare la dispersione scolastica) • Strumenti per la realizzazione : stimolo a riforme economiche e sociali a livello nazionale (coordinamento aperto), mercato unico, politiche per la ricerca e tecnologia

37. Revisione dell’agenda di LisbonaRapporto Kok (2004) • DIAGNOSI:Raggiungimento degli obiettivi occupazionali lontano nonostante crescita di occupazione • Mancati gli obiettivi quanto a investimenti in RT, istruzione • Mancanze nel funzionamento del mercato interno • Effetti e prospettive negative legate al cambiamento demografico (carico sui sistemi pensionistici, carenza di f.l. e necessità di una politica dell’immigrazione)

38. Revisione dell’agenda di LisbonaRapporto Kok (2004) • PRESCRIZIONI: • Associare all’ azione degli stati incentivi finanziari dal bilancio dell’Unione • Accrescere l’impegno degli stati attraverso un forte parternariato per la crescita e l’occupazione che includa le regioni e le parti sociali • Migliorare l’implementazione a livello nazionale attraverso piani d’azione nazionali integrati per le riforme (approccio strategico).

39. Messa in coerenza (streamlining ) delle politiche • Occorre che il nuovo bilancio europeo contribuisca meglio alla realizzazione della Strategia di Lisbona • Occorre mettere in coerenza le diverse politiche, in particolare la politica di coesione, con la strategia di Lisbona

40. Le posizioni degli stati sulla prospettiva finanziaria • Gruppo dei 6 (dicembre 2003) >Francia,Svezia , Olanda, Inghilterra, Germania, Austria reclama che il nuovo budget non superi l’1% del PIL comunitario • Spagna, Portogallo, Grecia, Polonia e Belgio sostengono le proposte della Commissione • Italia difende la politica di coesione(che dovrebbe essere finanziata attraverso tagli ad altri capitoli di spesa) pur essendo sensibile alla questione del contenimento del bilancio

41. Trattative sul bilancio • Il Parlamento approva nel 2005 le proposte della Commissione con una lieve riduzione quanto alle spese • La trattativa tra gli stati membri fallisce al Consiglio Europeo di Bruxelles del 2005 e a quello di Lussemburgo del giugno 2006 per l’intransigenza del governo inglese sulla questione dei “rebates” britannicistallo della politica di coesione per l’ incertezza finanziaria • Un accordo viene raggiunto sotto la presidenza inglese nel dicembre 2006 su un ammontare dell’1,045% del PIL comunitario

42. New Budget Structure: Cohesion Policy gains 2006 vs. 2013 in %

43. EU Financial Perspectives 2007-2013Presidency conclusions of 19 December 2005: Financial Table

44. infrastructure, innovation, investments etc. vocational training, employment aids etc. environmental and transport infra- structure, renewable energy all Member States and regions MemberStates with a GNI/head below 90% Objectives, Structural Funds and instruments 2007-2013 Objectives Structural Funds and instruments Convergence ERDF ESF Cohesion Fund ERDF ESF Regional Competitiveness and Employment European territorial Cooperation ERDF

45. 2000- 2006 2007- 2013 Obiettivi Strumenti finanziari Obiettivi Strumenti finanziari Obiettivo 1regioni in ritardo di sviluppo F.Eur.Sv.Reg F.Soc., FEOGA Garanzia, FEOGA Guida, F.Gar.Pesca Convergenza F.Eur.Sv.Reg. F.SOC. Fondo di Coesione Fondo di coesione Fondo di coesione Obiettivo2-zone di riconversione economica e sociale F. Eur.Svil. Reg; F. Soc Competitività delle regioni e occupazione F.Eur.Sv. Reg. F. Sociale Obiettivo 3-sistemi di formazione e poitiche del lavoro F. Soc INTERREG III F.Eur.Sv.Reg Cooperazione Territoriale Europea F.Eur.Sv. Reg URBANII F.Eur.Sv.Reg EQUAL F.Soc LEADER FEOGA-Garanzia Concentrazione: confronto 200-2006 e 2007-13

46. Programmes and Instruments Eligibility Priorities Allocations Convergence objective 81.7% (EUR 251.33 bn) Regional and national programmes ERDF ESF Regions with a GDP/head 75% of average EU25 • innovation; • environment/ risk prevention; • accessibility; • infrastructure; • human resources; • administrative capacity 57.6% EUR 177.29 bn 4.1% EUR 12.52 bn Statistical effect: Regions with a GDP/head 75% of EU15 and >75% in EU25 Cohesion Fund including phasing-out Member States GNI/head 90% EU25 average • transport (TENs); • sustainable transport; • environment; • renewable energy 20.0% EUR 61.42 bn Regional competitiveness and employment objective 15.8% (EUR 48.79 bn.) Regional programmes (ERDF) and national programmes (ESF) Member States suggest a list of regions (NUTS I or II) • Innovation • environment/risk prevention • accessibility • European Employment Strategy 15.5% EUR 38.4 bn "Phasing-in" Regions covered by objec- tive 1 beween 2000-06 and not covered by the convergence objective 3.4% EUR 10.38 bn Cross-border and transnational programmes and networking (ERDF) Border regions and greater regions of transnational co-operation • innovation; • environment/ risk prevention; • accessibility • culture, education of which: 77.6% cross-border 18.5% transnational 3.9% interregional + ENPI Cohesion Policy 2007-2013 3 Objectives Budget: EUR 307.6 bn (0.37% of EU-GNI) European territorial co-operation objective 2.44% (EUR 7.5 bn.)

47. Obiettivo convergenza –regioni eleggibili • Regioni convergenza PIL pro capite <75% media comunitaria • Regioni phasing-out -> soggette a “effetto statistico”per l’allargamento, quindi con un PIL pro capite >75% della UE25 ma < 75% UE15(eleggibili per un periodo transitorio) • Regioni coesione-> le regioni degli stati membri il cui PNL pro capite è <90% della media UE (eleggibili per un periodo transitorio); riferimento è reddito nazionale, non della regione • Per UE15 il 60% dei finanziamenti è vincolato agli obiettivi della Strategia di Lisbona;volontario per gli altri

48. Obiettivo competitività -occupazione • Copre tutte le regioni non eleggibili per convergenza in particolare: • Le regioni pahsing-in-regioni obiettivo 1 nel 2000-2006 ma il cui PIL pro capite è cresciuto a superare il 75% UE15. • Regioni competitività-occupazione- che non ricadono nelle categorie precedenti; quasi tutte nei vecchi s.m. • Sono i governi nazionali a decidere quali delle loro regioni sono eleggibili • 75% dei fondi vincolati a obiettivi di Lisbona

49. LISBONIZZAZIONE della politica strutturale • Vincolo dei fondi al perseguimento degli obiettivi della Strategia di Lisbona: • 60% ob. Convergenza per i 15, volontario per altri • 70% ob. competitività