Les Paiements pour Services Environnementaux De la genèse du concept à son application actuelle au Costa Rica

1. Les Paiements pour Services EnvironnementauxDe la genèse du concept à son application actuelle au Costa Rica Philippe Méral Chercheur IRD Co-coordinateur du programme SERENA Centre IRD Montpellier France Jean-François Lecoq Economiste CIRAD Responsable du programme SERENA au Costa Rica Présentation SAF – Agriculteurs de France – 11 fev. 2010 - Paris 9ème http://www.agriculteursdefrance.com

2. Objectifs et plan de l’intervention • Objectifs : • Contribuer à élaborer une base minimale de connaissances sur les PSE… • … afin de fournir un cadre pour comprendre l’expérience du Costa Rica • Plan : • Quelques mots sur le programme SERENA • PSE – historique et évolution « de quoi parlons-nous ? » • PSE – définition et typologie « qu’est-ce qu’un PSE ? » • Questions actuelles « quelles orientations ?» • Les PPSE au Costa Rica

3. 1. Programme SERENA • Appel d’offre Systerra de l’ANR (avril 2008) • 4 ans (janvier 2009 – décembre 2012) • 35 chercheurs (noyau dur de 20 chercheurs) • Planification : • Analyse du concept de SE : comment s’est-il développé ? Est-ce qu’il y a consensus sur ce terme ? Comment se traduit-il dans les politiques ? Quels sont les dispositifs concernés (porteurs de SE) ? • Analyse des dispositifs (notamment PSE) : comment fonctionnent les projets porteurs de SE ? Quels sont les contraintes, les avantages, les perspectives ? • Retour vers le politique : recommandation, atelier de synthèse et de prospective

4. 1. Programme SERENA Zoom plus léger grâce à des collaborations externes Zoom plus léger grâce à des collaborations externes

5. 1. Programme SERENA • SERENA est un programme de recherche : • A caractère scientifique (et non pas une institution opérationnelle en charge de la mise en place de PSE) • A visée pratique : échange avec opérationnels, partage des connaissances, guides de bonnes pratiques, ateliers de synthèse sur expériences internationales, création réseaux, renforcement des compétences… Financement Coordination : http://www.serena-anr.org/

6. Objectifs et plan de l’intervention • Plan : • Quelques mots sur le programme SERENA • PSE – historique et évolution « de quoi parlons-nous ? » • PSE – définition et typologie « qu’est-ce qu’un PSE ? » • Questions actuelles « quelles orientations ?» • Les PPSE au Costa Rica

7. 2. PSE – Origine Réseaux fin 90’s (Forest Trends…) ONG IUCN, CI, WWF… Evaluation monétaire Expériences pilotes (80’s…) Rapport WRI, IIED, WB… « World Resources » (mi-80) Vth IUCN World Parks Congress 2003 « Bénéfices par delà les frontières » Millenium Ecosystem Assessment (2001-2005) Financement de la conservation Fonctions et services écosystémiques PSE

8. 2. PSE – Origine

9. Objectifs du Millénaire pour le développement 2. PSE – Origine 2000 2001 2003 2005

10. 2. PSE – Origine • Officialise le terme de Service Ecosystémique à l’échelle internationale ; • Met l’accent sur les possibilités de financement à travers les PSE (policy responses)

11. 2. PSE – Origine

12. 2. PSE – Origine Réseaux fin 90’s (Forest Trends…) ONG IUCN, CI, WWF… Evaluation monétaire Expériences pilotes (80’s…) Rapport WRI, IIED, WB… « World Resources » (mi-80) Vth IUCN World Parks Congress 2003 « Bénéfices par delà les frontières » Millenium Ecosystem Assessment (2001-2005) Financement de la conservation Fonctions et services écosystémiques PSE

13. 2. PSE – Origine Source : Chape, S., Harrison, J., Spalding, M., and Lysenko, I. 2005. “Measuring the extent and effectiveness of protected areas as an indicator for meeting global biodiversity targets” Phil. Trans. R. Soc. B, 360, 443–455.

14. 2. PSE – Origine • Difficulté de trouver des sources de revenus pour assurer le financement des parcs. • Budgets nationaux très faibles (PVD) • Aide internationale limitée • Besoin de trouver des financements alternatifs dont les PSE

15. 2. PSE – Origine Littérature de plus en plus importante sur la question du financement des AP

16. 2. PSE – Origine 2002 2003-2004 2005 1999

17. Objectifs et plan de l’intervention • Plan : • Quelques mots sur le programme SERENA • PSE – historique et évolution « de quoi parlons-nous ? » • PSE – définition et typologie « qu’est-ce qu’un PSE ? » • Questions actuelles « quelles orientations ?» • Les PPSE au Costa Rica

18. Conservation des forêts avec paiement Conversion agricole Conservation des forêts Paiement Paiement mini Bénéfices Pour les gestionnaires des écosystèmes Réduction services hydro Coûts Pour la population locale et autres acteurs Paiement pour service Perte en biodiversité Paiement max Emissions carbone 3. PSE – Définition et typologie • PSE : l’aboutissement d’un raisonnement économique ancien • Principe de l’externalité : une personne crée par son activité un effet sur d’autres personnes qui peut être positif ou négatif.

19. 3. PSE – Définition et typologie • Définition : • mécanisme qui vise à transférer des ressources financières (le paiement) entre les bénéficiaires de certains SE et les fournisseurs des services. • Principe : • les bénéficiaires de ces SE effectuent des paiements directs, contractuels et conditionnels aux utilisateurs et propriétaires locaux des terres en retour de l’adoption de pratiques permettant la conservation et la restauration des écosystèmes. (photo : Wunder (2005)

20. 3. PSE – Définition et typologie • Caractérisation usuelle CIFOR – Wunder (2005) • une transaction volontaire, où • un service environnemental (SE) bien défini –ou un usage pouvant assurer la fourniture de ce SE- • est « acheté » par (au moins) un client de SE • à (au moins) un fournisseur de SE, • si, et seulement si, le fournisseur de SE assure la fourniture ininterrompue du SE (conditionnalité). (photo : Wunder (2005)

21. 3. PSE – Définition et typologie • PSE protection des bassins versants (watershed) • Approvisionnement en eau potable des centres urbains • Approvisionnement des centrales hydroélectriques • PSE séquestration carbone (carbon sequestration) • Accords volontaires et perspective post 2012 (dynamique Kyoto) • PSE Protection de la biodiversité (biodiversity) • Contrats de conservation • PSE Beauté scénique (landscape beauty) • Ecotourisme (droits entrée, concessions touristiques…)

22. Source: Landell-Mills and Porras (2002) 3. PSE – Définition et typologie

23. 3. PSE – Définition et typologie • 3 distinctions possibles: • Dispositifs basés sur un produit ou sur une aire géographique • Dispositifs publics ou privés • Dispositifs visant la restriction d’usage ou plus intégrés

24. Objectifs et plan de l’intervention • Plan : • Quelques mots sur le programme SERENA • PSE – historique et évolution « de quoi parlons-nous ? » • PSE – définition et typologie « qu’est-ce qu’un PSE ? » • Questions actuelles « quelles orientations ?» • Les PPSE au Costa Rica

25. 4. Questions actuelles • La fourniture du SE : • Identification du SE • Quel SE cibler ? 1 ou plusieurs ? A quelle échelle raisonner ? Spatialisation des SE ? • Comment s’assurer que le paiement va réellement fournir le SE ? • Identification du problème : • le SE est-il en danger ? • Est-ce que le paiement est la solution ? • Identification du fournisseur et du bénéficiaire

26. 4. Questions actuelles • Le Paiement : • Nécessite d’être clair sur la fourniture du SE (point précédent) • Quel montant ? • Normalement paiement = ou > coût d’opportunité (l’arrêt des activités qui dégradent) • Réalité : le paiement est souvent le résultat de compromis politique, de facteurs technico-économiques (niveau de paiement déjà atteint, d’organisation de filières - concurrentiel ou délégation de services monopolistique)… • Quel ratio nature / cash • Quelle durée ? Renégociation ? • Quel financement additionnel (taxes réafffectées…)

27. 4. Questions actuelles • La gouvernance du dispositif : • Décision : qui décide ? Qui contrôle ? • Impacts et répartition : qui bénéficie/profite du paiement ? famille ou coopératives ? • Effets socio-éco ? Augmentation des revenus ? • Association avec d’autres activités : PSE substitution ou PSE d’accompagnement ? • Autres questions : • Faut-il lancer un PSE moyen (sans infos sur tout) dont on souhaite qu’il s’améliore au fil du temps ou bien attendre pour le mettre en place ? • PSE nouveau ou financement de dispositif déjà existant… • Suivi-évaluation : effectivité, fuite, conditionnalité (garantir le SE), additionnalité (avec/sans PSE), permanence (dans le temps) • d’autant plus important que c’est décentralisé • Volontaire !

28. 4. Questions actuelles • Finalement, les PSE offrent un cadre d’analyse nouveau qui : • Permet la synthèse des différents instruments économiques, • Permet la discussion entre acteurs du développement (politiques, développeurs, médias, société civile) et scientifiques (sciences sociales, sciences du vivant et du sol) • Permet un travail en réseau intéressant • Encore peu de recul au niveau international • Potentiellement intéressant dans des conditions précises… et qui restent à préciser, souvent au cas par cas !

29. Objectifs et plan de l’intervention • Plan : • Quelques mots sur le programme SERENA • PSE – historique et évolution « de quoi parlons-nous ? » • PSE – définition et typologie « qu’est-ce qu’un PSE ? » • Questions actuelles « quelles orientations ?» • Les PPSE au Costa Rica

30. 5. Les PPSE au Costa Rica 5.1. Caractéristiques générale du Costa Rica • Quelques éléments de contexte 5.2. Emergence du PPSE • Comment est il né ? Et pourquoi ? 5.3. Gouvernance de PPSE • Comment fonctionne t il ? 5.4. Evaluation et débats actuels • Quels sont ses résultats ?

31. 5.1. Caractéristiques générales du Costa Rica • Le Programme de Paiement pour Service Environnementaux au Costa Rica (PPSE) • vise à financer le maintien ou le développement de la couverture forestière du Costa Rica • Est un programme national inscrit dans la loi forestière 7575 de 1996 • Existe depuis 1997 (13 ans d’expérience) • Quelques chiffres • 600 000 hectares de PPSE • 12 % superficie du Costa Rica

32. 5.1. Caractéristiques générales du Costa Rica • Un « petit pays » centroaméricain: • surface de 51.100 km²; • population 4,4 millions • Politico institutionnel • enracinement ancien de la démocratie (depuis 1849), • stabilité et relative fonctionnalité de ses institutions publiques • nombreuses organisations professionnelles • suppression de l’armée en 1948; 20 % du PIB à la santé et à l’éducation,

33. 5.1. Caractéristiques générales du Costa Rica • Economie • Pays à revenu intermédiaire (5627 US$/hab.) • taux actuel d’extrême pauvreté limité à 7 %, • espérance de vie 79 ans, taux d’alphabétisation de 96 %, existence d’un système de protection sociale • Peu de ressources minières • Agriculture : • Jusq. fin 80’s, développement basé sur l’agriculture traditionnelle (café et la banane). • Après 80’s, diversification de l’agriculture (ananas, fleurs, …) • Secteur tertiaire : développement à partir de 1990 (grâce à IDE) • Tourisme : fort développement notamment éco-touristique (2 millions de touristes/an, 7,2% du PIB) • Grande ouverture économique (les exportations = 40% du PIB)

34. 5.1. Caractéristiques générales du Costa Rica • Environnement • 4% de la diversité biologique mondiale • un système développé d’aires protégées : • 23 parcs nationaux ; 11 réserves biologiques ; 34 forêts ou zones de protection hydrologique ; 12 réserves forestières ; 32 refuges de vie sauvage publics ou privés… • couvrant un total d’environ 25% de son territoire (INBIO).

35. 5.2. Émergence du PPSE • Une rapide déforestation • Des politiques publiques forestières • Les incentivo forestal • Reforestation • Gestion • Agroforestier • Conservation • Des institutions publiques environnementales • Le MINEREM • Le DG forestier • Fundeicomisos

36. 5.2. Émergence du PPSE • Des opportunités • 92 : Signature de Kyoto puis 1994 signature accord CR • Un espoir de nouvelles sources de financement pour la politique forestière à travers les mécanismes de compensation (marché du carbone) • Des contraintes • 95 : Signature interdiction des subventions non compatibles avec les accords multilatéraux OMC • Un risque de disparitions des instruments d’appui existant au secteur forestier • Une fenêtre politique • 95: nouveaux gouvernement et ministre de l’environnement  un « entrepreneur de politique » introduisant et faisant la promotion du concept et outils

37. Les principes de bases du PPSE dans la loi forestière 7575 de 1996 • Reconnaissance du principe que la Foret produits des SE, 4 SE sont définis (article 3/k) • La mitigation des émissions de gaz à effet de serre (fixation, réduction, séquestration, stockage et absorption) • La protection de l’eau pour usage urbain, rural ou hydroélectrique • La protection de la biodiversité pour la conserver et l’utilisation durable, scientifique et pharmaceutique, la recherche et l’amélioration, génétique • La protection des écosystèmes, formes de vie et beauté scénique pour des fins touristiques et scientifiques • Attribution de la responsabilité du fonctionnement du système à une institution publique autonome (Fonafifo) - (article 4) • Définition d’une nouvelle source de financement : 1/3 impôts sur les carburants (article 69)

38. 5.3. Gouvernance du PPSE Cession dede leur droit sur SE Vente de SE FONAFIFO Sources de financement Propriétaires de forets USD Paiements (USD) Bénéficiaires Acheteurs de SE Organisme d’intermédiation Producteurs de SE Un système PSE centralisé et national

39. 5.3. Gouvernance du PPSE SINAC Régent Contrôle Ex ante et Ex post Impôts sur combustible FONAFIFO Bureau Local GEF KFW Dossier Organisations forestières Secteur privés national (Entreprise hydroelec, etc) Contrat Propriétaires de forets Investisseurs divers CSA Apport selon types d’intérêts Paiement par modalité

40. 5.3. Gouvernance du PPSE Sources de financement du PPSE de 1997 à 2009 • Des financement liés aux mécanismes internationaux carbone très limités • Difficulté pour obtenir la part des impôts sur combustibles / prêts et consolidation • La recherche de nouvelles sources de financement • L’eau – redevance • CSA : Mécanismes spécifiques

41. 5.3. Gouvernance du PPSE Source : Fonafifo d’après Moreno, 2005

42. 5.3. Gouvernance du PPSE • Définitions annuelles des règles • Définition par décret annuel des modalités ; du budget total par modalités et zone prioritaires • Définition du cahier des charges annuels fixant procédures, conditions d’obtentions, etc.. • Suivi et Contrôle • Fonctionnaires Fonafifo et Sinac • Régent forestier • Evaluation • SIG couvert forestier • Evaluations ponctuelles externalisées

43. 5.4. Evaluation et débats actuels • Efficacité environnementale • La croissance de la couverture forestière • Mais controverse sur l’additionnalité • Efficience • Moins coûteux que l’achat de terre • Faible coût de transaction • Pérennité • Continuité du programme en dépit des changements politiques • Mais pérennités des effets ? • Adaptation de l’outil • Davantage de demande que budget disponible • Quel ciblages ? • Equité et effets socio-économiques • Différences d’accès entre grands et petits propriétaires • L’accès pour les producteurs sans titre de propriété

44. 5.4. Evaluation et débats actuels • Maintenir et accroitre les financements • Réduire ou contenir les coûts de transactions en améliorant le contrôle public • Ajuster les montant des PSE aux SE fournit • Ouverture à de nouveaux écosystèmes ? • Quelques expériences nouvelles • Processus d’incidence pour le PSE SAF café • Le PSE pour des systèmes sylvo-pastoral

45. Merci …