Changement organisationnel, expertise et relations entre élus et gestionnaires

1. Changement organisationnel, expertise et relations entre élus et gestionnaires au sein d’un service municipal Le cas du service d’eau de Montréal Symposium international « Regards croisés sur les transformations de la gestion et des organisations publiques » La gestion des interfaces politico-administratives à l'aune des indicateurs de la performance publique  ÉNAP, Québec 16 novembre 2012 Marianne Audette-Chapdelaine INRS-UCS marianne.audette-chapdelaine@ucs.inrs.qc.ca Photographies Andrew Emond

2. Plan de la présentation Problème de recherche Objectifs de la recherche Question de recherche Méthodologie Collecte des données Résultats préliminaires Discussion

3. Problème de recherche • L’organisation et la prestation de services publics essentiels. • La gestion des services d’eau urbains dans les pays dits développés. • L’île de Montréal de 1950 à aujourd’hui. • La recherche sur les services d’eau: • Pays et enjeux dominants • Positionnement idéologique marqué: simplification de la réalité • Peu d’études au Québec ou au Canada • Contexte particulier de gestion publique

4. 2. Objectifs de la recherche • Comprendre la complexité des interactions entre acteurs. • Jeter un regard nouveau sur les enjeux liés à la performance et à la structure organisationnelle. • Comprendre comment la gestion des services d’eau s’insère dans le cadre plus global de la gestion des services publics municipaux.

5. 2. Objectifs de la recherche • « …il y a deux sortes de complexité: la complexité de détails, qui est composée d'un grand nombre de variables, et la complexité dynamique, où les causes et leurs effets sont éloignés dans le temps et dans l'espace, et où nos interventions les plus évidentes n'aboutissent pas aux effets escomptés. » • Senge, 1990 • « Le milieu local est moins un ensemble compliqué en raison du nombre d’éléments à prendre en considération qu’un ensemble complexe, en raison des interdépendances entre tous ces éléments. » • Divay et Belley, 2012

6. 2. Objectifs de la recherche • Choix d’aspect organisationnel : l’expertise, nécessaire à la performance • Choix d’acteurs : le service d’eau de la Ville de Montréal • Choix temporels : les périodes clés de changement organisationnel depuis les années 1950

7. 3. Question de recherche principale Comment le service d’eau de Montréal a-t-il évolué depuis les années 1950 en termes de relations entre acteurs et d’expertise sur l’eau ?

8. 3. Questions spécifiques • Quelles sont les périodes importantes de stabilité et de changement depuis les années 1950 ? • Comment ont évolué les relations entre gestionnaires du service d’eau et élus municipaux ? • Quelles répercussions les changements organisationnels ont-ils eus sur l’expertise, et vice-versa ?

9. 4. Méthodologie • Recherche qualitative • Explication détaillée d’un phénomène dans son contexte • Forme monographique • Analyse documentaire, entretiens semi-dirigés • Saturation, triangulation

10. 4. Méthodologie Rétention Personnes Codification / externalisation Personnalisation / internalisation Connaissances Recrutement / roulement Expertise / Connaissances (Grant, 1996; Nonaka, 1994; Nonaka, Toyama et Konno, 2000)

11. 4. Méthodologie • Relations élus-gestionnaires • Politique • Politiques publiques • Administration • Gestion (Demir, 2009)

12. Élus Autorité politique (priorités); collaboration et/ou désir d’autonomie des gestionnaires Priorisation Autres acteurs Internes (unités locales) et externes (administrations, chercheurs, ministères, services, citoyens, médias). Gestionnaires d’un service municipal Contraintes et collaborations 4. Méthodologie • Relations élus-gestionnaires (Divay et Mazouz, 2008)

13. 5. Collecte des données • 30 entretiens d’une durée de 1 heure à 4 heures • Réponses aux demande d’entretien • Utilisation d’une grille d’entrevue partiellement adaptée • Répondants d’âges et profils variés • Positions officielles / personnelles • Quelques observations liées aux entretiens • La collecte en archives municipales et juridiques • Liens entre entretiens et documents • La question de l’actualité

14. 6. Résultats préliminaires Évolution du contexte des services d’eau • Gestion municipale • Fin du XIXe • Service essentiel • Universalité • Gestion de l’offre • Rationalisme administratif • Centralisation, industrialisation, standardisation • Idéal infrastructurel moderne • Eau potable = tuyaux • Gestion privée • Luxe • Mise en place • Eau = ressource • Gestion commerciale • 1960-70: vieillissement • 1980-90: Remise en question • Individualisation, décentralisation • Consumérisme • Gestion à court terme

15. 6. Résultats préliminaires Événements marquants du contexte montréalais: d’une gestion municipale... À municipale • Identification des événements marquants • Réforme de1979-1981:polyvalence • Prise de conscience de la dégradation des infrastructures: 1990s • Le « non-virage » commercial: 1990s • RQEP, PNE: 2000s • Fusions municipales 2001: contexte apolitique • Défusions 2004-2006: chaos • Scandale des compteurs d’eau: 2007-2009 • Création du Service de l’eau: 2010

16. 6. Résultats préliminaires Événements marquants du contexte montréalais: d’une gestion municipale... À municipale Le Service de l’eau a pour mission d’assurer la maîtrise, la coordination et la cohérence des activités du cycle de l’eau (…) de manière à développer une organisation de gestion publique de l’eau qui soit performante et perçue comme telle par la population et les usagers de l’agglomération de l’île de Montréal. Mission du nouveau Service de l’eau, 2010

17. 6. Résultats préliminaires Expertise • Moments déclencheurs de perte d’expertise • Attrition • Réseau • Usines Spécialisation Polyvalence Spécialisation

18. 6. Résultats préliminaires • Relations élus-gestionnaires « Quantité de rythmes se font en temps long, ce qui fait ressortir un des défis majeurs de la gouvernance locale : l’incongruité du temps politique, notamment électoral, par rapport aux rythmes d’évolution du milieu... » Divay et Belley, 2012

19. 6. Résultats préliminaires Des gestionnaires-ingénieurs cherchant à contrôler, planifier et construire Credit: Cynthia White 2010 • Dépolitiser la gestion Arrêter de « quêter » à l’hôtel de Ville et à l’Assemblée nationale • Planifier les investissements • Contrôler/Reconstruire l’expertise • Autonomie organisationnelle • Une gestion techniqueMeilleures pratiques, normes, associations professionnelles, RQEP… • Et la démocratie? • Enjeu du contrôle des employés (conventions) et du contrôle des sous-traitants (contrats)

20. 6. Résultats préliminaires Réflexion • L’évolution du rôle d’ingénieur 1950-2010: âge d’or et déclin, perte de reconnaissance. • Perte de l’esprit de service public, changement de culture organisationnelle, nostalgie. • Quel « problème d’eau » ? • Fonctionnaires municipaux déçus, frustrés, résignés / stratèges. • Une situation actuellement ingérable, « Un nouveau statu quo à frustration chronique » (selon le scénario 2 de Divay et al. 2002)

21. 7. Discussion Merci à mon directeur Pierre J. Hamel et à l’INRS-UCS. Cette recherche a été rendue possible par une bourse doctorale J.-Armand-Bombardier du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (CRSH). Les résultats complets seront publiés en 2013. Photographies utilisées avec la permission de Andrew Emond www.UnderMontreal.com

22. Références Comeau, P.-A. 2008. «Gestionnaire public versus décideur politique. Vers un nouveau pacte politico-administratif». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 159-180. Québec: Presses de l'Université du Québec. Demir, T. 2009. «The Complementarity View: Exploring a Continuum in Political-Administrative Relations». Public Administration Review, vol. 69, no 5, Septembre/Octobre, p. 876-888. Divay, G., J.-P. Collin, A. Germain, P.J. Hamel, M. Polèse, A.-M. Séguin et G. Sénécal. 2002. Le monde municipal québécois 2002-2012 : changer les façons de voir pour changer les façons de faire. Éléments condensés pour une prospective. Rapport de recherche financé par le ministère des Affaires municipales et de la Métropole. Montréal: Institut national de la recherche scientifique, Centre Urbanisation, Culture et Société et Centre d'intervention pour la revitalisation des quartiers, 48 p. Divay, G. et B. Mazouz. 2008. «L'émergence du gestionnaire stratège local». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 333-360. Québec: Presses de l'Université du Québec. Graham, S. et S. Marvin. 2001. Splintering Urbanism. Networked Infrastructures, Technological Mobilities and the Urban Condition. New York: Routledge, 479 p.  Grant, R.M. 1996. «Toward a knowledge-based theory of the firm». Strategic Management Journal, vol. 17, no Winter Special Issue, p. 109.  Haesli, A. et P. Bixall. 2005. «When knowledge management meets HR strategy: an exploration of personalization-retention and codification-recruitment configurations». The International Journal of Human Resource Management, vol. 16, no 11, p. 1955-1975. En ligne: http://dx.doi.org/10.1080/09585190500314680. Hansen, M.T., N. Nohria et T. Tierney. 1999. «What’s Your Strategy for Managing Knowledge?». Harvard Business Review, no mars-avril, p. 106-116.

23. Références Martinet, A.-C. 2008. «Le gestionnaire public à l'ère de l'institutionnalisation des entreprises et de la managérialisation des institutions publiques. Un réexamen axiologique et épistémologique». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 49-72. Québec: Presses de l'Université du Québec. Mazouz, B. 2008. «Vers l'émergence du véritable gestionnaire public. De l'acte administratif à... la performance managériale». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 15-48. Québec: Presses de l'Université du Québec. Mazouz, B., Y. Emery et L. Côté. 2004. «La transformation de l'État et de ses organisations: une perspective managériale internationale». Management International, vol. 9, no 1, p. ix-xvi. Mazouz, B., B. Tremblay et J. Facal. 2005. «Au cœur du renouveau administratif : l'engagement institutionnel. Quelques enseignements empiriques tirés de l'expérience québécoise». Revue française d'administration publique, no 115, p. 403-420. Nonaka, I. 1994. «A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation». Organization Science, vol. 5, no 1, p. 14-37.  Nonaka, I., R. Toyama et N. Konno. 2000. «SECI, Ba and Leadership: a United Model of Dynamic Knowledge Creation». Long Range Planning, vol. 33, p. 5-34. Sauvageau, C. (2005). L'établissement d'indicateurs de performance municipaux. Source. Le magazine de l'eau au Québec. 1:19 p Senge, P. 1990. La cinquième discipline. L'art et la Manière des Organisations qui apprennent. Paris: FIRST, 462 p. Vérificateur général du Québec. 2005. Services d’eau et pérennité des infrastructures. Vérification menée auprès du ministère des Affaires municipales et des Régions. Rapport à l'Assemblée nationale pour l'année 2004-2005. Tome I, Chapitre 2., Québec, 9-44 p.