Verso un nuovo assetto istituzionale della pianificazione territoriale di area vasta

1. Verso un nuovo assetto istituzionale della pianificazione territoriale di area vasta Intervento a cura di Marco Orlando Seminario della Provincia di Torino «Territorio: maneggiare con cura» Torino, 31 marzo 2014

2. Funzioni di pianificazione territoriale attribuite a legislazione vigente/1 • La funzione di pianificazione territoriale è indicata tra le funzioni proprie delle Province, ai sensi dell’art. 20, comma 2 del TUEL, <<ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali>> • L’art. 21, comma 4, lett. d) della legge 42/2009 sul “federalismo fiscale” ha aggiunto la funzione fondamentale della “gestione del territorio”, nella quale sono compresi compiti inerenti la prevenzione del rischio e la protezione civile;

3. L’art. 57 del D.lgs. 112/98 ha disciplinato il rapporto tra la pianificazione territoriale di coordinamento e le pianificazioni di settore nei termini di un rapporto di tipo «pattizio» fra Stato e Province, regolato dalla legge regionale: «La legge regionale dispone che il piano territoriale di coordinamento provinciale assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempreche' la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti.» Funzioni di pianificazione attribuite a legislazione vigente/2

4. Passaggi concettuali verso le nuove funzioni di pianificazione territoriale • La trasformazione normativa del concetto di «pianificazione territoriale» per gli ambiti metropolitani è frutto di tre tentativi di riforma non giunti a compimento o successivamente dichiarati incostituzionali: • il Testo Unico Enti Locali (nella parte relativa alle Città Metropolitane) • la Carta delle Autonomie (A.S. 2259 della XVI Legislatura) • la “spending review” del Governo Monti (D.L. 95/2012)

5. Il primo tentativo: la pianificazione metropoliana nel TUEL/1 • Fin dalla legge 142/90 (art. 19) la Città metropolitana avrebbe dovuto avere funzioni di “pianificazione territoriale dell’area metropolitana”, però nel significato proprio che a tale espressione era attribuito dalla stessa legge, cioè di compiti non necessariamente svolti sull’intera area vasta, bensì anche sulla sola effettiva conurbazione. • Dato l’effetto di sostituzione funzionale che la Città Metropolitana avrebbe determinato nei confronti della Provincia limitatamente al territorio della conurbazione, le funzioni di pianificazione territoriale della Città Metropolitana sarebbero state limitate alle funzioni di pianificazione territoriale di coordinamento delle Province, con la conseguente duplicazione dei piani (uno per la conurbazione e uno per la «ciambella»)

6. Il primo tentativo: la pianificazione metropoliana nel TUEL/2 • Di conseguenza, i contenuti del PTCM avrebbero dovuto essere identici ai contenuti del PTC, ossia indicare: • a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; • b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; • c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque; • d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali per una porzione limitata di territorio

7. Il secondo e il terzo tentativo: Carta delle Autonomie e Spending Review • La “Carta delle autonomie” elaborata e non approvata nella XVI legislatura prevedeva la pianificazione territoriale di coordinamento in capo alle Province e la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali in capo alle Città metropolitane • Al livello del PTCP-PTCM si aggiungeva quindi il PTGM, per le sole Città Metropolitane.

8. Il secondo e il terzo tentativo: Carta delle Autonomie e Spending Review • Tuttavia, il modello istituzionale di riferimento era nel frattempo cambiato rispetto al TUEL, poiché la legge 42/2009 aveva iniziato a prevedere la necessaria coincidenza del territorio della Città Metropolitana con l’intero territorio della Provincia. • La spendingreview del 2012 poi dichiarata incostituzionale dalla Corte (sent. 220/2013) non innovava rispetto all’impianto della Carta delle Autonomie e prevedeva quindi due livelli di pianificazione territoriale per le Città Metropolitane.

9. La funzione nel disegno di legge Delrio/1 • Nel disegno di legge “Delrio” la funzione pianificatoria viene espressamente confermata come funzione fondamentale della Città Metropolitana e delle «nuove Province», ma con una consistenza differente in termini di rilevanza e cogenza. • Per le «nuove Province» è conservata la sola pianificazione territoriale di coordinamento, mentre alla Città Metropolitana vengono attribuite le funzioni già individuate nei precedenti tentativi di riforma: • la pianificazione territoriale provinciale di coordinamento (TUEL) • la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali (Carta delle Autonomie-SpendingReview)

10. La funzione nel disegno di legge Delrio/2 A questi due livelli di pianificaione il disegno di legge ne aggiunge un terzo, dotato di particolare cogenza normativa: • l’adozione (triennale) e aggiornamento (annuale) del piano strategico del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza.

11. Il contenuto differenziale della pianificazione strategica • Rispetto ai precedenti tentativi di riforma, la pianificazione strategica è una funzione “nuova”, che corrisponde alla finalità istituzionale dell’ente di garantire «la cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano» (art. 1, comma 2)

12. Una funzione «pivot» delle altre funzioni fondamentali • E’ una funzione che sarà predominio esclusivo della Città metropolitana e che viene richiamata anche da alcune delle altre funzioni fondamentali previste dall’art. 1, comma 44 del disegno di legge: • Mobilità e viabilità, «anche assicurando la compatibilità e coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano» (lett.d) • Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, «assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca coerenti con la vocazione della Città Metropolitana delineata nel piano strategico» (lett. e)

13. I confini normativi della pianificazione strategica/1 • La funzione di pianificazione strategica della Città Metropolitana incontra il limite “superiore” delle funzioni di programmazione e pianificazione regionale (Piano Territoriale Regionale e Piano Paesaggistico Regionale) • La sua particolare cogenza di «atto di indirizzo» verso i livelli di governo comunale e sovracomunale potrebbe determinare un dualismo con la programmazione e la pianificazione regionale, che sono altrettanto «atti di indirizzo».

14. I confini normativi della pianificazione strategica/2 • La pianificazione della Città Metropolitana incontra anche il limite “inferiore” delle funzioni di «pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale», che è funzione fondamentale dei Comuni. • Va ricordato che i Comuni sono tenuti all’obbligo di esercitare la propria funzione pianificatoria in forma associata (unioni o convenzioni) se sono inferiori alle soglie previste dal D.L. 78/2010 (253 comuni in Provincia di Torino)

15. Ricostruire il sistema • A valle della legge «Delrio» il sistema di pianificazione territoriale dovrà essere ricondotto a unità e razionalità, eliminando delle evidenti sovrapposizioni generate da un decennio di riforme riuscite, o solo tentate.

16. Ricostruire il sistema: il ruolo della nuova autonomia statutaria Lo Statuto Metropolitano potrà avere un ruolo nella razionalizzazione del sistema, poiché consente (art. 1, comma 11): • Di «disciplinare i rapporti» tra i comuni e le loro unioni, e la città metropolitana in ordine alle modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni metropolitane e comunali (funzione «paralegislativa» dello Statuto) • Di «prevedere forme di organizzazione in comune, eventualmente differenziate per aree territoriali» (funzione «macro-organizzativa» dello Statuto) • Di legittimare forme convenzionali di «avvalimento o delega» di strutture della Città Metropolitana e dei Comuni (funzione «programmatica» dello Statuto)

17. Ricostruire il sistema: il ruolo della futura legislazione regionale • Per riportare a razionalità i tre livelli di pianificazione attribuiti alla Città Metropolitana, è necessario un framework legislativo che agisca da facilitatore della governance interna al territorio della Città Metropolitana, definendo coerenti ambiti territoriali ottimali • L’attuale legge regionale 11/2012 non offre misure sufficienti di razionalizzazione e definisce solo “per relationem” gli ambiti territoriali ottimali, attribuendo piena autonomia a ciascuno dei 1077 comuni piemontesi soggetti agli obblighi di gestione associata

18. L’ESPERIENZA DELLA PROVINCIA DI BOLOGNA La legge regionale n. 21/2012 dell’Emilia Romagna ha invece diviso il territorio della Provincia di Bologna in 8+1 zone omogenee La Regione ha prescritto che in ogni zona omogenea possa costituirsi una sola unione di comuni

19. Effetti sui livelli di pianificazione 1PTCP 54 PSC (Piani Strutturali Comunali) 6 Piani di settore mobilità, commercio, tutela acque, plert, sismica, mobilità ciclabile 21Accordi Territoriali 18 POC 42 RUE

20. Diffusione della co-pianificazionePiani Strutturali Comunali PSC

21. Conclusioni • La riforma Delrio porterà la Città Metropolitana a svolgere funzioni di pianificazione territoriale più forti e cogenti di quelle attualmente svolte dalla Provincia • E’ immaginabile una compressione del ruolo pianificatorio regionale e dell’autonomia comunale, peraltro già «compromessa» dagli obblighi di gestione associata • Le stratificazioni normative potranno essere risolte con l’azione combinata del legislatore regionale e della nuova autonomia statutaria