Analisando os Gastos P ú blicos em Prote ç ão Social: Algumas Sugestões Metodol ó gicas

1. Analisando os Gastos Públicos em Proteção Social:Algumas Sugestões Metodológicas Kathy Lindert, Banco Mundial Qualidade do Gasto Público no Brasil 26-27 Junho, 2003

2. Plano de Apresentação: Questões Chaves • Visão Setorial Ampla • Quais são os objetivos do setor? • De onde o dinheiro vem (financiamento)? • Quanto é gasto? • Para onde o dinheiro vai? (composição dos gastos) • Inventário básico • Mapeamento com base nos principais grupos vulneráveis • Lacunas, duplicações, iniqüidades horizontais entre programas • Visão do Programa (o que você recebe pelo dinheiro?) • Aspectos institucionais • Indicadores de performance (desempenho)

3. Visão Setorial Ampla

4. Objetivos do “Setor”de Proteção Social Para apoiar as pessoas, famílias e comunidades a gerenciar melhor os riscos e prover apoio para os muito pobres • ASSISTÊNCIA SOCIAL • Prover apoio para aqueles que são extremamente pobres (pobres estruturais) • Ajudar as famílias a lidar com choques (pobres transientes) • Reduzir as desigualdades (objetivos redistributivos) • Reduzir a pobreza futura através das condições de capital humano (CCT) • Prover serviços sociais para grupos particularmente vulneráveis • (Geralmente na forma de transferências não contributivas – em dinheiro ou espécie; condicionais ou não) SEGURO SOCIAL - Ajudar pessoas, famílias a mitigar os efeitos adversos dos riscos e choques, como: velhice, invalidez, problemas de saúde, desemprego, etc. (Geralmente na forma de pagamentos contributivos)

5. Objetivos, cont. • Os objetivos dependem em grande medida do perfil da pobreza, dos riscos e da vulnerabilidade: • Perfil da Pobreza: • Número de pobres, deficiências e tendências • Características dos pobres • Grau de pobreza crônica vs. transiente (qual é a proporção de estruturalmente pobres vs. proporção de pobres devido a choques?) • Perfil dos riscos e da vulnerabilidade • Fontes de risco e vulnerabilidade • Grupos vulneráveis específicos (e.g., inválidos, menores de rua, crianças que trabalham, índios, etc.) • Objetivos também dependem da medida em que as transferências privadas e seguros estão disponíveis e acessíveis aos pobres (formais, informais)

6. De onde vêm os fundos? (fontes de financiamento) • Receitas gerais • Outras fontes (principalmente para o seguro social): • Taxas/contribuições sobre a folha de salários • Contribuições de empregado/empregador • Contribuições de autônomos • Punições de empregadores • Rendimentos de capital • Outros – multas por serviços • Outras fontes (nem sempre contadas): • Doadores, ONGs • Contribuições de parceiros

7. Assuntos de financiamento • Vinculado ou não (e.g., fundo de pobreza) • Federal, estadual ou local • “Open entitlements”, ou seja, benefícios com financiamento garantido (financiamento sem limites) vs. Alocação orçamentária fixa • Previsibilidade, pró-cíclica ou anti-cíclica

8. Quanto é gasto? (1) • Não é uma questão fácil de responder • Os gastos são distribuidos entre vários programas, agências e níveis de governo • Necessidade de um inventário de programas & gastos: • Em nível federal (entre as agências) • Em nível estadual/municipal: • Provavelmente não é possível fazer um inventário completo para todos os estados/municípios • Selecionar uma amostra (alguns com alta capacidade/gastos, alguns com baixa capacidade/gastos) para estimar as duplicações, complementaridades com gastos federais

9. ...Quanto é gasto (2) • Com o inventário das despesas em cada um dos (principais) programas, é possível estimar o quanto é gasto em SP • Calcular como % do PIB, gastos públicos totais, gastos sociais totais

10. Composição dos Gastos (1): Inventário básico de programas • Seguro social: • Aposentadorias (por idade, pensões, por invalidez, funcionalismo público) • Seguro desemprego • [Seguro de saúde] • Assistência Social: • Transferências em dinheiro • Condicionais (vinculadas a objetivos setoriais em saúde, educação) • Não-condicionais (puras transferências em dinheiro) • Transferências em espécie (alimentos – como merenda escolar, outros) • Subsídios (comida, energia, agricultura, habitaçao) • Workfare (transferências em troca de trabalhos públicos) • Programas ativos de mercado laboral

11. Composição dos Gastos (1,cont.): Exemplo de Inventário (Mexico)

12. Composição dos Gastos (2):Mapeados contra os principais grupos vulneráveis • Uma forma prática e rápida de analisar a composição de programas é mapear os gastos dos principais programas com base nos grupos vulneráveis usando uma abordagem “ciclo de vida” • Vantagens deste mapeamento “ciclo de vida”: • Visão geral fácil e rápida de para onde os recursos vão (principais grupos) • É possível identificar possíveis sobreposições, vieses de gastos (e.g., em favor de idosos em vez de jovens), e possíveis lacunas – para grupos amplos • Algumas desvantagens: • Não há certeza das lacunas reais, duplicações no nível de domicílios • Abordagem ciclo de vida focaliza principalmente riscos individuais, ignora o fato de que os indivíduos fazem parte de famílias/domicílios

13. Composição dos Gastos (2, cont.):Identificando Grupos Vulneráveis: Exemplo Mexico (Highlighted areas signal prominent at-risk groups)

14. Mexico Grupos Vulneráveis …

15. O ciclo de vida encontra limites e nós os superamos: Risco social entre grupos populacionais específicos no México

16. Dando o próximo passos: mapeando programas nos grupos de risco Incidência de programas focalizados aos principais riscos sociais por decil e região

17. Composição de Gastos (3, cont.)Lacunas, duplicações, iniqüidades horizontais entre programas • Outro aspecto importante na análise do mix de programas sociais é a medida em que eles incorrem em duplicações ou lacunas na cobertura, o que resulta em iniqüidades horizontais • Examinar que familias recebem: • Nenhum benefício (se pobres, uma lacuna) • Benefícios de um programa • Benefícios de múltiplos programas

18. Composição de Gastos (3, cont.)Lacunas, duplicações, iniqüidades horizontais entre programas • Dados necessários: • Dados de pesquisa domiciliar representativa com lista abrangente dos principais (nacionais) programas • Estes dados não são coletados regularmente no Brasil • PNAD não inclui uma lista abrangente dos principais programas sociais • A pesquisa da POF vai produzir alguns destes dados pela primeira vez depois 1996... Uma oportunidade importante para o feedback de políticas

19. Composição de Gastos (3, cont.)Lacunas, duplicações, iniqüidades horizontais entre programas, exemplo Guatemala

20. Quão adequado?... Um julgamento • Julgamentos: • A composiçao de programas tem um equilíbrio apropriado entre assistência social e seguro social? • Mix apropriado de provisão/financiamento público – privado? • Dado o perfil de pobreza e vulnerabilidade do país, a composição de programas provê um equilíbrio adequado de esforços para assistir: • Os cronicamente pobres (pobres estruturais) • Os pobres transientes (devido a choques) • Grupos vulneráveis especiais (crianças, jovens, inválidos, etc.) • Setores formais/informais? • Existem grandes lacunas na intervenção? • Duplicaçoes significativas, fragmentação? • O nível geral de esforço é sensível? Muito alto? Muito baixo?

21. Análise de Programas: O que se recebe pelo dinheiro?

22. Indicadores de Avaliação(para cada um dos principais programas) • Aspectos institucionais • Objetivos • Arranjos institucionais & mecanismos de provisão • Sustentabilidade • Indicadores de desempenho (O que se recebe pelos gastos?) • Adequação (Cobertura, níveis de benefício) • Eqüidade • Eficiência • Impacto (pobreza, desigualdade, capital humano, etc)

23. Aspectos institucionais • Objetivos do Programa: • Idealmente os programas deveriam ser avaliados com base nestes objetivos • Freqüentemente, programas têm multiplos objetivos • Arranjos institucionais & Mecanismos de Provisão: • Agências responsáveis pelo desenho e implementação • Estruturas administrativas • Recursos e sistemas (adequação) • Estruturas de incentivo • Mecanismos de focalização • Provisão dos benefícios • Sustentabilidade: • O impacto orçamentário é sustentável? Como as mudanças previsíveis demográficas, de pobreza ou fiscais afetam este ponto?

24. Adequação dos Programas • Cobertura • Quem se beneficia dos gastos? • desagregados pelos cortes relevantes: urbano/rural, grupos pobres, regional, formal/informal • Adequação do nível de benefício • Qual é a transferência média? • Padrões variam por programa, e.g.,: • Aposentadorias médias comparadas com salários médios • Seguro desemprego com salários médios • Assistência social com linha de pobreza, etc. • Fontes de dados: • Dados institucionais • Dados de pesquisa domiciliar (cobertura)

25. Adequação: Cobertura (de pobres) – Exemplo Guatemala

26. Adequação: Níveis de benefícioExemplo Guatemala

27. Eqüidade • Examinar: • Quem recebe o quanto? (incidência distribucional dos benefícios recebidos entre decis/quintis) • Erros de exclusão, inclusão • Por grupo de bem-estar (decil, quintil) • Também por outros grupos pertinentes (urbano/rural, informal/formal, gênero, raça etc.) • Dados Necessários: • Pesquisa (survey) domiciliar nacionalmente representativa que inclua questões sobre recebimento de benefícios de programa (e sobre o quanto é recebido) • Estes dados são atualmente precários no Brasil (PNAD não inclui programas sociais)... Oportunidade da POF

28. Eqüidade: Incidência Distribucional

29. Efetividade Geral: Cobertura, benefícios, eqüidade, Exemplo Guatemala

30. Eficiência • Indicadores específicos variam por programa. Alguns exemplos: • Assistência social: custos administrativos • Custos unitários: como comparar com a prática internacional ou com padrões locais? • Aposentadorias: Taxa efetiva de retorno • Todos os programas: o orçamento alcança os beneficiários ou há indicações de recursos sendo desviados para propósitos escusos? • Impacto nos mercados de trabalho (desencorajamento ao trabalho?)

31. Impacto • Impacto sobre os resultados relevantes: • Mudanças na pobreza, desigualdade • Mudanças no nível de emprego • Resultados de capital humano (e.g., mais crianças freqüentam a escola devido a transferências condicionais?) • etc. • Numerosas metodologias para avaliar estes impactos • Simulações usando dados de pesquisas domiciliares • Simulações simples (transferência concedida, quantidade recebida) • Simulações levando em consideração efeitos comportamentais • Avaliações de impacto ex post (com/sem; antes/depois; grupos de tratamento/controle)

32. Conclusões • Importante olhar para os programas individuais • Eficiência, efetividade, impacto • Mas também para os gastos entre os programas setoriais • Lacunas, duplicações, fragmentação • Composição apropriada ou grandes vieses • Múltiplos provedores: • Níveis de governo (federal, estadual, local) • Várias agências, ministérios • Utilidades destas análises: • Feedback para gestão e planejamento • Possivelmente sugestivas de reformas necessárias, integração, reequilíbrio da rede de segurança