A educação pré-escolar obrigatória: versão preliminar Fúlvia Rosemberg (PUC e FCC) GT Educação de Crianças de 0 a 6 anos

1. 1 A educação pré-escolar obrigatória: versão preliminar Fúlvia Rosemberg (PUC e FCC) GT Educação de Crianças de 0 a 6 anos A obrigatoriedade de matrícula/frequência da criança na educação pré-escolar é uma estratégia eficiente para sua universalização com equidade? Que impactos a obrigatoriedade de matrícula/frequência da criança na educação pré-escolar pode ter na política de EI como um todo? • Síntese sobre as idéias e legislação referente à obrigatoriedade escolar em cenário internacional (1.1) e nacional (1.2); • A obrigatoriedade da educação pré-escolar em cenário internacional (2.1) e na América Latina (2.2); • A obrigatoriedade da EI no Brasil: a PEC 277/08 (3.1), seus discursos (3.2) e o debate entre especialistas (3.3); • Considerações finais: síntese das principais preocupações quanto à obrigatoriedade de matrícula/frequência na pré-escola e sugestões sobre estratégias.

2. 2 Legislação sobre obrigatoriedade da educação no mundoFonte: Benavot e Resnik (2006). Lessons from the past: a comparative socio-historical analysis of primary and secondary education • Maioria dos países (200) dispõem • Cronologia (desde século XVIII) • Motivações diversas • Descompasso entre obrigatoriedade e expansão • Pressão das organizações multilaterais • Alteração recente dos limites de idade

3. 3 Tabela 1Extensão da escolaridade obrigatória em 42 países. Fonte: UNESCO (2003/2004, apud Benavot e Resnik 2006, p.19).

4. 4 Obrigatoriedade da educação primária no BrasilFonte: José Silverio Baia Horta (1998), Direito à educação e obrigatoriedade escolar • “Durante muito tempo, no Brasil, ao direito de educar por parte do Estado correspondeu à obrigatoriedade escolar como imposição ao indivíduo. Só muito recentemente, ao direito à educação, por parte do indivíduo, corresponde a obrigatoriedade de oferecer educação, por parte do Estado” (Horta, 1998, p. 10 e 11). • “Não há possibilidade de instrução popular sem a sanção da coercitiva legal” (Rui Barbosa, 1883, apud Horta, 1998, p.14). • Se no período republicano, a obrigatoriedade está presente desde a década de 1920 nas diferentes reformas estaduais, foi apenas incluída como princípio da Federação na Constituição de 1934 e reafirmado na Constituição de 1946, significando tão somente “dever do indivíduo perante o Estado e não dever do Estado perante o indivíduo”. • Foi só a Emenda Constitucional de 1969 que afirmará, explicitamente, a obrigação do Estado para com a educação (Art. 176). “Além disso, retoma dispositivos legais presentes na educação brasileira desde o Império, relacionando a obrigatoriedade escolar com faixa etária e nível de ensino” (p. 24). • Na atualidade e até a PEC 277/08 - conforme a Constituição de 1988 (incluindo a EC nº 53/2006), LDBEN, o ECA e o Código Penal - a escolaridade é obrigatória, no Brasil, no ensino fundamental, com duração mínima de nove anos, a partir dos seis anos de idade. O ensino fundamental não é obrigatório para os que não tiveram acesso na idade própria e não se prevê mais, como o fizera a Constituição de 1988, a extensão da obrigatoriedade para o ensino médio. • A obrigatoriedade escolar é de responsabilidade do poder público (autoridade competente) e dos pais. Caso seja comprovada sua negligência na oferta regular do ensino fundamental, a autoridade competente poderá ser imputada por crime de responsabilidade. A legislação também prevê que os pais que não zelem pela matrícula/frequência dos filhos, na idade prevista pela lei, no ensino fundamental podem ser imputados, pelo art. 246 do Código Penal, como cometendo crime de abandono intelectual: “deixar, sem justa causa, de prover a instrução primária de filho em idade escolar”. A pena prevista é detenção de 15 dias a um mês. Para os filhos maiores de 14 anos e até os 18, quem institui a responsabilidade é o ECA no art. 129, inciso V: “obrigação de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua frequência e aproveitamento escolar”.

5. 5 Obrigatoriedade de educação primária no mundoFonte: UNESCO (2006) Strong foundations: early childhood care and education • Rara (30 países) • Recente • Sem associação com cobertura

6. 6 Tabela 3Países que sancionaram obrigatoriedade da educação pré-primária. Fonte: UNESCO (2006, p. 130, Tabela 6.8). * O México instituiu a obrigatoriedade de modo escalonado. Ver adiante. ** Apesar da extravagância, Israel está incluído na tabela da UNESCO (2006) na região indicada.

7. 7 Tabela 4Países com taxa líquida de matrícula na educação pré-primária ≥90%. Ano escolar terminando em 2004. Fonte: UNESCO (2006, p. 247-252). * País que adota legislação sobre obrigatoriedade da educação pré-primária.

8. 8 Obrigatoriedade da pré-escola na ALFontes: Dikter (2001) Organización y perspectiva de la educación inicial en iberoamerica.Umayahara (2005) Regional overview of progress toward efa since Dakar: latin america. Tabela 5 a (3a) Obrigatoriedade da educação pré-primária na AL. Fonte: (UNESCO, 2006). A Nova lei nacional de educação (2006) dispõe sobre obrigatoriedade da educación inicial.

9. 9 Obrigatoriedade da pré-escola na AL Ao analisar o impacto da obrigatoriedade na expansão da cobertura, Umayahara (2005, p. 20) afirma que “as taxas de matrícula por idades revelam que a cobertura tende a se concentrar na idade superior da faixa etária imediatamente anterior à educação primária”. Destaca dois exemplos: o da Argentina e do Uruguai. Mencionando relatório da UNESCO – OREALC (2004) que, conforme pude averiguar, foi elaborado pelo próprio autor –, Umayahara (2005, p. 20) assinala: “... na Argentina e no Uruguai, onde a pré-escola para crianças de 5 anos é obrigatória, a taxa de matrícula para a idade obrigatória era, em 2000, 100% e 87% respectivamente, ao mesmo tempo em que a taxa para os 3 anos de idade – que é considerada parte do nível ‘educação inicial’ – equivalia a apenas 26% e 8%. De fato, o diferencial de matrícula entre as idades é maior nos países que adotaram a política de educação pré-escolar compulsória do que nos demais países”(UNESCO, 2004a, apud Umayahara, 2005, p. 20, grifos meus).

10. 10 Obrigatoriedade na AL • Estudos de caso • Argentina 1993/2006 • Colômbia 1991/1995/1997 • México 2002 • Fontes: Batiuk e Itzcovich (2005 • Fernandes et al (s/d) • Martínez e Myers (2008) • Rizo et al (2008)

11. 11 Tabela 5Evolução da taxa de cobertura por idade, conforme a situação da renda domiciliar per capita. Argentina 1990 e 2003. * Taxa de aumento. Fonte: EPH, 1990 e 2003 apud Batiuk e Itzcovitch (2005, p. 11, tabelas 5 e 6). Diferença 2003-1990 em pontos Percentuais: 30% mais baixas 19 30% mais altas 24

12. 12 Tabela 6Tipo de instituição frequentada por crianças com menos de 5 anos por decil de renda. Colômbia, 2003 (em %). Fonte: DANE. Encuesta de calidad de vida, 2003, apud Fernandes et al (s/d, p. 28). * DABS – Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito em Bogotá.

13. 13 Tabela 7Matrícula na pré-escola por etapa e ano. Colômbia, 2000 a 2003. Fonte: Ministério de Educación Nacional – Colombia (apud Fernandes, s/d, p. 34). Aumento etapa transição: 2000 a 2003: 114.419

14. 14 Tabela 8Pré-escolas segundo condições de infraestrutura por “tipo de serviço”. México, 2008 (%). Fonte: Rizo et al (2008, p. 206 apud COEP, 2008).

15. 15 Quadro 1Síntese sobre obrigatoriedade na EI na AL. Fontes secundárias: Batiuk e Itzcovtch (2005), Dikter (2001), Martinez e Myers (2008), Umayahara (2005), UNESCO (2006). Primárias: base de dados Google.

16. 16 Quadro 3Documentos utilizados para analisar a PEC 277/08.

17. 17 Quadro 5aAlterações propostas pela PEC 277/08 ao artigos 208, 211 e 212 da Constituição Federal.

18. 18 Quadro 5bAlterações propostas pela PEC 277/08 ao artigos 208, 211 e 212 da Constituição Federal.

19. 19 Inclusão da pré-escola no dispositivo de obrigatoriedade de matrícula/frequência para crianças de 4 e 5 anos com as prescrições punitivas previstas no ECA e no Código Penal para os pais (e as mães) que, sem justa causa, assim não o fizerem.A PEC 277/08 altera a concepção vigente de EI no país que compreende, nesta etapa da educação básica, a creche e a pré-escola, que se diferenciam, exclusivamente, pela idade das crianças. A ruptura se faz pela introdução da obrigatoriedade na pré-escola e que repercute na alocação de recursos (§ 3º do art. 212), inclusive aqueles previstos pelo FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação). A PEC 277/08 apresenta problemas formais em sua redação, abrindo ambiguidade em sua compreensão, pois altera, exclusivamente, os incisos I e VII do art. 208 da Constituição, o § 4º do art. 211 e § 3º do art. 212, permanecendo os demais com a redação original que previa a obrigatoriedade exclusivamente para o ensino fundamental. A leitura atenta da PEC 277/08 aponta alguns pontos inquietantes.

20. 20 Destaques sobre discursos. DRU obnubilou outros assuntos. Não ocorreu debate sobre obrigatoriedade. Ambiguidade dos sentidos? Universalização/acesso/direito/dever do Estado

21. 21 Quadro 6a Sentidos de obrigatoriedade localizados em matérias divulgadas pela internet (09/09/2009).

22. 22 Quadro 6b Sentidos de obrigatoriedade localizados em matérias divulgadas pela internet (09/09/2009).

23. 23 Tabela 9Número de ocorrências de palavras-chave selecionadas referentes aos temas da PEC 277/08 por tipo de documento.

24. 24 → Plenário 1“Hoje, ao recebermos aqui na Casa a representante da OIT, ela nos fez a seguinte ponderação: Votem, por favor, a obrigatoriedade do ensino médio a todos os jovens brasileiros, porque isso significará o enfrentamento mais forte, mais firme que a Nação brasileira pode fazer ao trabalho infantil, à violência, a jovens ecrianças que são puxados pelo tráfico, pelas drogas, pelo abandono, pela violência de todo tipo, inclusive violência sexual.” (Deputada Maria do Rosário)“(...) a proposta de emenda constitucional, que amplia a obrigatoriedade da educação básica brasileira. Estamos falando de obrigatoriedade, a partir dos 4 anos de idade até os 17 anos, ...” (Deputado Carlos Abicalil)“Segunda coisa, Sr. Presidente. Não há nenhuma obrigatoriedade de transferência dos recursos da DRU que estão sendo liberados para os Estados.” (Deputado José Anibal)

25. 25 → AudiênciaParte A: pronunciamento do ministro“Houve uma convergência virtuosa de propósitos. Neste momento, há um movimento — Dr. Vincent e Salete, do UNICEF, corrijam-me — latino-americano, copatrocinado pelo Brasil, pela Argentina, pela Venezuela, pelo Chile, enfim, por todos os países da região, no sentido de ampliar a obrigatoriedade do ensino, que hoje, no Brasil, é de 6 a 14 anos, para 4 a 17 anos.”“Ele chega aos 15 anos e sai, porque, como a obrigatoriedade é até os 14 anos, não há esforço da família nem dos sistemas para manter uma escola.”

26. 26 Parte B: debate“Uma outra questão: com a revinculação gradativa e com a obrigatoriedade dos 4 aos 17 anos e ampliação dessa obrigatoriedade para os Estados e Municípios, pergunto: o MEC pensa em uma forma de ajudar os Estados e Municípios para que essa meta seja alcançada?” (Deputado Rogério Marinho)“Referiu-se à obrigatoriedade do ensino de crianças e adolescentes de 4 a 17 anos de idade, o que significa uma imposição sobre o conjunto dos agentes responsáveis da sociedade, ...” (Deputado Carlos Abicalil)“(...) da Comissão, seria prazo mais do que suficiente para cumprir a meta de universalização e obrigatoriedade de 4 a 17 anos.” (Fernando Haddad)“Acho que sobrecarregar essa PEC com assuntos outros que não os que estão sendo tratados aqui pode conturbar a tramitação. Muito sinceramente, acho que estamos falando aqui de alterar o inciso I do art. 208 da Constituição, que fala da obrigatoriedade.“ (Fernando Haddad)

27. 27 Especialistas: questionárioenviado 40responderam 20favoráveis 05contrários 15

28. 28 a) a não universalização e iniquidade na frequência à pré-escola são determinadas pelos sistemas de ensino “que não estão dando conta de atender a toda a demanda b) “corre-se o risco de cindir novamente a educação infantil em duas partes – a pré-escola, obrigatória, que passa a um nível de prioridade, ressaltando sua importância educacional; a creche, não obrigatória, que perde importância educacionalmente. Essa dicotomia conduzirá os sistemas de ensino a alocar recursos para pré-escola e deixar a creche em plano secundário, marginal”; c) a PEC 277/08 ao sancionar a obrigatoriedade de matrícula/frequência, emite “a mensagem de que o dever do Estado, presente na Constituição desde 1988, em garantir educação infantil de 0 a 6 anos em creches e pré-escolas não tem força para que o Estado garanta a educação infantil. Em palavras claras, não impõe, não vale.” Portanto, para Didonet, o princípio de que a EI é dever do Estado “é bastante para pleitear recursos no orçamento público.”; d) a PEC 277/08 apresenta problemas técnicos em sua formulação; e) o tema da obrigatoriedade não foi debatido e há equívocos em sua concepção; f) “para os municípios interessa a obrigatoriedade sob o ponto-de-vista do embate orçamentário com os estados”. Isto é, como o ensino fundamental está praticamente universalizado e sendo o ensino médio – sob responsabilidade dos estados – sendo obrigatório a exigir recursos para sua ampliação, sem a obrigatoriedade da pré-escola os municípios não teriam como argumentar para obter mais recursos. g) separação dos “assuntos em duas PECs – uma, com o texto original, sobre a DRU; outra, com os dispositivos inseridos posteriormente pela Comissão Especial, na Câmara dos Deputados”.

29. 29 Considerações finais Temores parecem se justificar . não há planos para implementação . não há explicitação de práticas de controle de pais e mães . não se ouviram as famílias . risco de cisão: equívocos ou reconfiguração da EI no Brasil? . dissonância entre discursos e mudanças introduzidas pela PEC 277/08 Provocar o debate e nos mobilizarmos é nosso dever. E para tanto, a sugestão de Vital Didonet de separar DRU/recursos da obrigatoriedade escolar me parece estratégia sábia.

30. 30 Quadro 4Modificações na Constituição Federal PEC 74/05 Fontes: UNDIME (01/09/2009, citando Agência do Senado); Didonet (2009).