Istituto Superiore Studi Penitenziari Roma Alessandra Bormioli

1. Diritto penitenziario tra forma e sostanza L’incidenza delle circolari ministeriali IstitutoSuperioreStudiPenitenziari Roma Alessandra Bormioli

2. L’inquadramento teorico delle circolari • Dottrina prevalente (Sandulli, Caringella) • Le circolari rientrano nella categoria delle norme interne delle pubbliche amministrazioni -disciplinano l’organizzazione e l’azione dei rispettivi organi e uffici, la struttura e il funzionamento delle loro attività. • Sono espressione del potere di autorganizzazione e di supremazia speciale delle PP.AA (teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici). • Dottrina minoritaria (Giannini) Le circolari non costituiscono atti amministrativi a sé stanti, sono solo un mezzo per portare a conoscenza gli atti interni della P.A. di contenuto eterogeneo. Nascono dal gergo militare: sono il mezzo con cui il comando diffonde gli ordini agli uffici subalterni dislocati al fronte. • Giurisprudenza Sono direttive di carattere interno delle singole amministrazioni - non hanno carattere normativo. Sono strumenti mediante cui la P.A. fornisce indicazioni in ordine alla modalità con cui gli uffici e gli organi cui sono dirette devono comportarsi.

3. La classificazione delle circolari amministrative • Organizzative - dettano disposizioni circa il funzionamento e l’organizzazione degli uffici. • Interpretative - offrono l’interpretazione corretta di legge e regolamenti con l’obiettivo di assicurare una applicazione uniforme del diritto. Non sono strettamente vincolanti. Hanno il valore di “orientare” l’azione amministrativa. Spesso dettano anche precetti comportamentali e norme di dettaglio necessari per dare applicazione alla norma che si interpreta, diventando di fatto circolari normative. • Normative - contengono norme di comportamento dettate agli uffici subordinati, dettano norme interne “Espressione del potere politico amministrativo dell‘organo sovraordinato “(Caringella). • Circolari “di cortesia” contenenti messaggi di auguri, saluti, attestati di stima. • Informative: informano i destinatari di determinati accadimenti utili (es. un nuovo orientamento giurisprudenziale). • Circolari interorganiche - dirette a più organi e uffici di una stessa amministrazione. • Circolari intersoggettive - dirette a organi e uffici di amministrazione diversa da quella emanante: valore di orientamento e coordinamento delle attività delle amministrazioni.

4. Fondamento del potere di emanazione delle circolari. Potere di autorganizzazione delle PP.AA ( teoria pluralità OO.GG). Potere di supremazia speciale: potere dei vertici della P.A. nei confronti dei soggetti in subordine. Regime giuridico • Non sono fonti di diritto. • Devono essere rispettose e conformi alle principali fonti di diritto (Costituzione; legge ordinaria; fonti secondarie). • Sono vincolanti solo per gli uffici e gli organi cui sono dirette. • Rilevanza esterna: mediante i provvedimenti amministrativi che le applicano. • Conoscibilità delle circolari: art.12 del d.lgs 33/13- le PP.AA hanno l’obbligo di pubblicare sui propri siti istituzionali i riferimenti normativi e .. “le direttive, le circolari, i programmi e le istruzioni emanate dall‘amministrazione”.

5. Spunti critici “Nella prassi le circolari rivestono un ruolo fondamentale …..sono un vero e proprio punto di riferimento nell’operato degli organi amministrativi : si impongono come un diaframma rispetto al dettato legislativo. Diventano una sorta di potere normativo integrativo della pubblica amministrazione non previsto dalla Costituzione. Considerate spesso come delle fonti effettive, con il rischio di non tenere conto dei testi di legge. Rischio di una insufficiente tutela del cittadino - per mancanza di contradditorio nella loro creazione - e per la scarsa conoscibilità” (Mario Chiti) Sentenza delle SS.UU. della S.C. n. 23031/2007: “ Le circolari interpretative esprimono una dottrina della amministrazione, sono espressione della opinione di una parte del rapporto.” “ La circolare non vincola neanche la stessa autorità che l’ ha emanata, la quale resta libera di modificare, disattendere e correggere la interpretazione adottata”.

6. L’incidenza delle circolari nell’evoluzione del sistema penitenziario Codice Zanardelli (1889 ) Scuola classica “Regolamento generale degli stabilimenti carcerari e dei riformatori giudiziari” - R.D. 1/2/1891 n.260 Circolari innovative anni 20/21: 12/20: “strumenti di contenzione”: valore sanitario - usati con limitazioni; attenzione all‘abuso di potere; 02/21: “ colloqui e corrispondenza” - possibile scrivere anche a estranei con carte e buste ordinarie; - possibili colloqui anche con estranei, massima durata un’ora; • concesso baciare con le dovute cautele sulla guancia i parenti fino al secondo grado…. 12/21: “segregazione cellulare”: i sanitari possono indicare chi non è idoneo; 8 / 21: “locali di detenzione”: introdotte suppellettili nelle celle; refettori; possibilità di fumare ai maggiori di diciotto anni. Accoglienza molto positiva dei direttori/ critica del mondo politico. Regolamento Carceri del R.D. 19.2.1922 n.393 Scuola positiva, detenuti cura oltre a repressione: rieducazione oltre che punizione. 1931: circolari che richiamano i direttore a una maggiore austerità.

7. Codice Penale Rocco 1930 “Regolamento per gli istituti di prevenzione e pena” R.D. 787/1931 - riprende molti punti cardine del regolamento del 1891 (separazione del carcere dall’esterno; dualità premio/punizione; istruzione, religione, lavoro;colloqui solo con prossimi congiunti e avvocati ;chiamata per numero matricola) Costituzione: introduzione art.27 c.3 Commissione Persico: studio riforma del sistema penitenziario dal 48 al 50; proposte accolte dalle Circolari del 50/51 del Ministro Adone Zoli : • Chiamare il detenuto per il nome e non più col numero di matricola; • Limitare l’isolamento diurno; • Colloqui: separati solo da una grata con la rete, non a distanza, con il controllo visivo e auditivo dell’agente. Commissione del Ministro Gonella presenta un disegno di legge per adeguare l’O.P. alle Regole minime europee del 55. Lavori si protraggono fino all’emanazione dell’O.P.

8. L’incidenza delle circolari nel trattamento penitenziario I rapporti dei detenuti coi familiari Colloqui visivi : art.18 O.P.- 37 R.E. I detenuti sono ammessi ad avere colloqui con i congiunti e con altre persone- particolare favore viene accordato ai colloqui con i familiari. Circolare 3478/5928 del 1998 chiarisce alcuni dubbi interpretativi: Familiari e congiunti? famiglia in senso sociologico: unità fondamentale dell ‘organizzazione sociale Ragionevoli motivi? Bilanciamento tra interesse del detenuto al rapporto col mondo esterno e esigenze di sicurezza. Conviventi? Persone che coabitavano col detenuto prima della carcerazione

9. Corrispondenza telefonica e circolari interpretative Art.18 O.P. Art.39 c.2 R.E. Può essere autorizzata con i congiunti e i conviventi ovvero con persone diverse quando ricorrano ragionevoli e verificati motivi. Art. 39 c.3 R.E: “L’autorizzazione può essere concessa oltre i limiti stabiliti in c.2 in considerazione di motivi di urgenza o di particolare rilevanza, se la stessa si svolga con prole di età inferiore a dieci anni, nonché in caso di trasferimento del detenuto. Circolare 3533/5983 del 2000 : si tratta di tre alternative in base a una interpretazione sistematica (vedi 37,9 R.E.) Circolare 3462/6092 del 2013: si tratta di due sole ipotesi alternative.

10. La circolare sulla sorveglianza dinamica: un nuovo modello organizzativo Circolare del 13 luglio 2013 n. 251644 Obiettivi: declinare il concetto di sorveglianza dinamica elevare la professionalità della Polizia Penitenziaria Art.6 O.P. stanza detentiva come luogo di pernottamento Delibera 51 del Consiglio d’Europa 2006 Sorveglianza diretta più sorveglianza dinamica Problema della “Responsabilità del custode” Art.387 del C.P. Art.34 Reg.di servizio d.p.r. 82 del 1999 “i servizi sono disciplinati dalle disposizioni contenute nel Capo II, salvo diverse specifiche disposizioni adottate dal D.A.P.” Giurisprudenza : decreto di archiviazione G.I.P. Tribunale di Brescia 11 Ottobre 2013

11. Il vestiario di lusso : orientamenti giurisprudenziali Circolare n. 0202222 DGDT del 20 Maggio 2011: “si può consentire la ricezione di uno o due capi firmati ma non la formazione di interi guardaroba costituiti da generi di lusso” Due detenuti sottoposti al 41 bis presentano reclamo al Magistrato di sorveglianza di Reggio Emilia, che considera fondate le doglianze dei detenuti e disapplica la circolare: “nessuna ulteriore limitazione oltre a quelle previste dal decreto ministeriale può essere imposta ai detenuti” La Procura e il Dap presentano ricorso per cassazione per violazione di legge . Sentenza della Cassazione del 16 Ottobre 2013 : Viziata da illogicità manifesta la sentenza del Magistrato di Sorveglianza ; altera la par condicio tra i detenuti e ripropone posizioni di predominio. Sentenza della Cassazione del 31 ottobre 2013: annulla con rinvio perché il M.d.s non ha chiarito se si tratta di lesione di un diritto o di aspettativa di mero fatto. Vedi comunque R.E. 10, c.3 “ ammesso il possesso di oggetti di particolare valore morale e affettivo qualora non abbiano consistente valore economico”