Vortrag im Rahmen der „Berliner EU-Gespräche“ der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung im Bundesministerium der Fin

1. Prof. Dr. iur. Dr. rer.pol. Dr. h.c. Christian Kirchner, LL.M. (Harvard)Humboldt-Universität zu BerlinEuropäische Bankenunion: Rechtliche und ökonomische Herausforderung Vortrag im Rahmen der „Berliner EU-Gespräche“ der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung im Bundesministerium der Finanzen am 12. März 2013 Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

2. 1. Einführung (1) ■ Unter der Überschrift „Wie Jens Weidmann doch noch Bankenaufseher wurde“ schreibt die NZZ in ihrer Ausgabe vom 4. März dieses Jahres: „Als EZB-Ratsmitglied wird Weidmann bald nicht nur die Verantwortung für alle deutschen Banken übernehmen, sondern generell für alle Banken der Währungsunion.“ ■ Das Argument ist so verblüffend wie einfach: Bei einer Bankenaufsicht unter dem Dach der Europäischen Zentralbank ist eine saubere Trennung von Geldpolitik und Aufsicht im bestehenden rechtlichen Rahmen nicht zu machen. Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

3. 1. Einführung (2) ■ Interessenkonflikt der EZB: nur ein Problem der geplanten Europäischen Bankenunion unter vielen ■ Der Plan zur Schaffung einer Europäischen Bankenunion ist – gelinde gesagt – umstritten. ■ Notwendigkeit eines klaren methodischen Instrumentariums ■ Ziel: Vorlage eigener Vorschläge auf der Grundlage einer kritischen Analyse der rechtlichen und ökonomischen Probleme der geplanten Regelungen für eine Europäische Bankenunion Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

4. 1. Einführung (3) ■ Kernpunkte einer Europäischen Bankenunion ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken (SSM – single supervisory mechanism) [unter dem Dach der EZB] ● Europäischer Restrukturierungs- und Sanierungsmechanismus für systemrelevante Banken ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ■ Alternativen ● risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten (Lautenschläger) Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

5. 2. Vorgehensweise ■ Problemstellung ■ Methodisches Instrumentarium ■ Ist-Analyse der Vorschläge für die Ausgestaltung der Europäischen Bankenunion ● Finanzmarkt- und Europeripheriekrise ● geplante Regelungen der Europäischen Bankenunion ▪ rechtliche Probleme ▪ ökonomische Probleme ■ eigene Überlegungen Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

6. 3. Problemstellung ■ Förderung der Integration der europäischen Finanzmärkte durch gemeinschaftliche Bankenaufsicht (einschließlich Restrukturierungs- und Sanierungskompetenz der Auf-sichtsbehörde) ohne die Förderung des moralischen Risikos von Staaten und Banken Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

7. 4. Methodisches Instrumentarium (1) ■ Ausgangspunkt: rechtliche Regelungen als zentrale Gestaltungselemente ■ Auslegung rechtlicher Regelungen: Gewährleistung der Widerspruchsfreiheit des Rechtssystems (Dogmatik) ■ rechtliche Regelungen als Anreiz- und Sanktionsinstrumente ■ Erforderlichkeit einer Wirkungsanalyse rechtlicher Regelungen ■ Rückgriff auf das Instrumentarium der Institutionenökonomik Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

8. 4. Methodisches Instrumentarium (2) ■ Methodisches Instrumentarium der Institutionenökonomik ● Institutionen als sanktionsbewehrte formale oder informelle Regelungen ● notwendige Annahmen: Ressourcenknappheit, methodologischer Individualismus, eigennutz- orientiertes Rationalverhalten ● unvollständige Information, beschränkte Rationalität, Opportunismus, Existenz von Transaktionskosten ● moralisches Risiko (moral hazard) als Unterfall opportunistischen Verhaltens ● Geltung der Annahmen für alle Akteure (einschließlich politischer Entscheidungsträger und Mitglieder der Bürokratie) Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

9. 5. Ist-Analyse (1) ■ Ausgangslage: Finanzmarktkrise ● Internationale Finanzmarktkrise: Gefährdung nationaler Bankensysteme ● Fehlen funktionsfähiger Bankenrestrukturierungs- regelungen ● Staaten unter Zugzwang: Staatshilfen zur Rettung der nationalen Finanzmärkte ● Beanspruchung der staatlichen Haushalte Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

10. 5. Ist-Analyse (2) ■ Ausgangslage: Europeripherie-Krise ● Anreize zur extensiven Staatsverschuldung für Europeripherie-Staaten bei historisch niedrigen Zinsen und Fehlen glaubhafter Sanktionen im Falle der Staatsinsolvenz ● Übermäßige Lasten aus staatlichen Hilfen für nationale Banken nicht generalisierbar (aber Irland und Spanien) ● Fehlen eines Insolvenzregimes für souveräne Schuldner ● Zerstörung der Glaubhaftigkeit der Nichtbeistandsklausel (Bailout-Verbot) in Art. 125 AEUV ● Beistandsprogramme (EFSF, ESM, EZB- Staatsanleihenkäufe): Schonung der Gläubiger souveräner Schuldner Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

11. 5. Ist-Analyse (3) ■ Interdependenzen zwischen Finanzmarkt- und Euro-Peripheriekrise ● Banken ▪ fehlende Eigenkapitalunterlegung von Staats- anleihen ▪ Anreize zum Erwerb von Staatsanleihen durch falsche Staatenratings ▪ Erwartung von Beistandsmaßnahmen (bailout) ● Europeripherie-Staaten ▪ Staatshilfen für Bankenrettung (Irland, evtl. Spanien) ▪ Beistand für Staaten schützt Gläubiger der Banken (Fall Zypern) Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

12. 5. Ist-Analyse (4) ■ These vom „Teufelskreis“ ● Insolvenzrisiko systemischer Banken erhöht das Insolvenzrisiko von Europeripherie-Staaten ● Insolvenzrisiko von Europeripherie-Staaten erhöht das Bankeninsolvenzrisiko ■ versteckte Annahmen: ● kein funktionsfähiges Bankenrestrukturierungssystem ● kein funktionsfähiges Staatsschulden- restrukturierungssystem Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

13. 5. Ist-Analyse (5) ■ Moralisches Risiko (moral hazard) von Banken und Staaten ● Banken: Eingehen hoher Risiken ▪ bei niedriger Eigenkapitalquote: Abwälzen von Verlusten auf Gläubiger ▪ bei staatlichen Hilfen zur Bankenrettung: Abwälzung von Verlusten auf die Steuerzahler (des eigenen Landes oder auf Steuerzahler anderer Länder) ● Staaten: Eingehen hoher Staatsverschuldung ▪ bei Kauf von Staatsanleihen durch die EZB: Abwälzen von Verlusten auf die Steuerzahler der Staaten, die eine Rekapitalisierung der EZB vorzunehmen haben ▪ bei Zahlungen aus der EFSF und/oder dem ESM: Abwälzen von Verlusten auf Steuerzahler der Länder, die die EFSF und den ESM finanzieren Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

14. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (1) ■ Rechtliche Regelungsprobleme (Ausgangspunkte) ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Erforderlichkeit eines europäisch harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB auf der Grundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungskompetenz ▪ Entscheidungskompetenz: Sanierung/Abwicklung ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Inkompatibilität mit existierenden nationalen Sicherungssystemen Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

15. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (2) ■ Rechtliche Regelungsprobleme (Einzelfragen) (1) ● Einheitliches Regelwerk der Finanzmarktaufsicht ▪ Single Rulebook: Regelungen der Finanzmarkt- regulierung nur harmonisiert (Richtlinien!), nicht vereinheitlicht! → massives Problem der Kollektiventscheidung (collective action problem) (CA-Problem) ● Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB auf der Grundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV ▪ Vorrang von Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV vor Abs. 6 ▪ Unabhängigkeit der EZB-Ratsmitglieder (Art. 130 AEUV) gefährdet (Kompetenz des Vermittlungs- ausschusses!) Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

16. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (3) ■ Rechtliche Regelungsprobleme (Einzelfragen) (2) ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungskompetenz: Übertragung von Fiskalkompetenzen auf eine unabhängige, der Geldwertstabilität verpflichteten Einrichtung unver- einbar mit dem Auftrag der EZB (Vorrang von Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV) ▪ Entscheidungskompetenz Sanierung/Abwicklung: Konflikt mit Eigeninteressen der EZB als Gläubigerin der betreffenden Banken Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

17. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (4) ■ Ökonomische Probleme (Ausgangspunkte) ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Erforderlichkeit eines europäisch harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungsprobleme ▪ Entscheidungsprobleme: Sanierung/Abwicklung ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Bildung eines europäischen Haftungsverbunds Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

18. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (5) ■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (1) ● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Scheitern der Schaffung eines europäisch harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) an den Rechtsetzungskosten (CA-Problem) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB: Gefährdung des Ziels der Geldwertstabilität als Folge des Interessenkonflikts der EZB Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

19. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (6) ■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (2) ● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungsproblematik: massive Probleme des moralischen Risikos (moral hazard) bei Staaten, deren Banken mit Hilfen des ESM gerettet werden ▪ Entscheidungsprobleme: Sanierung/Abwicklung; massives Problem des moralischen Risikos (moral hazard) bei den Entscheidern auf der Ebene der EZB Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

20. 6. Analyse der EuropäischenBankenunion (7) ■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (3) ● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Opportunismusgefahr (common pool) Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

21. 7. Eigene Überlegungen (1) ■ Einheitliche europäische Bankenaufsicht notwendig ● Auswirkungen einer nationalen Finanzmarktkrise auf Finanzmärkte anderer Staaten (externe Effekte) ● Eliminierung des nationalen Vorurteils (home bias) nationaler Bankenaufsichtsbehörden ■ Ansiedlung der europäischen Bankenaufsicht bei der EZB aus rechtlichen und ökonomischen Gründen abzulehnen ■ Erforderlich: ● einheitliche europäische Regelungen für Bankenrestrukturierungen mit Beteiligung verschiedener Gruppen von Gläubigern Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

22. 7. Eigene Überlegungen (2) ■ Erforderliche Regelungen für das Durchbrechen des ‚Teufelskreises‘ ● einheitliche europäische Regelungen für Bankenrestrukturierungen mit Beteiligung verschiedener Gruppen von Gläubigern ● nationale fiskalische Verantwortung [zur Vermeidung des Problems des moralischen Risikos (moral hazard)] ● risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten (Lautenschläger) ● Regelungen für Restrukturierung von Schulden souveräner Schuldner (Pariser Club, Londoner Club) Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

23. 8. Ausblick ■ Pfadabhängigkeit beim Voranschreiten zur Europäischen Bankenunion ● einheitliche Aufsicht ● einheitliche Restrukturierungsregelungen für Banken ■ Punkte für Neuverhandlungen ● keine Bankenaufsicht bei der EZB ● keine Hilfen auf ESM oder europäischen Fonds für Bankenrestrukturierung Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013