IL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO E LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA

1. IL PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO E LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA Master in Management del Governo Regionale - Bari - 3 ottobre 2006

2. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Il regime precedente la privatizzazione era caratterizzato: • Regime rigorosamente pubblicistico • Unilateralità della disciplina e irrilevanza della fonte contrattuale • Giurisdizione esclusiva del G.A. (T.U. CdS 1924)

3. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Il D.P.R. n. 3 del 1957 (T.U. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) : • Sostanziale cristallizzazione della situazione preesistente. • Attenuazione della struttura gerarchica. • Introduzione delle carriere (direttiva, di concetto,esecutiva e ausiliaria) e delle qualifiche.

4. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Dal D.P.R. 3/57 alla L. 312/80 : l. 312/68: riconobbe, per la prima volta, il ruolo delle organizzazioni sindacali nella definizione e gestione dei rapporti di impiego D.P.R. 748/72: istituì la carriera dirigenziale (dirigente generale, dirigente superiore e primo dirigente) l. 312/80: soppressione regime delle carriere e istituzione delle qualifiche funzionali

5. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego La legge – quadro n. 93 del 1983: • Inizia il processo di privatizzazione del P.I. • Introduzione del principio di contrattualizzazione (aspetti economici), ferma restando la riserva di legge ex art. 97 Cost. • Necessità di recepimento in atto pubblicistico del contratto collettivo. • Enunciazione del dovere di produttività degli impiegati.

6. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego La crisi del sistema pubblicistico: • Il recepimento dei contratti in un atto pubblicistico si poneva in contrasto con il principio di contrattualizzazione • Violazione del riparto di competenze legge-contratto collettivo • Interventi legislativi ad hoc per i diversi enti pubblici • Mancanza di efficienza e produttività di stampo privatistico (assenza di controlli, stabilità del rapporto e iper-garantismo legislativo)

7. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Il D.Lgs. 29 del 1993: la “prima” privatizzazione del p.i. : • Il carattere soggettivamente pubblico di uno dei contraenti non implica la natura necessariamente pubblicistica del rapporto • Passaggio degli atti di organizzazione del lavoro pubblico dalla sfera pubblica a quella privatistica (problemi di costituzionalità, ex art. 97 Cost.) • Applicazione della disciplina di diritto comune (codice civile e contrattazione collettiva) • Contratto collettivo immediatamente efficace con la sottoscrizione

8. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiegoIl D.Lgs. 29 del 1993: la “prima” privatizzazione del p.i. : • Attuazione dei principi di efficienza, produttività ed economicità dell’azione amministrativa. • Separazione della funzione di indirizzo politico da quella di gestione amministrativa, mediante il riordino della dirigenza pubblica e la ridefinizione di uffici e piante organiche. • Istituzione dell’ ARAN, Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle P.A. • Introduzione della mobilità lavorativa.

9. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Il D.Lgs. 29 del 1993: la “prima” privatizzazione del p.i. : • La disciplina delle mansioni, degli aspetti economici, del procedimento disciplinare viene riservata alla contrattualizzazione. • Devoluzione al G.O. delle controversie in materia di pubblico impiego.

10. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Obiettivi del legislatore del 1993: • Aumentare l’efficienza e la produttività della P.A. (nuclei di valutazione/ controllo di gestione) • Razionalizzare il costo del lavoro pubblico • Favorire la flessibilità del personale

11. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego D. Lgs. 80 del 1998 - la “seconda” privatizzazione: • Istituzione ruolo unico interministeriale dei dirigenti (due fasce) • Razionalizzazione e semplificazione della contrattazione collettiva • Separazione tra disciplina degli uffici (art. 97 Cost.) e disciplina del rapporto di lavoro • Potenziamento controlli di gestione e di rendimento • Viene fissata una data (30 giugno 1998) per l’effettivo passaggio al G.O. del contenzioso del pubblico impiego

12. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Il D.Lgs. 165 del 2001 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pp.aa.” : • Sistemazione organica e aggiornamento delle leggi vigenti in materia. • Porta a compimento il processo di privatizzazione. • Il rapporto di lavoro alle dipendenze di una P.A. si differenzia dal rapporto privato soltanto per la natura soggettivamente pubblica di uno dei contraenti.

13. Evoluzione storica della legislazione sul pubblico impiego Gli ultimi interventi: • L. 145 del 2002 : modifiche al sistema della dirigenza pubblica, con l’introduzione della vicedirigenza e la regolamentazione dello spoyl sistem. • L. 3 del 2003 : ha istituito l’Alto Commissariato per il contrasto e la prevenzione della corruzione nella P.A. • D.P.R. 258 del 2004: norme sulla mobilità, sull’innovazione tecnologica della P.A., sul piano annuale di formazione del personale, ecc.

14. Ambito di applicazione del D. Lgs. 165/01 Si applica a tutte le amministrazioni pubbliche : amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative,le aziende delle amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Aran e le altre Agenzie statali (art. 1)

15. Rapporti esclusi dalla privatizzazione (art. 3) Conservano lo statuto pubblicistico e sono sottoposti alla giurisdizione esclusiva del G.A. : • Magistrati ordinari,amministrativi e contabili; • Gli avvocati e procuratori dello Stato; • Forze di Polizia e Forze Armate; • Personale della carriera diplomatica; • Personale della carriera prefettizia; • Dipendenti delle Autorità Indipendenti e degli enti pubblici che svolgono l’attività nell’ambito della funzione creditizia e valutaria, della tutela del risparmio, della borsa, del mercato dei valori mobiliari, della tutela della concorrenza e del mercato; • Professori e ricercatori universitari.

16. L’applicazione del D. Lgs. 165/01 alle Regioni e agli enti locali Il D. Lgs. 267/00 T.U. delle autonomie locali: • Rinvia alla disciplina dettata dal D. Lgs. 29 del 1993, e successive modificazioni ed integrazioni , per la disciplina applicabile agli uffici e al personale degli enti locali; • Detta norme specifiche in alcuni settori della ( es. dirigenza); • Salvaguarda il potere regolamentare dell’ente locale.

17. L’applicazione del D. Lgs. 165/01 alle Regioni e agli enti locali • LIVELLI MINIMI ESSENZIALI: principi generali dell’amministrazione che devono essere uniformemente osservati su tutto il territorio nazionale. • DIRITTO CIVILE : Norme statali sul rapporto di lavoro (codice civile,diritto sindacale). • ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA REGIONALE: disciplina dell’impiego e procedure di assunzioni ( Corte Cost. sentt. 280, 288 del 2004).

18. L’applicazione del D. Lgs. 165/01 alle Regioni e agli enti locali L’art. 1 del D. Lgs. 165/01 prevede che le disposizioni del decreto costituiscono PRINCIPI FONDAMENTALI di cui all’art. 117 Cost. Riforma del TITOLO V: l’ordinamento civile ( diritto del lavoro) spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, mentre l’ordinamento e l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni sub nazionali è di competenza residuale delle Regioni. Allo Stato spetta, inoltre, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

19. Sistema delle fonti del rapporto di lavoro “privatizzato” • Diritto comune: regole stabilite dal libro V del codice civile, dallo Statuto dei Lavoratori e dalle norme speciali che disciplinano il lavoro privato; • Contrattazione collettiva: i rapporti di lavoro, nelle materie non coperte da riserva di legge (organizzazione degli uffici), sono disciplinati dai contratti collettivi (che non richiedono un atto di recepimento) ed individuali. • Norme specifiche previste dal D. Lgs. 165/01 (es. settore delle mansioni, art.52);

20. La Contrattazione Collettiva • Esistono due livelli di contrattazione : i contratti collettivi nazionali di comparto, riguardanti settori omogenei ed affini, ed i contratti integrativi a livello di singola amministrazione. • La contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali. • I contratti collettivi acquistano EFFICACIA EX SE, dal momento della loro sottoscrizione. • I soggetti che partecipano alla contrattazione collettiva sono le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione e l’ARAN che rappresenta, nella contrattazione, tutte le pubbliche amministrazioni.

21. ARAN - Agenzia per la rappresentanza negoziale delle PP. AA. • Organismo avente personalità giuridica di diritto pubblico • Agisce a livello nazionale in base agli indirizzi ricevuti dai comitati di settore delle Pubbliche Amministrazioni • A livello locale, le singole amministrazioni possono scegliere se avvalersi o non dell'assistenza dell'ARAN • Cura le attività di studio, monitoraggio e documentazione finalizzate all'esercizio della contrattazione collettiva • Le singole pubbliche amministrazioni esercitano il potere di indirizzo nei confronti dell’ARAN attraverso le loro istanze associative e rappresentative che danno vita, a tal fine, a comitati di settore

22. Procedimento di formazione del contratto collettivo • Raggiunta un’ ipotesi di accordo fra l’ARAN e le organizzazioni sindacali , se ne sottopone il testo al Comitato di Settore e, una volta acquisito il parere favorevole, alla Corte dei Conti, la quale certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. • Si procede alla eventuale modifica del contratto o alla sua stipula definitiva.

23. L’efficacia erga omnes del contratto collettivo Il C.C. dopo la sottoscrizione acquista efficacia nei confronti delle amministrazioni interessate (del comparto) e di tutti i lavoratori. Il contratto individuale di lavoro rinvierà alle condizioni stabilite dal c.c. e costituirà la fonte regolatrice del rapporto, vincolante per il lavoratore. L’efficacia erga omnes dei c.c. non discende dalla previsione ex art. 39 Cost.

24. Il lavoratore che non è iscritto ad una delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo può rifiutare la trasposizione, nel contratto individuale, delle condizioni contrattuali definite in sede di contrattazione collettiva?

25. L’obbligo delle PP. AA. di applicare il c.c. nasce direttamente dalla legge, e cioè dall’art. 45 del D. Lgs. 29/93 che vincola le PP. AA. al rispetto degli obblighi assunti in sede di contrattazione collettiva. L’ estensione dell’efficacia del contratto collettivo ai dipendenti non aderenti alle associazioni stipulanti discende dall’art. 49, co. 2 del D. Lgs. 29 del 1993 che garantisce la parità (uniformità) di trattamento contrattuale. Sent. Corte Cost. n. 309 del 16.10.1997

26. Rapporti tra legge e contratti Cosa accadrebbe se la legge regolasse una materia contrattuale e viceversa? • Se la legge interviene in una materia contrattuale : rilegificazione della materia. • Se il contratto interviene in una materia riservata alla legge: illegittimità del contratto.

27. Art. 2, co. 2 D. Lgs. 165/01 Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto che introducano discipline la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, POSSONO ESSERE DEROGATE DA SUCCESSIVI CONTRATTI O ACCORDI COLLETTIVI e, per la parte derogata, NON SONO ULTERIORMENTE APPLICABILI, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario.

28. Il problema dell’impugnazione dei contratti collettivi Può il lavoratore chiedere l’annullamento del contratto collettivo, nella parte in cui va a ledere i suoi interessi? Secondo la giurisprudenza di legittimità, il lavoratore può rivolgersi al G.O. per contestare IL CONTRATTO INDIVIDUALE per violazione di legge o di contratto collettivo, sollecitando una verifica INCIDENTALE dell’illegittimità del contratto collettivo trasfuso in quello individuale ( TAR Lazio n.1728 del 1998).

29. IL PROCEDIMENTO DI INTERPRETAZIONE, VALIDITA’ ED EFFICACIA DEI CONTRATTI COLLETTIVI EX ART. 64 D. Lgs. 165/01 • Questione pregiudiziale sull’interpretazione, validità ed efficacia del contratto collettivo • Il G.O., individuata la questione, può rinviare – con ordinanza non impugnabile – la causa ad una successiva udienza da fissare non prima di 120 gg. • Contemporaneamente ordina la trasmissione dell’ordinanza stessa, del ricorso e della comparsa di risposta all’Aran.

30. IL PROCEDIMENTO DI INTERPRETAZIONE, VALIDITA’ ED EFFICACIA DEI CONTRATTI COLLETTIVI EX ART. 64 D. Lgs. 165/01 • L’Aran è tenuta a convocare i sindacati firmatari entro 30 gg. dalla comunicazione per verificare la possibilità di sottoporre a modifica o interpretazione autentica la clausola contrattuale controversa. • Nel caso in cui venga raggiunto l’accordo, ne viene comunicato l’esito al giudice procedente e alle parti. • L’accordo raggiunto ha efficacia retroattiva. • Nel caso in cui non venga raggiunto l’accordo, o l’Aran sia rimasta inattiva per 90 gg. dopo la comunicazione, il G.O. sarà tenuto a pronunciarsi sulla questione (vincolante solo per le parti in causa).

31. IL PROCEDIMENTO DI INTERPRETAZIONE, VALIDITA’ ED EFFICACIA DEI CONTRATTI COLLETTIVI EX ART. 64 D. Lgs. 165/01 Il ricorso PER SALTUM in Cassazione: • Avverso il provvedimento del giudice sulla questione preliminare è ammesso ricorso per saltum dinanzi alla Corte di Cassazione entro 60 gg. dalla notificazione della sentenza. • Per ragioni di economia processuale, il processo dovrebbe essere sospeso ( facoltativa, ma auspicabile è anche la sospensione di altri processi la cui soluzione dipende dalla stessa questione pregiudiziale) in attesa della pronuncia della Corte. Il ricorso per Cassazione sarà inoltre possibile per violazione dei contratti e accordi collettivi nazionali, ex art. 63 D. Lgs. 165/01.

32. LA DIRIGENZA PUBBLICA La dirigenza statale è stata istituita e regolamentata col D.P.R. 748/72 Il D.P.R. suddivideva la categoria in 3 ruoli: dirigente generale, dirigente superiore e primo dirigente. Caratterizzata da un rapporto gerarchico rispetto al potere politico e da una sostanziale deresponsabilizzazione in ordine ai risultati.

33. LA DIRIGENZA PUBBLICA Riforma del 1993 (D. Lgs. n. 29) : Riduzione a due classi dirigenziali: dirigente generale e dirigente. Dirigenti generali: poteri organizzativi, tecnici, finanziari e gestori propri del privato datore di lavoro, oltre che di indirizzo, controllo e sostituzione per ovviare all'inerzia dei dirigenti. Dirigenti : poteri di gestione operativa e sostitutivi da esercitarsi nei confronti dei responsabili del procedimento e dei funzionari sott’ordinati. Soltanto i dirigenti generali restavano soggetti al regime pubblicistico.

34. La separazione fra politica e amministrazione ( D. Lgs. 165/01) • Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. • Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. ( art.4)

35. La separazione fra politica e amministrazione ( D. Lgs. 165/01) I ministri : • devono assegnare ai dirigenti di livello più elevato una quota parte delle risorse di bilancio del ministero. • Hanno il potere di emanare direttive generali. • Non possono revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. • In caso di inerzia possono diffidare il dirigente al compimento dell'atto e, in ultima istanza, possono nominare un commissario ad acta affinché vi provveda. • Possono annullare l’atto in caso di illegittimità.

36. L’attuale disciplina della dirigenza Legge 145 del 2002: • Ha soppresso il ruolo unico dirigenziale istituito presso la Presidenza del Consiglio e ha stabilito che ogni amministrazione dello Stato istituisca il proprio ruolo dei dirigenti, articolato in prima e seconda fascia. • ha introdotto la DELEGABILITA’ delle funzioni dirigenziali a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell'ambito degli uffici. • Ha istituito, previsto e disciplinato l’istituto della vicedirigenza.

37. L’attuale disciplina della dirigenza • Ha innovatola disciplina degli incarichi dirigenziali: il provvedimento di conferimento dell’incarico, espressamente qualificato come atto amministrativo deve delineare il contenuto dei compiti affidati ai dirigenti, in relazione agli scopi prefissati dagli organi politici negli atti di indirizzo politico-amministrativo. • Si distinguono 4 tipi di incarichi dirigenziali (in ordine di importanza decrescente): • Segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente (D.P.R.); • Di direzione degli uffici di livello dirigenziale generale(D.P.C.M.); • Di direzione degli uffici di livello dirigenziale; • Relativi a funzioni ispettive,di consulenza,studio e ricerca e altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento.

38. L’attuale disciplina della dirigenza • Ha modificato il meccanismo dello SPOIL SYSTEM (spoglio politico): gli incarichi di Segretario Generale, di Capo di Dipartimento e di livello equivalente cessano decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al nuovo Governo (in precedenza, entro lo stesso termine, potevano essere confermati, revocati, modificati o rinnovati, ed in mancanza si intendevano confermati fino alla naturale scadenza).

39. L’attuale disciplina della dirigenza Legge 145 del 2002: • Ha introdotto la mobilità fra il settore pubblico e quello privato : i dirigenti delle pubbliche amministrazioni possono, a domanda, essere collocati in aspettativa senza assegni, senza perdere la qualifica posseduta, per lo svolgimento di attività presso soggetti e organismi pubblici o privati, anche in sede internazionale, i quali provvedono al relativo trattamento previdenziale. • Ha modificato l’accesso alla qualifica dirigenziale: il nuovo art.28 T.U. contempla una doppia procedura, un concorso per esami ed un corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.

40. L’attuale disciplina della dirigenza Legge 145 del 2002: • Ha stabilito che il dirigente risponde solo per il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero per l'inosservanza delle direttive, imputabili al dirigente, valutati con i sistemi del controllo interno affidati a nuclei di valutazione, e prevedendo come conseguenza l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può, inoltre, revocare l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli istituiti presso ogni amministrazione, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

41. La Vicedirigenza (art. 17 bis) La contrattazione collettiva del comparto Ministeri disciplina l’area della vicedirigenza, nella quale è ricompreso il personale laureato appartenente alle posizioni C2 e C3, che abbia maturato complessivamente 5 anni di anzianità in dette posizioni.