Situación y tendencias de la tributación en América Latina

1. Situación y tendencias de la tributación en América Latina Oscar Cetrángolo (CEPAL) Encuentro de “Policy Makers” Equidad fiscal y tendencias tributarias La Antigua, 22 y 23 de julio de 2008

2. Indice • Nivel de carga tributaria y distribución del ingreso en América Latina • Estructura tributaria de América Latina • Impacto distributivo de la tributación en América Latina • Los desafíos en materia de imposición sobre la renta en América Latina • Síntesis y reflexiones finales

3. Presión tributaria y coeficiente de Gini por regiones

4. Presión tributaria y coeficiente de Gini por regiones

5. Presión tributaria y coeficiente de Gini por regiones

6. Presión tributaria y coeficiente de Gini por regiones

7. Presión tributaria y coeficiente de Gini por regiones

8. Comparación internacional de la presión tributaria 1980 – 2005. En porcentaje del PIB

9. Comparación internacional de la presión tributaria con y sin seguridad social 1980–2005. En % del PIB

10. Carga tributaria y solvencia El nivel de carga tributaria total resulta inadecuado para el financiamiento público, lo que estaría indicando, por parte de la sociedad de los países de la región, una preferencia de intervención gubernamental no consistente con los recursos transferidos al sector público por las familias. Durante los últimos años, el fuerte crecimiento de los recursos, acompañado por una política de contención del gasto, determinó un importante superávit primario y tendencias hacia el equilibrio global.

11. Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto y resultados del Gobierno Central

12. Crecimiento de la presión desde 1990 El crecimiento observado en la presión tributaria promedio es el resultado de un comportamiento similar (aunque con alternativas diversas) en casi todos los países de la región entre 1990 y 2005. Sólo dos casos, México y Panamá, muestran una caída en el nivel de presión durante esos años. De todos modos, pese a esos incrementos, solo tres países (Brasil, Argentina y Uruguay) alcanzan a superar claramente los 20% del PIB, nivel que habían logrado ya en 1990.

13. Presión tributaria por países en 1990 y 2005 PAISES EN QUE LA PRESION AUMENTÓ PAISES EN QUE LA PRESION BAJÓ

14. Nivel y variación de la presión tributaria 1990-2005 (%): se reduce la dispersión

15. Carga tributaria y desarrollo económico A diferencia de lo usualmente mostrado en los estudios que comparan la presión tributaria de países en distintas regiones del planeta, en América Latina, aquellos que muestran un mayor nivel de PIB por habitante no coinciden con los de mayor presión tributaria. De los seis países con más de 8000 u$s por habitante (medido en precios de paridad) sólo Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile presenta un nivel de carga intermedio, mientras que Costa Rica y México recaudan menos de 15% del PIB.

16. Presión Tributaria y PIB per capita (PPP) en AL Interpolación Presión Tributaria Interpolación PIB per capita 13.298 Argentina 10.874 Chile Mx 9.803 CR 9.481

17. Esfuerzo tributario en América Latina y el Caribe. Países seleccionados

18. Resultados del ejercicio econométrico para explicar la presión tributaria

19. Carga tributaria y desigualdad Tampoco son los países menos desiguales (Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela) los que presentan mayor presión tributaria. La tributación, entonces, no ha sido la explicación de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco parece ser que la mejor distribución del ingreso esté asociada a una mayor capacidad para cobrar efectivamente los impuestos.

20. Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año 2005

21. Diferentes indicadores distributivos de los países de América Latina

22. Ranking de indicadores de equidad y presión tributaria

23. Clasificación de países según la presión tributaria e indicadores de equidad • Elevada presión y baja desigualdad relativa (Uruguay, Argentina y, con indicadores algo inferiores, Chile) • Elevada presión y alta desigualdad (Brasil es el ejemplo excluyente de esta categoría) • Relativamente bajas presión y desigualdad (Costa Rica, Venezuela y México) • Medianamente altas presión y desigualdad (Colombia, República Dominicana, Nicaragua, Honduras y Bolivia) • Baja presión y medianamente alta desigualdad (El Salvador, Panamá, Perú, Ecuador, Paraguay, Guatemala y el caso extremo de Haití)

24. Carga tributaria y desigualdad • De la observación de la dinámica reciente (1990-2005) de los indicadores de desigualdad y presión tributaria no se registra ningún caso de país en donde hayan caído simultáneamente la presión tributaria y aumentado la desigualdad. • Casi todos los países para los que se cuenta registro de ambos indicadores (no se dispone de coeficiente de Gini para Haití) muestran un crecimiento de la presión tributaria. De ellos la mitad ha logrado mejorar simultáneamente los indicadores de equidad mientras que en la otra mitad el aumento de la presión tributaria fue acompañado por deterioro distributivo. • Solo hay dos países, Panamá y México, en donde cayo la presión tributaria, como se había señalado anteriormente; en ambos casos también disminuyó la desigualdad.

25. Evolución de la relación entre presión tributaria y Coeficiente de Gini 1990-2005

26. Evolución de la relación entre presión tributaria y Coeficiente de Gini 1990-2005

27. Evolución de la relación entre presión tributaria y Coeficiente de Gini 1990-2005

28. Clasificación de países según dinámica de la presión tributaria y distribución del ingreso entre 1990 y 2005

29. Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria Existen otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria. Entre ellos conviene señalar al menos dos. En primer lugar, algunos países han debido mejorar la solvencia fiscal mediante el incremento en la presión tributaria como única respuesta ante las demandas y restricciones originadas en la crisis de la deuda y la demanda de financiamiento para atender sus pagos. Brasil y Argentina son, sin duda, los ejemplos más claros de ello en la región.

30. Importancia de los servicios de la deuda por países (información correspondiente a 2005)

31. Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria En segundo término, muchos de los países de la región tienen fuentes de financiamiento no tributarias que son de suma importancia. Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile y Paraguay son claros ejemplos de situaciones en donde los recursos naturales brindan ingresos fiscales de tal importancia que han relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudación tributaria. En Panamá deben considerarse los recursos del Canal.

32. Ingresos tributarios y no tributarios

33. Indice • Nivel de carga tributaria y distribución del ingreso en América Latina • Estructura tributaria de América Latina • Impacto distributivo de la tributación en América Latina • Los desafíos en materia de imposición sobre la renta en América Latina • Síntesis y reflexiones finales

34. Estructura tributaria de América Latina en relación con países más desarrollados De una primer aproximación se puede adelantar que la estructura tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta negativamente la distribución de la renta y constituye uno de los factores que hace de América Latina una de las regiones más desiguales del planeta. Resulta llamativo que el nivel de imposición general a los consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado. La diferencia entonces se encuentra en el pobre desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la seguridad social (impuestos de características más progresivas o proporcionales).

35. Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)

36. Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% del total)

37. Estructura de los ingresos tributarios en América Latina(en % del total)1990 22,6 21,1 15,6 18,1 22,7

38. Estructura de los ingresos tributarios en América Latina(en % del total)1990-2005 22,6 27,9 21,1 35,2 15,6 13,5 18,1 10,1 22,7 13,4

39. Estructura de los ingresos tributarios en América Latina(en % del total)1990-2005 23,6% Aumentó desde niveles muy bajos. Hoy representa 4,5% del PBI contra 13,2% de la OCDE 66,8% Se utilizó para compensar la caída en la recaudación por la apertura comercialy aumentar los ingresos. Representa actualmente 35,2% del total recaudado 13,7% 43,9% Desaparición de los impuestos a las exportaciones y reducción de los aranceles a las importaciones 41,1%

40. Estructura de los ingresos tributarios en Latinoamérica (Año 2005 - en % del PIB) Chile 18,8% Escasos ingresos por contribuciones a la Seguridad Social México 11% PT más baja de todo AL, en gran parte por poseer recursos financieros por el petróleo 3,4

41. Participación de la tributación directa por países Los únicos países que presentan una participación de los impuestos directos mayor al 40% tienen una presión total media o baja (Colombia y México). En cambio, Brasil participa junto con Chile, Argentina y Panamá de los países en donde los impuestos directos representan entre el 30 y 40% del total. La mayor parte de los países cobra de estos tributos entre el 20 y 30% del total, mientras que solo dos recaudan menos del 20%, Paraguay y Uruguay. Sorprende éste caso, que se encuentra entre los de mayor presión pese a presentar una recaudación insignificante de los impuestos directos.

42. Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)

43. Estructura porcentual de la tributación en América Latina

44. Rasgos estilizados de los cambios en la estructura impositiva e impacto distributivo • Significativo incremento de la imposición general sobre bienes y servicios • Simplificación de los esquemas mediante la depuración del número de impuestos aplicados • Caída en la participación de los ingresos sobre el comercio y transacciones internacionales • Leve aumento de la participación de la imposición sobre las rentas y patrimonio • Pérdida de importancia de las cargas sobre la nómina salarial para financiar sistemas de seguridad social • Aparición de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias o espurias • Introducción de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes

45. Síntesis de cambios en la estructura Los cambios en la estructura de los sistemas tributarios de la región no parecen haber tenido como horizonte prioritario la construcción de esquemas más progresivos mediante el incremento en la imposición directa. Si la década de los años ochenta había sido considerada como la de la expansión del IVA, los años que siguieron se caracterizaron por la profundización de esa tendencia. Más aún, en materia de imposición sobre los bienes y servicios los avances en la generalización, unificación de alícuotas y la reducción de imposición selectiva muestran la subestimación del impacto distributivo de este tipo de tributación.

46. Indice • Nivel de carga tributaria y distribución del ingreso en América Latina • Estructura tributaria de América Latina • Impacto distributivo de la tributación en América Latina • Los desafíos en materia de imposición sobre la renta en América Latina • Síntesis y reflexiones finales

47. Estudios de incidencia tributaria Habiéndose revisado varios estudios sobre incidencia tributaria en la región, no es fácil determinar el impacto redistributivo, pero es claro que los sistemas impositivos en su conjunto no son progresivos. En Gomez Sabaini (2005) se señala, a partir de una serie de estudios realizados para algunos países de América Latina, que la existencia de sistemas tributarios regresivos parece ser la norma, en claro contraste con lo que sucede en los países industrializados. Los cálculos de incidencia arrojan coeficientes de Gini después del pago de los impuestos (Gpost) que indican que los sistemas tributarios aumentan la concentración del ingreso respecto de la existente antes del cobro de dichos tributos (Gpre) en casi todos los casos. No obstante, se puede establecer con bastante claridad que la tributación directa es un componente fuertemente progresivo aunque de poca significación en los resultados agregados, debido a la escasa participación de estos impuestos en la estructura tributaria de la región.

48. Efectos distributivos de la política fiscal en países de la OCDE (Gini antes y después de impuestos) Variación del Gini Suecia 0,487 0,230 -52,8% Japón -22,1% 0,340 0,265

49. Efectos distributivos de la política fiscal en América Latina (Gini antes y después de impuestos) Variación del Gini Argentina 0,548 0,567 +3,5% Brasil 0,581 0,579 -0,3% México 0,506 0,550 +8,7% ITF: ingreso total familiar; IFPC: ingreso familiar per cápita; IFE: ingreso familiar equivalente. IN: Impuestos nacionales; IM: Impuestos municipales. IN: Impuestos nacionales; IP: Impuestos provinciales o estaduales; IM: Impuestos municipales; SS: Seguridad Social.

50. Índices de concentración (deciles de hogares de ingreso familiar equivalente) para el promedio de América Latina Fuente: Gómez Sabaini (2006)