TALLER II: Políticas públicas y promoción de la competitividad del sector agroexportador

1. cinve Centro de Investigaciones Económicas TALLER II:Políticas públicas y promoción de la competitividad del sector agroexportador Cooperativas Agrarias Federadas (CAF) Centro de Investigaciones Económicas (cinve) Fernando Lorenzo Carlos Paolino Mario Mondelli Nicole Perelmuter Montevideo, 23 de Marzo 2004

2. cinve Contenido Taller II: Parte I. Políticas públicas, competitividad y corporaciones: marcando la cancha de la discusión Parte II. Enfoques para el análisis de la competitividad agropecuaria/agroindustrial Parte III. Políticas públicas y su impacto en los factores sistémicos/sectoriales de la competitividad Parte IV. Preguntas para el debate

3. cinve Problemas en el abordaje de las políticas públicas • Exceso de Ideologización:Ordenar las políticas hacia la construcción de competitividad necesita flexibilidad y pragmatismo • Excesos tecnocráticos:El diseño de las políticas públicas es más amplio que las decisiones técnicas, incluye temas de economía política • Concepción simplista:El diseño de políticas que apoyen la construcción de competitividad es complejo • Diseño versus implementación: El problema de diseño acapara el debate, pero se dejan de lado problemas de implementación y de evaluación

4. cinve Parte I. Políticas públicas, competitividad y corporaciones: marcando la cancha de la discusión

5. cinve Seis afirmaciones iniciales y una provocación

6. cinve 1. No cualquier mercado es eficiente • No cualquier mercado es eficiente en la asignación de recursos ni es valioso desde el punto de vista social: esto sólo es cierto en el caso en que exista competencia y, en particular, que exista la posibilidad de admitir nuevos emprendimientos que cuestionen el lugar adquirido por las empresas existentes.

7. cinve 2. Los mercados presentan “fallas” • En presencia de “fallas de mercado” los incentivos particulares no necesariamente coinciden con los intereses de la comunidad. • Caso de monopolios o bienes públicos como la justicia, la seguridad, medio ambiente. • Pero también en numerosas instancias intermedias de falta de competencia o de transparencia en el funcionamiento del mercado los mercados pueden asignar recursos en contra del bien común.

8. cinve 3. Que opere la competencia, por favor • Si la asignación de recursos se hace, al menos en parte, por el mercado. Ello implica aceptar como parte normal e intrínsica del funcionamiento del sistema que las empresas privadas que adoptan decisiones erróneas pueden desaparecer y quebrar. • La sociedad no debe verse obligada, a través del Estado, a brindar una cobertura genérica de los riesgos de los empresarios privados.

9. 4. La competitividad empresarial no puede construirse a partir de la transferencia de recursos públicos • La competitividad basada en transferencias de recursos públicos sin límite temporal, o en el otorgamiento de privilegios y reglamentaciones que crean monopolios a favor de empresas privadas, no conduce a mercados socialmente eficientes. Es más, conspira contra la competencia y genera incentivos erróneos en los agentes privados.

10. 5. Es imprescindible establecer contrapartidas (privadas) de toda política (pública) de promoción de actividades productivas • El objetivo de toda política de promoción de actividades productivas es el incremento sostenido de laproductividad y competitividad de las empresas. • Es imprescindible evaluar los resultados “ex post” de las políticas: el sector privado debe también participar de la evaluación de las transferencias y su impacto.

11. 6. Es necesario elevar la calificación técnica de los responsables del diseño e implementación de las políticas públicas • Existe un creciente desbalance entre las exigencias crecientes de alto nivel de conocimientos profesionales y técnicos para el diseño y evaluación de las políticas públicas y la escasa disponibilidad de este tipo de capacidades en las instituciones estatales. • En general, en el sector privado sucede lo mismo…

12. cinve La provocación..... • Muchas entidades gremiales empresariales se aproximan a las políticas públicas en defensa de intereses corporativos de corto plazo en carácter de demandantes “exigentes”. • Un sector privado moderno y preocupado por la innovación debería ser capaz también de ofrecer soluciones: ¿qué doy a cambio?; ¿a qué me comprometo?; ¿cuál es mi aporte al resto de la sociedad? • Sólo sobre esta base es posible el desarrollo de alianzas pública/privada de largo aliento y la construcción de capital social basado en relaciones de confianza mutua.

13. cinve Contenido Parte I. Políticas públicas, competitividad y corporaciones: marcando la cancha de la discusión Parte II. Enfoques para el análisis de la competitividad agropecuaria/agroindustrial Parte III. Políticas públicas y su impacto en los factores sistémicos/sectoriales de la competitividad Parte IV. Preguntas para el debate

14. ¿ Por qué es vital para el Uruguay aumentar la competitividad agropecuaria/agroindustrial en el largo plazo? • El gran objetivo estratégico de largo plazo es aumentar la competitividad agropecuaria/agroindustrial a un nivel que permita “acortar la brecha” con los países desarrollados. • Produciendo commodities agrícolas como base de la especialización es imposible lograrlo. • Es necesario articular un conjunto de estrategias (públicas y privadas) para lograr modificar el perfil de especialización internacional agropecuaria/agroindustrial del país.

15. cinve ¿Qué se puede lograr? A través de políticas públicas es posible: • Crear el ambiente adecuado para que los agentes logren construir, mantener y acrecentar capacidades competitivas. • Generar mecanismos para hacer la competitividad sustentable a lo largo del tiempo • Acercarse a las best practices, en base a las capacidades nacionales existentes, acortando la brecha con los países más desarrollados.

16. cinve • Para alcanzar estos objetivos se requiere un grado de colaboración entre la actividad pública y privada, que el país no dispone. • El modo de interacción público-privado prevaleciente tiene serias fallas de coordinación y no está al servicio del despliegue de estrategias competitivas sustentables, que respondan a objetivos estratégicos claros.

17. cinve Hacia un enfoque moderno de la competitividad

18. cinve Una definición posible • “La competitividad es la capacidad de producir bienes y servicios adecuados a los mercados internacionales de manera de aumentar el ingreso real de los ciudadanos, las oportunidades de empleo y la capacidad de cumplir con los compromisos internacionales asumidos” (Congreso de los Estados Unidos de América; 1985)

19. cinve Los factores de la competitividad • Todos los factores que afectan la competitividad se pueden resumir en dos y sus combinaciones: • Eficiencia, básicamente, asociada a la reducción de costos • Capacitación, básicamente, asociada a la diferenciación de productos y procesos

20. cinve Empresarial Sectorial (Cadena) Sistémico Eficiencia (costos) Capacitación (diferenciación) Los ámbitos de análisis de la competitividad

21. Internacionales Flujos internacionales de comercio, capitales y tecnología. División trabajo. Acuerdos internacionales y otros. Política Económica Diseño de la política macroeconómica, tasa de cambio, acceso a financiamiento, políticas fiscales. Aspectos institucionales Alianzas pública/privada. Incentivos a la innovación. Régimen de regulación Propiedad intelectual, medio ambiente, derechos consumidor, defensa competencia, defensa propiedad. Infraestructura Costo y calidad (vial, ferroviaria, aérea, puertos etc.). Condiciones sociales Legislación laboral, sistema previsional, salud, calificación mano de obra. Factores “sistémicos” de competitividad

22. Espúria Se basa en reducción, no sostenible en el largo plazo, de los costos de producción o en la “absorción” de transferencias no comprometidas con el aumento de la productividad y eficiencia Auténtica Se basa en el aumento de la productividad y en la diferenciación de productos, por lo cual la reducción de costos es sostenible en el largo plazo. Para ello hay que movilizar otros recursos de gestión y de alianza público/privada Competitividad “espúria” versus competitividad “auténtica”

23. cinve Pregunta 1 Paulatinamente, la competitividad precio del sector agropecuario/agroindustrial se va a ir deteriorando. ¿Qué puede hacer el sector privado para fomentar la competitividad?

24. cinve Contenido Parte I. Políticas públicas, competitividad y corporaciones: marcando la cancha de la discusión Parte II. Enfoques para el análisis de la competitividad agropecuaria/agroindustrial Parte III. Políticas públicas y su impacto en los factores sistémicos/sectoriales de la competitividad Parte IV. Preguntas para el debate

25. ContenidoParte III.“Políticas públicas y su impacto en los factores sistémicos/sectoriales de la competitividad” A. Política macroeconómicas: restricciones, situación actual y perspectivas. B. Gasto público y tributación agropecuaria. C. Políticas de financiamiento de la producción. D. Políticas tecnológicas: hacia un Sistema Nacional de Innovación Agropecuario/Agroindustrial.

26. cinve Pertinencia del análisis Se requiere discutir las políticas públicas para ver cuáles ayudan al objetivo estratégico (construir, mantener, mejorar la competitividad) y cuáles lo entorpecen

27. cinve Consideraciones previas • Las políticas macroeconómicas no pueden ser diseñadas a partir de la necesidad de un determinado sector de la sociedad: su diseño requiere que se contemple el interés general. • La labor de diseño de este tipo de políticas se enriquece cuando se hace a favor del interés general y se empobrece cuando se hace a favor de un determinado sector.

28. cinve Consideraciones previas • La discusión de las políticas macroeconómicas se fortalece cuando el debate se centra en lo que estas políticas pueden y deben hacer: ESTABILIZAR LA ECONOMIA EVITANDO DESVÍOS SISTEMÁTICOS Y PROLONGADOS RESPECTO A SITUACIONES DE “EQUILIBRIO”

29. cinve Consideraciones previas • El concepto de estabilización involucra al nivel de actividad, el empleo y los ingresos, además de los precios (baja inflación). ¿Se puede utilizar estas políticas con otros fines o poniendo excesivo énfasis en una determinada dimensión? SI, Uruguay ha sido un ejemplo de ello. Así nos fue…

30. cinve Políticas macroeconómicas y equilibrio social • Si el objetivo en el diseño de las políticas macroeconómicas es la estabilidad (producto, empleo, ingresos, precios, etc.) ello garantiza un ambiente predecible y contribuye a la estabilidad social. • Este es el mejor escenario para la construcción de la competitividad empresarial.

31. Tipo de cambio real en los 90´s... • Se utilizó una combinación de políticas públicas, donde se priorizó la estabilidad de precios y no del nivel de actividad • Predominó una visión estrecha de la estabilidad

32. En el futuro se puede mantener alto, pero... La historia y la evidencia comparada permiten pronosticar una apreciación del tipo de cambio real. Indice del tipo de cambio real bilateral de Uruguay con EE.UU Predicción a partir de la hipótesis de Paridad de los Poderes de Compra Promedio 1992 = 100 (PPC) La región contribuye a la apreciación del peso: estamos importando “inflación en dólares”. 180 1985 160 2003 Predicción 140 120 2002 100 2013 80 1995 60 40 20 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

33. ¿Cómo incidirá la trayectoria previsible del tipo de cambio real sobre la competitividad agropecuaria/agroindustrial? • Durante un tiempo el tipo de cambio real se mantendrá por encima del “promedio histórico” (mayor a 100). • Sin embargo, ya se está operando una mayor inflación en dólares que lo llevará paulatinamente a su nivel de equilibrio. • Esto implica un cambio gradual pero persistente en la estructura de rentabilidad agropecuaria/agroindustrial, hacia una situación relativamente “menos favorable” de competitividad precio, pero más equilibrada y sustentable a medio y largo plazo.

34. Los cambios en la estructura relativa de precios ganaderos y las perspectivas • Es tan difícil intentar desarrollar competitividad de largo plazo con un tipo de cambio real bajo (fuera de equilibrio como en la década de 1990) como pretender “crear competitividad de largo plazo” via macro devaluaciones (no es sostenible)

35. cinve Perspectivas de los salarios reales En el 2003 el salario real retrocedió a valores semejantes a los de pos crisis de 1982

36. cinve Tasa de desempleo La tasa de desempleo mostró en continuo ascenso desde 1999

37. ContenidoParte III.“Políticas públicas y su impacto en los factores sistémicos/sectoriales de la competitividad” A. Política macroeconómicas: restricciones, situación actual y perspectivas. B. Gasto público y tributación agropecuaria. C. Políticas de financiamiento de la producción. D. Políticas tecnológicas: hacia un Sistema Nacional de Innovación Agropecuario/Agroindustrial.

38. cinve • Gasto público agropecuario

39. cinve Las restricciones fiscales • Toda propuesta de política fiscal debe partir del reconocimiento del escaso margen de maniobra existente para promover políticas activas que impliquen la movilización de recursos públicos: las restricciones fiscales tendrán una influencia predominante durante los próximos años. • El superávit primario estará destinado al financiamiento de las obligaciones de pago de los servicios de deuda, que pesará fuertemente sobre las finanzas públicas durante la próxima década.

40. cinve Eficiencia y evaluación permanente • En este contexto, lo esencial es la “calidad del gasto”, para lo cual se debe promover y preocupar la eficiencia con la cual se ejecuta. • Se debe comparar siempre los montos de gastos con resultados obtenidos: la evaluación es esencial

41. cinve ¿ Qué relación tiene del Gasto Público Agropecuario (GPA) con el crecimiento sectorial y de la economía? • Un trabajo reciente de Opypa demuestra que la evolución del GPA depende básicamente del nivel de actividad económica general (no sectorial). • Financiamiento fuertemente “procíclico” y en condiciones macroeconómicas “inestables”. • El GPA representaba el 17% del PBI agropecuario entre 1985 y 1987 y durante los últimos años (1999-2001) ha llegado a casi el 40%.

42. Datos relevados para las estimaciones del GPA de OPYPA (2003) Magid Sader • El sector público uruguayo fue agrupado en tres grandes sectores: i) Administración Central ii) Empresas Públicas (incluido BPS y Colonización) iii) Entidades Públicas no Estatales • Durante el período 1985/87 a 1999/01 el GPA creció se expandió, pasando del 17% del PBI agropecuario al 39% • En este período decrece la participación de la Administración Central en beneficio de las empresas públicas y empresas públicas no estatales

43. 85-87 92-94 99-01 Product. 8,02 8,23 12,1 Infraest. 8,81 6,15 6,1 Social 14,19 24,14 25,38 Total 31,02 38,53 43,59 • Fuente: Opypa (Anuario 2003) Estructura y evolución del GPA (en millones de $ constantes de 1997)

44. Nivel y evolución del gasto público en fomento productivo por ítem (99/01 versus 85/87 en % sobre valores constantes)

45. cinve Nivel y componente del gasto en infraestructura • El gasto en infraestructura decrece (- 31%) en términos reales (85/87 versus 99/01) • Los ítem de gasto son: • Obras viales (aprox 80% del gasto, decreciente) • Infraestructura comunitaria (1%) • Vivienda (aumenta hasta aprox 15 a 17% gasto 99/01) • Adquisición de tierras (2 a 3%, decreciente)

46. Nivel y estructura del gasto del componente social • Es el componente del gasto que más crece (+ 79% entre períodos 99/01 vrs 85/87 ) • Los ítems más relevantes del gasto son: • Educación (aproximadamente el 20% del gasto entre 1999 y 2001, decreciente en el período) • Transferencias al BPS (el más importante y creciente) • En el trienio 1985/87 representaba el 40% del GPA y en 1999/01 casi el 60%.

47. El déficit del BPS • El BPS presenta un elevado déficit, el cual se cubre, en parte, con aportes del IVA y con asistencia adicional del Gobierno Central. • El déficit en el sector rural mide: • la diferencia entre las erogaciones totales con relación a los aportes patronales y de los trabajadores rurales (2/3 del total) • Transferencias a DISSE (1/3 del total)

48. cinve Comentarios sobre GPA • El gasto forestal superó al gasto en I&D. • El gasto en sanidad animal decrece en términos constantes, lo mismo que el gasto en promoción de mercados. • Decrece el gasto en infraestructura vial. • El mayor componente del gasto, que crece persistentemente, hasta representar casi el 40% del total, corresponde al déficit BPS.

49. cinve Evaluación del GPA • En Uruguay, y en los países en desarrollo en general, no se evalúa el gasto realizado, como base de una nueva agenda de prioridades. • Para fijar prioridades no se contemplan las exigencias del sector privado para insertarse en los mercados internacionales. • Muchas veces ello está relacionado con la ausencia de una visión de mediano y largo plazo e incluso a una débil capacidad de gestión, que incluye por cierto al sector privado.

50. cinve Pregunta 2 ¿Qué políticas públicas considera que hay que evaluar? ¿Cómo debe participar el sector privado?