Dr. Markus Eltges

1. Dr. Markus Eltges Gleichwertige Lebensbedingungen und ihre fiskalische Basis. Wo stehen die ländlichen Räume? Vortrag auf der Herbsttagung der Agrarsozialen Gesellschaft e.V. zum Thema Ländliche Kommunen vor dem Kollaps? Donnerstag, den 13. November 2008, Göttingen

2. Gliederung • Vorbemerkung • Grundlagen der Gleichwertigkeit – Verfassungsrecht • Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der institutionellen Ebene – Länderfinanzausgleich • Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der institutionellen Ebene – Kommunaler Finanzausgleich • Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der personellen Ebene – „verdeckter Finanzausgleich“ • Datengrundlagen der empirischen Analyse und räumliches und sozioökonomisches Klassifizierungsraster – Trennung nach neue / alte Bundesländer • Empirische Ergebnisse • Wo stehen die ländlichen Räume? Empirisches Fazit • Ausgleichspolitik auf dem Prüfstand

3. Vorbemerkung • Die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist Ausdruck einer solidarischen Gesellschaft. • Diese Solidarität war und ist eine der wesentlichen Grundlagen und Säulen des föderativen Staatsaufbaus in Deutschland. • Keiner Region und damit auch keinem Menschen in dieser Region soll ein Nachteil daraus entstehen, dass er – aus welchen Gründen auch immer – seinen Lebensmittelpunkt in dieser Region findet. • Ein ausgereiftes und historisch gewachsenes fiskalisches Ausgleichssystem leistet einen wesentlichen Beitrag zur räumlichen und sozialen Kohäsion.

4. Grundlagen der Gleichwertigkeit - Verfassungsrecht I • Art. 28, Abs. 2 GG: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. …. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung;…“ • Art. 72, Abs. 2 GG: „Auf den Gebieten des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“

5. Grundlagen der Gleichwertigkeit - Verfassungsrecht II • Länderfinanzausgleich nach Art. 107, Abs. 2: • „Durch das Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird; hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für die Ausgleichsansprüche der ausgleichsberechtigten Länder und für die Ausgleichsverbindlichkeiten der ausgleichspflichtigen Länder sowie die Maßstäbe für die Höhe der Ausgleichsleistungen sind in dem Gesetz zu bestimmen. Es kann auch bestimmen, dass der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) gewährt.“ • Kommunaler Finanzausgleich nach 14 verschiedenen Länderregelungen – Schlüsselzuweisungen von zentraler Bedeutung Immer wieder Gegenstand von Klagen der Länder, Städte und Gemeinden – Ausdruck der politischen Gestaltung durch Landesgesetzgeber !!

6. Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der personellen Ebene – „verdeckter Finanzausgleich“ • Arbeitslosen-geld I • Renten-zahlungen • Kranken-versicherung Sozialver-sicherungssystem regionale und finanzausgleichende Komponente, denn strukturstarke Regionen mit einer großen Zahl an Beitrags-zahlern unterstützen Räume mit Anpassungsproblemen und einer großen Zahl an Empfangsberechtigten. Für den Bund ist dieses System insofern von Bedeutung, als das er gesetzlich verpflichtet ist, auftretende Finanzlücken zu schließen  Bundeszuschüsse

7. Datengrundlagen der empirischen Analyse Regionale Analysen kommunale Finanzen: • Vierteljährliche Kassenergebnisse (Gemeinden und Gemeindeverbände werden als Einheit analysiert = 436 Kreise / kreisfreie Städte – ohne Stadtstaaten) • Einnahmekraft: Steuern und steuerähnliche Einnahmen, Gebühren und Beiträge im Mittel 2003 bis 2006 • Unmittelbare Ausgaben: Ausgaben für Personal, laufender Sachaufwand, Sachinvestitionen und Ausgaben für Tilgung von Krediten im Mittel 2003 bis 2006 Regionale Analysen Sozialversicherungen: • Einnahmen und Ausgaben der Arbeitslosenversicherung im Mittel 2003 bis 2005 = 439 Kreise / kreisfreie Städte • Einnahmen und Ausgaben der Rentenversicherung im Mittel 2003 bis 2005 = 439 Kreise / kreisfreie Städte

8. Räumliche und sozioökonomische Klassifizierung – Heterogenität der Kreise beachten Einwohnerdichteklassen: • Dünnsiedler: unter 75 EW je qkm (periphere Lage) • ländliche Kreise: 75 bis 150 EW je qkm (OECD) • Leicht verdichte Kreise: 150 bis unter 250 EW je qkm (unter Bundesdurchschnitt) • Verdichtete Kreise: 250 bis 500 EW je qkm • Hochverdichtete Kreise: 500 bis 1000 EW je qkm • Städtische Regionen: über 1000 EW je qkm • Arbeitslosenklassen: • bis unter 7% - Kreise mit geringen Anpassungsproblemen • 7 bis unter 10% - Kreise mit mittleren Anpassungsproblemen • 10 bis unter 15% - kreise mit starken Anpassungsproblemen • 15% und mehr – Kreise mit erheblichen Anpassungsproblemen

9. Einwohnerdichte 2005 Fast 40% der deutschen Kreise sind ländlich ! Schwerpunkt neue Länder in Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt.

10. Soziökonomische Eckdaten im siedlungsstrukturellen Vergleich

11. Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der institutionellen Ebene I • Länderfinanzausgleich • Stufe 1: • Umsatzsteueraufteilung auf die Länder • Stufe 2: • Länderfinanzausgleich im engeren Sinne • Stufe 3: • Bundesergänzungszuweisungen an leistungsschwache Länder

12. Länderfinanzausgleichsvolumen im Mittel der Jahre 2003 bis 2006 27,5 Mrd. €

13. Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der institutionellen Ebene I – Länderebene im Mittel der Jahre 2003-2006

14. Das bundesdeutsche fiskalische Ausgleichssystem auf der institutionellen Ebene II • Kommunaler Finanzausgleich • Der kommunale Finanzausgleich hilft den Gemeinden, ihre Aufgaben weitgehend ohne regionale Unterschiede wahrnehmen zu können. • Die so genannten Schlüsselzuweisungen bilden den Kern des kommunalen Finanzausgleiches • Ergänzung durch zweckgebundene oder pauschale Investitionszuweisungen • Differenz zwischen Einnahmekraft und unmittelbaren Ausgaben gibt Anhaltspunkte für die Bedeutung der Zuweisungen der Länder im Rahmen des kommunalen Finanzausgleiches

15. Zuweisungen der Länder an die Gemeinden und Gemeindeverbände 2006 in Mrd. €

18. Kommunale Finanzen:Einnahmen und unmittelbare Ausgaben nach Siedlungsdichteklassen– aber regionale Streuung beachten …

19. Kommunale Finanzen:Einnahmen und unmittelbare Ausgaben im Vergleich – regionale Streuung nach Siedlungsdichte- und Arbeitslosenklassen

20. Verdeckter Finanzausgleich • Sozialversicherungen

21. Transfervolumen im Risikostrukturausgleich und Risikopool im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung, Jahresausgleich 2005 (Quelle: Bundesversicherungsamt) Mini-Jobs*: 1,9 Mrd. Euro Zahlerkassen zahlen 14,43 Milliarden Euro *Beiträge des Arbeitgebers bei geringfügiger Beschäftigung nach § 249b SGB V

23. Arbeitslosenversicherung - Einnahmen und Ausgaben je Einwohner -Siedlungsdichteklassen, neue/alte Länder

24. Regionale Streuung in der Arbeitslosenversicherung - Einnahmen und Ausgaben je Einwohner -nach Siedlungsdichte- und Arbeitslosenklassen

26. Rentenversicherung - Einnahmen und Ausgaben je Einwohner -Siedlungsdichteklassen, neue/alte Länder

27. Regionale Streuung in der Rentenversicherung – Einnahmen und Ausgaben je Einwohner -nach Siedlungsdichte- und Arbeitslosenklassen

28. Wo stehen die ländlichen Räume? Empirisches Fazit • Länderfinanzausgleich: • Wirkt zugunsten der finanzschwachen Länder. Diese sind in den neuen Ländern vor allem die ländlichen Länder mit extrem dünner Besiedlung. • Besonderheit für die neuen Länder im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes • Einwohnerwertungen für die Länder MV (105%), BB (103%), LSA (102%) auf kommunaler Ebene

29. Wo stehen die ländlichen Räume? Empirisches Fazit • Kommunaler Finanzausgleich: • Zentrales Kriterium für die Zahlungen sind regionale Strukturstärke oder –schwäche. • Strukturstärke oder –schwäche ist keine Funktion der Siedlungsdichte. • Streuung zwischen „arm“ und „reich“ innerhalb der Siedlungsklassen erheblich • Daher Aussagen zu Wirkungen nur Tendenzaussagen

30. Wo stehen die ländlichen Räume? Empirisches Fazit • Kommunaler Finanzausgleich: • Wirkt in den neuen Ländern zugunsten der extrem dünn besiedelten ländlichen Kreise und der Städte mit hoher Verdichtung. • Wirkt in den alten Ländern zugunsten der extrem dünn besiedelten ländlichen Kreise.

31. Wo stehen die ländlichen Räume? Empirisches Fazit • Verdeckter Finanzausgleich im Rahmen der Arbeitslosen- und Renten-versicherung • Hat hohe regionale Stabilisierungsfunktion. • Wirkt in erster Linie zugunsten der neuen Ländern. Ländliche Kreise profitieren erheblich von diesem verdeckten Finanzausgleich. • Wirkt zu Lasten der alten Länder. Alle Siedlungstypen sind in der Summe Zahlerregionen – auch die ländlichen Kreise.

32. Ausgleichspolitik auf dem Prüfstand Wachstumsraten nehmen ab, damit sinkt die Basis der staatlichen Einnahmen und der finanzielle Spielraum für Ausgleichspolitik. Arbeitslosigkeit steigt, Anforderungen an Staat und Sozialversicherungen nehmen zu. Wie viel Ausgleich ist möglich?

33. Gleichwertigkeit im Rahmen der Verfassung – Recht • Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Oktober 2002: • „Das Erfordernis der ´Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse´ ist nicht schon dann erfüllt, wenn es nur um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet.“ • Urteil zur Festlegung des Berufsbildes der Altenpflege durch Bundesgesetz

34. Gleichwertigkeit im Rahmen der Verfassung - Geld • Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Oktober 2006: • Ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt. • Urteil zur Klage des Landes Berlin auf Sanierungshilfen des Bundes

35. Gleichwertigkeit im Rahmen der Verfassung - Fazit Maßstäbe für Eingreifen des Bundes sind streng gefasst. Länder und Gemeinden tragen im Rahmen der föderalen Ordnung hohe Selbstverantwortung.

36. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit !