Kirkkolaki, hallintolaki ja oikeusperiaatteet

1. Kirkkolaki, hallintolaki ja oikeusperiaatteet Törmälä10.2.2011 Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

2. Aihealueet • Mitä kirkkolaissa säädetään hallinnosta • Hallintolaki kirkkolakia täydentämässä • Hallinnon yleiset oikeusperiaatteet • Vähän muuta Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

3. Hallintomenettely seurakunnissa • ”Palveluja tuottavaan ja jakavaan hallintoon byrokraattinen organisaatiomalli soveltuu erityisen huonosti. Esimerkiksi opetukseen tai terveydenhoitoon sisältyy niukasti kirjallista menettelyä ja suoranaista julkisen vallan käyttöä. Välttämätöntä joustavuutta ja ihmiskeskeisyyttä on vaikea toteuttaa byrokraattisessa mallissa: sairaala tai oppilaitos ei yksinkertaisesti voi toimia virastona.” (Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus 4. laitos, s. 21, WSOY Lakitieto, Porvoo 2003) Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

4. Hallinto? • Vallan kolmijako-oppi • lainsäädäntövalta • PL 76 § - kirkkolain säätäminen • toimeenpanovalta • tuomiovalta • Hallinto vallan kolmijako-opin kannalta • yleisistä lain normeista johdettavia ja yksittäistapauksellisia hallintopäätöksillä toimeenpantavia hallintotoimia • hallinnolliset menettelyt Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

5. Kirkollishallinnon oikeudellinen perusta ja rajat • PL 2 §:n 3 momentti • ”Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia.” • Kirkkolaki antaa oikeutuksen kirkolliselle hallinnolle • seurakunnassa ja seurakuntayhtymässä • hiippakunnassa ja sen rovastikunnissa • kirkon keskushallinnossa • Kirkkolaissa säädetään kirkon ja sen seurakuntien hallinto-organisaatiosta, hallintoelimistä ja niiden toimivallasta • kirkkovaltuusto, kirkko- ja seurakuntaneuvostot • hiippakuntavaltuusto ja tuomiokapituli • kirkolliskokous, piispainkokous ja kirkkohallitus Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

6. Kirkkolaissa säädetään kirkon ja sen seurakuntien sekä seurakuntien ja sen jäsenten välisistä suhteista - jäsenyyden edellytykset - päätöksenteon normipohja - toimivalta ja perustelut • Kirkkolaissa säädetään jäsenten vaikutuskeinoista hallinnossa • - seurakuntavaalit ja luottamushenkilöhallinto • - yleinen vireillepano-oikeus • - aloiteoikeudet • - seurakunnan tiedottamisvelvollisuus (KL 25:8 ja KJ 7:9) • Kirkkolaissa säädetään hallintoasioiden käsittelystä • KL 7 luku • KL 25 luku • KJ 7 ja 23 luvut • Viittaukset muihin hallintoa koskeviin lakeihin Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

7. Kirkkolaissa säädetään hallinnon julkisuudesta • KL 7:6 § kokousten julkisuus • KL 25:8 § asiakirjajulkisuus ja toiminnan julkisuus • Kirkkolaissa säädetään vaitiolosta ja salassapidosta • KL 5:2 § rippisalaisuus • KL 6:3 § vaitiolovelvollisuus • KL 25:8 § asiakirjojen ja tietojen salassapito • Kirkkolaissa säädetään hallinnon oikeussuojakeinoista • Kirkollinen muutoksenhaku – KL 24 luku • Hallinnon laillisuusvalvonta • KL 10:6 § kirkkovaltuuston päätösten laillisuusvalvonta • KL 18 ja 19 piispan ja tuomiokapitulin valvontavalta • hallintokantelut • kanteluviranomaisia myös eduskunnan oikeusasiamies ja oikeuskansleri • Viranhaltijan kurinpito - KL 23 luku Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

8. Hallintolaki osana kirkkolainsäädäntöä • KL 25:5 ”Käsiteltäessä hallintoasiaa kirkollisessa viranomaisessa on noudatettava, mitä hallintolaissa … säädetään, jollei tästä laista muuta johdu.” • Kirkolla ei resursseja säätää omaa hallintolakia, vaikka periaatteessa niin voisi tehdä • Hallintolaki on toissijainen kirkkolakiin nähden, mutta vain vähän siitä poikkeavia säännöksiä • Hallintolaissa säädetään hallintomenettelyistä • Hyvän hallinnon perusteet • Hallintoasian vireilletulo ja asian käsittely viranomaisessa • Tiedoksianto Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

9. Hallintolain kehitys • Oikeuskirjallisuudessa kirjattiin hyvän hallinnon periaatteet • Niitä sovellettiin käytännössä • Vaatimustaso nousi henkilöstöhallinnossa ja muussa hallinnossa myös seurakuntien osalta • KL aukkoja täydennettiin kunnallislain pohjalta Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

10. Kehityshistoriaa . . . • Esim. luottamushenkilön esteellisyydestä toimittiin kuten 1948 kunnallislain aikana oli ratkaistu oikeuskäytännössä: soveltuvin osin noudatettiin tuomarinjäävejä • 1982 tuli hallintomenettelylaki, johon koottiin hyvä hallintokäytäntö • Sitä sovellettiin ilman KL:n viittausta Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

11. Hyvä hallinto nyt • PL 21,2 § ”… hyvän hallinnon takeet turvataan lailla” • Hallintolain tarkoituksena on • toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa ja • edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta • Hallintolain soveltamisala • hyvän hallinnon perusteita sovelletaan kaikessa hallintotoiminnassa ja hallintoasiain käsittelyssä Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

12. Yleiset oikeusperiaatteet • Laillisuusperiaate PL 2,3 § • Hallintolaki 6 § - 10 § • tasapuolisuus • toimivaltaa käytettävä hyväksyttäviin tarkoituksiin • puolueettomuus • oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään • suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia Kohtuullisuus Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

13. Tasapuolisuus • ”Ihmiset ovat yhdenvertaiset lain edessä”, PL 6,1 § • Harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samanlaisissa tapauksissa samalla tavalla. • Vakiintuneesta käytännöstä poikkeamiseen on oltava perusteltu syy. Perusteltava kunnolla. • Tasapuolisuus ei estä poikkeamasta vakiintuneesta käytännöstä • Erityisen tärkeää yksityisen oikeusasemaa koskevissa asioissa Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

14. Tarkoitussidonnaisuus • Viranomainen voi ja saa edistää vain niitä tarkoitus-periä, jotka kuuluvat viranomaisen tehtäväpiiriin ja sisältyvät sovellettavan lain tavoitteisiin • Harkintavallan väärinkäytön kielto. • Esim. virkanimityksen tavoitteena vain henkilökoh-taisilta ominaisuuksiltaan sopivimman ja parhaaseen viranhoitoon kykenevän nimittäminen Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

15. Puolueettomuus • Objektiviteettiperiaate • Hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai muuten vieraisiin perusteisiin • Päätyisikö joku muu samankaltaisessa tilanteessa ja samoilla tiedoilla samanlaiseen ratkaisuun? • Puolueettomuutta turvataan mm. esteellisyyssäännöksillä • Esteellisyyssäännökset KL 7:5 § ja HallintoL 27 – 30 § Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

16. Suhteellisuus • Toimen oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu tavoiteltuun päämäärään nähden • Toimi mitoitetaan alimmalle tasolle, jolla saavutetaan tarvittava vaikutus • Merkitystä varsinkin viranomaisvalvonnassa Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

17. Luottamuksensuoja • Merkitsee yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. • Viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjes-tyksen perusteella oikeutettuja odotuksia eli suojeltavan luottamuksen on oltava asiallisesti perusteltu ja lain mukainen • Yksilön on voitava luottaa viranomaisen toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä hallinto-päätösten pysyvyyteen ja toiminnan johdonmu-kaisuuteen Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

18. Kohtuullisuus • Olavus Petrin tuomarinohjeet v. 1545: ”Se mikä ei ole oikeus ja kohtuus ei voi olla lakikaan, sillä siinä olevan kohtuuden tähden se laiksi hyväksytään” • Päätös ei saisi johtaa kohtuuttoman lopputulokseen • Onko kohtuus oikeusohjeena silloinkin, kun laki ei siihen viittaa? • Kohdistuu hallinnolliseen toimintaan • Nähtävä suhteellisuusperiaatteen ilmentymänä • Esimerkki hoitovapaan keskeyttäminen Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

19. Periaatteiden oikeudellinen merkitys • Itsenäisiä valitusperusteita • Harkintavallan väärinkäyttö • Periaatteiden noudattaminen on yleinen virkavel-vollisuus • Virkavastuu • Korkea luottamuksensuoja • Rinnastuvat oikeuslähteinä oikeussääntöihin • Sovelletaan kaikkeen hallintoelinten toimintaan muodosta tai sisällöstä riippumatta Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

20. Palveluperiaate • Palveluperiaate: hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti palveluita, viranomainen toimii tuloksellisesti • Neuvonta: vastattava hallintoasian hoitamiseen liittyviin yksilöityihin kysymyksiin (asiakirjat, menettely, liittyvät välittömästi asiaan) • Neuvontatehtävää laajennettu aikaisempaan verrattuna Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

21. Julkisuusperiaate • Jokaisen oikeus saada tietoa julkisesta val-lankäytöstä ja viranomaisen muusta toimin-nasta • Menettelyn avoimuus • Tiedottaminen • Vastakohtana salassapitoperiaate Salassapito Harkinta Julkisuus Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

22. Neuvonta • Pyrittävä opastamaan oikeaan viranomaiseen • Neuvonta maksutonta • Hyvä kielenkäyttö • Viranomaisten yhteistyö Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

23. Kuuleminen • KUULEMINEN, 34 § • Kuuleminen ennen asian ratkaisua • Kerrotaan mistä kuullaan, annetaan määräaika • Kuulemisesta on poikkeuksia: • selkeästi epäasiallinen tai mahdoton vaatimus • palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen • hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

24. Virallisperiaate • Hallinnossa virallisperiaate • Viranomainen hankkii tarvittavan aineiston päätöksentekoa varten • Hallintolain mukaan asianosaisella velvolli-suus esittää selvitys vaatimuksensa perus-teista ja myötävaikutettava vireille paneman-sa asian selvittämiseen Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

25. Päätösten perusteleminen • Perusteluvelvollisuus pääsääntö, 45 § • Perustelu muodostuu valmistelusta • Kun päätösehdotuksesta poiketaan, niin perustelut merkitään pöytäkirjaan • Tästä on puheenjohtaja vastuussa, asiaa ei jätetä sihteerin vastuulle Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

26. Poikkeukset perusteluvelvollisuudesta • Perustelu voidaan jättää esittämättä: • tärkeä etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista • päätös koskee seurakunnan monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia, KL 25:5 § • vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen, edun myöntäminen, tällöin arvioidaan hakijan ominaisuuksia Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

27. Poikkeukset perusteluvelvollisuudesta • hyväksytään vaatimus, ei muita asianosaisia, ei muilla mahdollisuutta valittaa • perusteleminen muusta erityisestä syystä tarpeetonta • noissa em. kohdissa perusteltava, jos päätös on olennainen muutos vakiintuneeseen käytäntöön • MUTTA • henkilövalinnoissa tasa-arvolaki, -> hakijalla mahdollisuus valittaa, nostaa korvauskanne, jos katsoo sukupuolensa perusteella tulleensa syrjityksi Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

28. Poikkeukset perusteluvelvollisuudesta . . . • Henkilövalinnat tärkeitä linjavalintoja, joten perustelu on tarpeen • Kielteisten perustelujen kirjaaminen vaikeaa, mutta mahdollista • Monijäseninen toimielin suljetussa lippuää-nestyksessä valitsee vastoin päätösehdo-tusta, mistä perustelut? Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

29. Päätösten perusteleminen… • Ne saa keskustelusta • Esityksen tekijät yleensä perustelevat ehdotuksensa, perusteet voidaan koota pöytäkirjaan äänestyksen jälkeen • Tässäkin puheenjohtajan rooli tärkeä • Asia on usein hankala, hakijat ovat tuttuja, pitkä työura Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

30. Taito ja sopivuus • Pitääkö valita paras vai sopivin? • Paras usein mielletään hakupaperien perusteella parhaaksi hakijaksi • Sopivuudella usein ajatellaan henkilökohtaisten ominai-suuksien valossa parasta hakijaa • Valintaprosessissa kaksi vaihetta • Hakijoiden kelpoisuuden toteaminen, kukin erikseen • Nimitysharkinta, jossa kelpoisiksi todettuja hakijoita verrataan keskenään • Valmistelussa on hyvä erottaa nämä vaiheet toisistaan Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

31. Taito ja sopivuus . . . • Taito on koulutuksessa(ammatti- ja täydennys-), työkokemuksella ja saatuja tietoja ja taitoja • Sopivuuden (kyky) arvioinnissa on kyse hakijoiden taidon arviointiin verrattuna harkinnanvaraisemmasta ominaisuuksien arvioinnista (kypsyneisyys, nuhteeton käytös, riittävä kokemus, terveydentila ym.) Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

32. Perustuslaki • Perustuslain 125 §:n mukaan nimitysperusteet sitovat myös seurakuntaa • Taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto (yleisessä kansalaistoiminnassa saatuja viran hoitamisen kannalta merkityksellisiä ansioita sekä nuhteetonta käytöstä) • Vaadittavat ominaisuudet vaihtelevat toimenkuvasta ja tehtävän hierarkkisesta asemasta riippuen Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

33. Valintapäätös Hallintolaki 45 § ja KL 25:5 § 3 mom. eivät siis edellytä valintapäätöksen perustelua monijäsenisen toimielimen suorittamassa vaalissa • Käytännössä perustelut on kuitenkin esitettävä, ne nousevat jo asian valmistelusta • Normaalitilanteessa perustelut tulevat valmistelusta Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

34. Valintapäätös . . . • tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki edellyttävät asian valmistelua • hyvään hallintoon kuuluu päätösesitys myös työntekijöiden valinnassa, tämä nousee myös valmistelupakosta • päätösesitys on saattanut puuttua kappalaisen ja kanttorin vaalissa, ehkä perua kansanvaalista, jossa ei ole ollut päätösesitystä • henkilövalinnoissa voi tulla tilanne, jossa esille ns. negatiivinen perustelu, eri tapoja ilmaista asia • henkilöarvio salassa pidettävä asia, arvio soittotaidosta tms.?? Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

35. Laillisuus ja tarkoituksenmukaisuus • Kysymys kuuluu: Onko tämä ja tämä laillista? • Vastaus on usein myönteinen. Ihan hullujahan ei kysytäkään! • Vastaus on yhtä suppea kuin kysymyskin: On se laillista, ei sitä ole kielletty • Laillisuuden lisäksi päätöksentekijä vastaa päätös-ten tarkoituksenmukaisuudesta ja oikeista menette-lytavoista. Tarkoituksenmukaisuutta pitää pohtia pidemmällä kaavalla kuin yhdellä kysymyksellä Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

36. Laillisuus ja tarkoituksenmukaisuus. . . • Perustelut ovat yleensä olemassa ja päätöksentekijöiden tiedossa, mutta niiden kirjaamiseksi on nähtävä kirjoittamisen vaiva Pirjo Pihlaja Jussi Lilja 2008

37. Suomen oikeusjärjestys • Säädännäistä oikeutta, kirjoitetun lain systeemi • Terminologiaa: säädös = laki tai muu oikeusnormi kokonaisuutena; säännös = lain yksittäinen kohta; määräys = asetuksen, KJ:n, säännön yksittäinen kohta • Termeillä ei ratkaisevaa merkitystä • Tietoa normeista ensisijaisesti säädösteksteistä (lait, asetukset, hyväksytyt säännöt) • Tavanomainen oikeus perustuu pitkäaikaiseen jatkuvaan käytäntöön, meillä vähäinen merkitys Jussi Lilja 2011

38. Suomen oikeusjärjestys . . . • Oikeusjärjestys on pakkojärjestys • Oikeusnormien noudattamisen tehosteeksi sanktioita, normin rikkojaan kohdistettavia haitallisia seuraamuksia • Viralliset sanktiot toteutetaan viime kädessä pakkokeinoin • Myös muunlaisten normien rikkomisesta voi seurata sanktioita, mutta virallinen kontrolli puuttuu Jussi Lilja 2011

39. Esimerkki erilaisesta kontrollista • Suomessa alkoholin käytössä oikeudellinen kontrolli, saatavuus, jakelu ym. • Jossain muualla alkoholin käyttöä ei säädellä oikeudellisesti • Mutta tilalla on vahva sosiaalinen kontrolli • Se rajoittaa päihtyneenä esiintymistä ja käyttäytymistä alkoholin käyttöön liittyen Jussi Lilja 2011

40. Kontrolli seurakunnassa • Usein halutaan vedota siihen, että srk on erityinen toimija, jossa pitää tehdä päätökset srk:n ominaislaadusta lähtien • Tätä on vaikea perustella, koska edellä kerro-tun mukaan hyvän hallinnon rima on niin korkealla, että sitä on vaikea ylittää • Usein tällainen vaatimus perustuu siihen, että halutaan oikaista hankalassa asiassa oman mielen mukaan Jussi Lilja 2011

41. Oikeusnormien hierarkia • Perustuslaki • Tavallinen laki • Asetus • Valtioneuvoston päätös • Ministeriön päätös • Muut säädökset • Kirkkolaki on perustuslain nojalla annettu tavallinen laki, erityislakina menee joissakin tapauksissa yleislain edelle • KL on hallintolakiin ja julkisuuslakiin nähden erityislaki • VES ja TES ovat lain nojalla solmittuja lain tasoisia, ne ohittavat lain vähimmäisvaatimukset ja menevät siten lain edelle soveltamisjärjestyksessä • Mutta VES ja TES eivät sisällä hallintoelinten toimivaltamääräyksiä Jussi Lilja 2011

42. Oikeusnormien hierarkia . . . • Alemman asteisen normin antamiseen on valtuutus ylemmän asteisessa normissa • Perustuslaki säätää KL säätämisjärjestyksestä ja alasta • KL:n valtuutus KJ:lle ja KVJ:lle sekä kirkkohallituksen ja piispainkokouksen norminantovallalle määrätyissä asioissa • Virkaehtosopimuslaki ja työehtosopimuslaki valtuutuksen sopimuksille Jussi Lilja 2011

43. Oikeusnormien hierarkia . . . • KL antaa kirkkovaltuustolle mahdollisuuden delegoida omaa ja kirkkoneuvoston toimivaltaansa alaspäin • Delegoinnille laissa asetettu rajat, KL 10:3 ja 4 §:t • Kun kirkkoneuvostolle ei ole annettu delegointivaltaa, niin se sitten ei delegoi enää edelleen! Ei kirjoiteta: ”Khra ja tp päättävät asiasta. ” Parempi seur. kok:ssa merkitä ptk: ”Hyväksyttiin suoritettu toimenpide.” Jussi Lilja 2011

44. Oikeusnormien hierarkia . . . • Kirkkohallitus tai piispainkokous tai tuomiokapituli ei voi antaa normeja mistä tahansa tärkeästä ja hyvästä asiasta • Ylempitasoinen säännös syrjäyttää alempitasoisen • Neuvoston ohjesäännössä ei voi olla KL:n tai KJ:n vastaisia määräyksiä • Tällaiset määräykset ovat mitättömiä Jussi Lilja 2011

45. Oikeudellisen sääntelyn funktiot • Ristiriitojen ratkaiseminen ja siitä seuraava yhteiskuntarauhan ylläpitäminen • Julkisen vallankäytön organisointi • Yhteiskuntaelämän ohjaus Jussi Lilja 2011

46. Oikeusjärjestyksen normirakenne • Käyttäytymisnormit, käskyt kiellot • Konstituoivat normit, minkä orgaanin tulee toimia ja mitä oikeuksia ja velvollisuuksia orgaanilla on • Esim sopimuksissa ei ole srk-hallinnon toimivaltanormeja • Menettelysäännökset, miten toiminnassa tulee menetellä Jussi Lilja 2011

47. Mikä soveltamisessa vaikeaa? • Säännöksen löytäminen • Sisällön ymmärtäminen • Suhde muihin säännöksiin • Harkintavallan käyttö • Toimivaltakysymysten epäselvyys • Delegoidun päätösvallan käyttö Jussi Lilja 2011

48. Mikä avuksi? • Säännöstä ei etsitä vain KL:sta tai KJ:stä, muut asiaan liittyvät esillä • Seurakunnan työkirja jatkuvasti käsillä: neuvoston ohjesääntö, virkasääntö, valtuuston työjärjestys, taloussääntö, hankintasääntö • Harvemmin tarvitaan hautaustoimen ohjesääntöä, hautausmaan käyttösuunnitelmaa, hauta-asioissa nämä hautaustoimilain ohella aina käsillä • Sopimukset ja suositussopimukset Jussi Lilja 2011

49. Mikä avuksi? • Myös hengellisen työn tekijöille kooste heidän työalansa asiakirjoista • Rippikoulun ohjesääntö, diakoniasääntö, johtokuntien säännöt, onko siellä paljon tarpeetonta aineistoa? • Joka alalla on oma termistönsä, sitä oppii vain käyttämällä • Tarvitaan esiymmärrystä systeemin toiminnasta Jussi Lilja 2011

50. Mikä avuksi? • Tätä systeemin ymmärtämistä on aika vaikea lyhyesti opettaa. • Tieto entisistä ratkaisuista auttaa, jos ymmärtää ratkaisun perusteluita • Jos osaa vain yksityiskohtia ulkoa ymmär-tämättä asian kokonaisuutta, niin jonkin ratkaisun mekaaninen soveltaminen voi johtaa aivan väärään suuntaan. Jussi Lilja 2011