Leigusamningar ríkis og sveitarfélaga

1. Leigusamningarríkis og sveitarfélaga Reikningsskilaleg álitaefni Jón Loftur Björnsson Ríkisendurskoðun

2. Opinberir aðilar, bæði ríki og sveitarfélög, hafa í vaxandi mæli leigt eignir í stað þess að kaupa þær. • Stundum er þetta gert undir formerkjum svo kallaðra ,,einkaframkvæmda“. • Kaupleigusamningar um áhöld og tæki eru almennt til skemmri tíma og kveða á um lægri fjárhæðir.

3. Ný verkefni á vegum ríkisins • Nýr Landspítali (51 ma.kr.) • Hjúkrunarheimili (9 ma.kr.) • Ný samgöngumiðstöð í Reykjavík (1,5 – 4 ma.kr.) • Ýmis samgöngumannvirki • Tvöföldun Suðurlandsvegar • Jarðgöng undir Vaðlaheiði

4. Eldri verkefni á vegum ríkis • Hvalfjarðargöng • Flokkast frekar undir að vera ,,sérleyfissamningur“ • Tónlistar- og ráðstefnuhús (Harpa) • Leigusamningur eða samningur um styrk (sbr. t.d. búvörusamninga)? • Hvernær ber að færa skuldbindingu? • Skrifstofuhúsnæði við Borgartún (Höfðaborg) • Rannsóknarhús Háskólans á Akureyri (Borgir) • Iðnskólinn í Hafnarfirði

5. Hvaða reikningsskilareglur (staðlar) gilda • almennt? • hjá A-hluta ríkissjóðs og sveitarsjóðum? • Gerður er greinarmunur á fjármögnunarleigu og rekstrarleigu • Fjármögnunarleigu ber almennt að færa til eignar og skuldar í efnahag. Hjá ríki og sveitarfélögum er síðan spurning hvort og þá hvernig ber að eignfæra.

6. Almenna reglan um fjármögnunarleigu er að skoða hver nýtur ábata og ber áhættuna (horfa þar á efni fremur en form samninga). Hefur leigutaki yfirráð eins og um væri að ræða hans eign? • Alþjóðlegir reikningsskilastaðlar (IFRS) og reikningsskilastaðlar sumra landa (m.a. US GAAP) taka á leigusamningum út frá þessu.

7. IAS 17 - Leases • Eignarhald færist til leigutaka í lok leigutímans • Leigutaki á rétt á að kaupa hina leigðu eign á lægra verði en gangvirði • Leigutíminn nær yfir meginhluta efnahagslegs líftíma eignarinnar • Núvirði leigugreiðsla yfir leigutíma er nálægt gagnvirði eignarinnar • Hin leigða eign er það sérhæfð að aðeins leigutakinn getur nýtt sér hana án meiriháttar breytinga

8. IFRIC 12 Service Concession Agreements • Sérleyfissamningar eru ein tegund einkaframkvæmda. Einkennið að þar borga notendur að meira eða minna leyti, en kostnaður og áhætta fellur ekki á ríkið. • Skoða þarf með hvaða hætti leigusali bókar eign hjá sér.

9. Leigumál sveitarfélaga • Reynt var að taka á málum með auglýsingu, nr. 460/2005, um meðhöndlun leigusamninga í bókhaldi og reiknings-skilum sveitarfélaga. • Reglur þar í samræmi við IFRS. Túlkun og framkvæmdin hins vegar mjög frjálsleg í þá átt að færa sem mest sem rekstrar-leigu.

10. Heimildir til að gera leigusamninga • Fjárlög ríkisins og fjárhagsáætlanir sveitarfélaga eru til eins árs í senn. • Skuldbindingar vegna leigusamninga geta verið til 30 ára eða lengur (leigusali sættir sig varla við fyrirvara í samningi um árlegt samþykki Alþingis á fjárlögum). • Hvernig er eðlilegt að leita samþykkis? • Hjá ríki 6. gr. fjárlaga, 30. gr. fjárreiðlulaga, sérlög.

11. Að kaupa eða leigja • Rökin fyrir leigu: • Losa um fjármagn (sale-and-leaseback) og greiða niður skuldir • Minnka rekstrarumsvif • Jafnari og fyrirsjáanlegri útgjöld • Minni áhætta

12. En getur það líka skipt máli að ekki þurfi að gjaldfæra allan stofnkostnað á kaupári og sýna þannig betri afkomu í upphafi? Eða að skuldir sem ekki koma fram í efnahagi gefa betri kennitölur um skuldsetningu og skuldaþol? • Eru reikningsskilareglur (eða framkvæmd þeirra) farin að hafa áhrif á ákvarðanatöku um fjármögnun opinberra framkvæmda? • Er hætt við því að hagkvæmasti kosturinn sé ekki valinn og að ráðist sé í fleiri og dýrari framkvæmdir en annars væri raunin?

13. Niðurstöður • Færa ber leigusamninga til bókar á grundvelli þess hvort þeir flokkast sem fjármögnunarleiga eða rekstrarleiga. • Í einhverjum tilvikum kunna að vera áhöld um hvernig flokka ber einstaka samninga og verður þá að skoða slík mál sérstaklega með hliðsjón af efnisatriðum þeirrra og gildandi reikningsskilastöðlum.

14. Í þeim tilvikum sem leigusamingar flokkast sem fjármögnarleiga þarf að skoða hvort eðlilegra væri að þeir yrðu færðir til eignar hjá A-hluta aðila ríkis eða sveitarfélags fremur en að gjaldfærast að fullu á kaupári. • Þetta kallar á breytingu á núverandi sérreglum um opinber reikningsskil sem ástæða er til að ræða.

15. Þegar gerðir eru bindandi leigusamningar til lengri tíma en eins árs er mikilvægt að fylgja ákvæðum 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins og reglugerðar um samninga um rekstrarverkefni sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs. Hugsanlega getur verið ástæða til að setja sérlög um heimild til að ráðast í stærri verkefni.

16. Loks er nauðsynlegt að að opinberir aðilar sem standa frammi fyrir vali um að kaupa eða leigja eign, færi rök fyrir ákvörðun sinni. Eðlilegt er að slíkur rökstuðningur byggi á útreiknuðum núvirtum kostnaði að teknu tilliti til áhættu.