Minore straniero o straniero minore?

1. Minore straniero o straniero minore? • La condizione giuridica del minore straniero extracomunitario è disciplinata dalla composizione ovvero dalla lettura combinata di due corpi normativi: quello che disciplina la “tutela” dei minori e quello che regola la posizione amministrativa dei cittadini stranieri extracomunitari in Italia. • Il primo di tali gruppi di norme introduce nel sistema alcuni strumenti per la cura e tutela degli interessi di soggetti che l’ordinamento considera “deboli”.

2. Normativa immigrazione • Il secondo gruppo di norme è quello dettato per regolare l’immigrazione in Italia di cittadini di paesi non appartenenti all’Unione Europea. Tali norme tutelano beni giuridici pubblici quali: l’integrità dei confini nazionali, l’ordine pubblico, la stabilità del mercato del lavoro, ecc. • Queste norme non sono orientate a concepire lo straniero come un soggetto debole ovvero come un soggetto meritevole di tutela, essendo poste a garanzia di altri interessi. • Va evidenziato però che le disposizioni che, tra queste, regolano la condizione di “straniero” del minore, lungi dal prevedere deroghe all’applicabilità della legislazione di favore dettata per i minori in generale, si occupano di indicare come devono essere soddisfatti gli adempimenti relativi ai Permessi di Soggiorno.

3. Art. 19, secondo cui non e' consentita l'espulsione nei confronti degli stranieri minori di anni diciotto, salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi; • Art. 28, comma 3, DLGS 25 luglio 1998, n. 286, che in tema di ricongiungimento familiare ribadisce la priorità che deve essere assicurata all’interesse del minore •  Art. 29, comma 6, che, in ossequio al diritto all’unità familiare ed alla preminenza dell’interesse del minore, consente il ricongiungimento dei genitori all’estero con il figlio minorenne regolarmente soggiornante; •  Art. 31, commi 1 e 2, che regola il rilascio del Permesso di Soggiorno ai minori stranieri; •  Art. 31, comma 3, che stabilisce, in ossequio alla preminenza dell’interesse del minore, la possibilità, per l’autorità giudiziaria minorile di consentire, in deroga alle disposizioni dell’intero Testo Unico sull’immigrazione, l’ingresso od il soggiorno ai parenti del minore qualora ricorrano gravi ragioni connesse con lo sviluppo psicofisico del minore; • Art. 32 disposizioni inerenti al Permesso di Soggiorno dei minori affidati; •  Art. 33, che attribuisce al Comitato per i minori stranieri la competenza a “vigilare sulle modalità di Soggiorno dei minori stranieri •  Art. 38 DLGS 25 luglio 1998, n. 286 e art. 45 DPR 394/99 “i minori stranieri sono soggetti all’obbligo scolastico” (indipendentemente dalla regolarità della posizione amministrativa) •  Art. 28 dpr 394/99 sul rilascio del Permesso di Soggiorno a quei soggetti per i quali sono vietati l’espulsione ed il respingimento alla frontiera, tra i quali, ovviamente, sono ricompresi i minori.

4. Lettura sistematica • Il carattere complementare della disciplina sull’immigrazione e l’assenza di deroghe espresse alla normativa generale dettata per i minori, conduce a ritenere che il legislatore considera la condizione giuridica dei minori stranieri sufficientemente regolata e tutelata dalle norme che regolano in generale la condizione giuridica dei minori. • Una lettura coerente dei due corpi normativi in esame, dunque, dovrebbe comportare un’applicazione della normativa sull’immigrazione in una prospettiva di tutela dei soggetti minorenni.

5. Minori stranieri in Italia Dati accertati al 31.12.2011 Totale minori: 993.238 (21,7% del totale degli stranieri), di cui: • 25% circa in Lombardia • 13% circa in Veneto • 12% circa in Emilia Romagna • 10% circa nel Lazio

6. Identikit del minore straniero in Italia • Minore comunitario – testo normativo di riferimento: D. L.vo 30/07 • Minore extracomunnitario – testo normativo di riferimento: D. L.vo 286/98 • Minore straniero accompagnato • Minore straniero non accompagnato (MSNA)

7. Minore comunitario • Non vi è una disciplina specifica, pur dovendosi precisare che il regime dei cittadini comunitari è sicuramente più favorevole di quello degli extracomunitari, per quanto non esista un diritto al soggiorno incondizionato. • Il problema si è posto soprattutto a seguito dell’ingresso nell’UE della Romania e della Bulgaria nel 2007, per cui quelli che fino al 31.12.06 erano MSNA improvvisamente sono diventati minori comunitari, e paradossalmente sembra che il trattamento loro riservato sia divenuto deteriore rispetto a prima (ad es., accesso a specifici programmi socio assistenziali previsti per i MSNA). • Illuminante sul punto la previsione dell’art. 6 comma 4 del d.l. 300/06, che ha esteso ai cittadini dell’UE l’accesso ai programmi di assistenza ed integrazione sociale per gli stranieri vittime di tratta, con una disposizione, quindi, non di carattere generale, ma limitata ad uno specifico ambito.

8. Competenza • Sottoposizione dei minori comunitari al regime di cui al Regolamento CE n. 2201/2003, che prevede la competenza dell’AG dello Stato di residenza abituale, ed in via sussidiaria dell’AG dello Stato in cui si trova il minore non accompagnato, fino a quando l’Autorità dello Stato competente non avrà adottato i provvedimenti più opportuni (art. 20). • Per cui, fino a quando non intervenga una decisione dello Stato di appartenenza (decisione che normalmente non interviene) i minori comunitari sono comunque soggetti alle misure di tutela previste per i minori italiani a cura dell’AG. • Ciò che viene in rilievo, dunque, è il loro diritto alla non discriminazione, sia in negativo, rispetto ai minori italiani, che in positivo, rispetto a quelli extracomunitari. • Disciplina specifica prevista per i minori rumeni.

9. Minore extracomunitario accompagnato Si tratta di minori che si trovano con la propria famiglia, che può essere regolare o irregolare. In questo ultimo caso vengono in rilievo le norme di cui all’art. 19 comma 2 lett. a, che prevede il diritto del minore di seguire il genitore espulso, nonché all’art. 31 comma 3, secondo cui “il Tribunale per i minorenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell'eta' e delle condizioni di salute del minore che si trova nel territorio italiano, puo' autorizzare l'ingresso o la permanenza del familiare, per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni della presente legge”.

10. Minore straniero non accompagnato (MSNA) Minorenne extracomunitario che, non avendo presentato domanda di asilo, si trovi nel TN privo di assistenza o rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti di riferimento per lui legalmente responsabili in base alle vigenti disposizioni dell’ordinamento italiano. La definizione giuridica di MSNA non comprende quindi i minori soli che siano cittadini degli stati dell’Unione, o che siano richiedenti asilo. Sostanzialmente, il MSNA è un clandestino, in quanto entrato nel TN senza un valido titolo d’ingresso (visto per studio, turismo, ricongiungimento familiare, cure sanitarie, adozione, ecc.), e non accompagnato dai genitori o altro legale rappresentante

11. Presenza di MSNA al 2.7.2012 • SEGNALATI 6.893 Presenti: 5.273 Irreperibili: 1.620 DISTRIBUZIONE PER DIFFERENZA DI GENERE GENERE PRESENTI % IRREPERIBILI % TOTALE % • MASCHILE 4.954 71,9 1.536 22,3 6.490 94,2 • FEMMINILE 319 4,6 84 1,2 403 5,8 • TOTALE 5.273 76,5 1.620 23,5 6.893 100,0 DISTRIBUZIONE PER FASCE D’ETÀ FASCE D’ETA' PRESENTI % IRREPERIBILI % TOTALE % 17 ANNI 3.007 43,6 856 12,4 3.863 56,0 16 ANNI 1.301 18,9 440 6,4 1.741 25,3 15 ANNI 489 7,1 183 2,7 672 9,7 7-14 ANNI 424 6,2 141 2,0 565 8,2 0-6 ANNI 52 0,8 0 0,0 52 0,8 TOTALE 5.273 76,5 1.620 23,5 6.893 100,0 RIPARTIZIONE DEI MINORI SEGNALATI PER TIPOLOGIA DI COLLOCAMENTO COLLOCAMENTO DEL MINORE PRESENTI % IRREPERIBILI % TOTALE % STRUTTURA 4.354 63,2 1.558 22,6 5.912 85,8 PRIVATO 695 10,1 12 0,2 707 10,3 NON COMUNICATO 224 3,2 50 0,7 274 3,9 TOTALE 5.273 76,5 1.620 23,5 6.893 100,0

12. Normativa applicabile al MSNA Il minore non accompagnato deve essere affidato a una struttura protetta. L’art. 33, co II, lett. b) D.L.vo 286/98 inquadra le modalità di accoglienza dei MSNA nell’ambito dei servizi sociali degli enti locali. Per i minori stranieri, come per gli italiani, la competenza assistenziale è attribuita all’ente locale che deve provvedere all’accoglienza del minore in una comunità di pronta accoglienza o altra struttura idonea ( DPR 616/77 e L. 328/00). • Art. 343 c.c. – apertura tutela (se entrambi i genitori sono morti o per altre cause non possono esercitare la potestà, si apre la tutela) • Art. 403 – intervento della pubblica autorità a favore del minore in stato di abbandono, con collocamento in luogo sicuro • Ai minori stranieri si applica la medesima disciplina di “tutela” dettata per i minori italiani.

13. Competenza • Art. 1 della Conv. Aja del 5.10.61, resa esecutiva in Italia con legge 742/80, competenza dell’autorità giudiziaria e amministrativa italiana nei confronti dei minori residenti in Italia o che hanno la propria stabile dimora sul territorio dello Stato, indipendentemente dalla loro nazionalità. • Artt. 9 e 37 bis della l.n. 184/83, segnalazione di minori stranieri in stato di abbandono • Art. 33, comma 5, l.n. 184/83, obbligo dei pp.uu. di segnalare al TM l’ingresso di minori non accompagnati dai genitori o da parenti entro il IV grado. • Art. 5 comma 1 l. 64/94 secondo cui “le decisioni sulle richieste di rimpatrio di minori dal territorio dello Stato, avanzate dalle autorità straniere, ai sensi dell’art. 2 comma 1, e dell’art. 4 della conv.Aja 28.5.80, sono adottate dal TM del luogo dove il minore risiede”.

14. Minore straniero ed espulsione • Art. 19 Non e' consentita l'espulsione, salvo che nei casi previsti dall'articolo 13, comma 1 (per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato), nei confronti: a) degli stranieri minori di anni diciotto, salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi; 2-bis. Il respingimento o l'esecuzione dell'espulsione di persone affette da disabilita', degli anziani, dei minori, dei componenti di famiglie monoparentali con figli minori nonche' dei minori, ovvero delle vittime di gravi violenze psicologiche, fisiche o sessuali sono effettuate con modalita' compatibili con le singole situazioni personali, debitamente accertate. (comma introdotto dall’art. 3 d.l. 89/11) • Art. 31/4 Qualora ai sensi del presente testo unico debba essere disposta l'espulsione di un minore straniero, il provvedimento e' adottato, su richiesta del questore, dal tribunale per i minorenni.

15. Diritto di seguito L’inespellibilità del minore è fortemente limitata nella sua effettività: • da un lato dalle disposizioni in materia di rimpatrio assistito, che hanno costituito una disciplina parallela, e contrastante proprio con il divieto di espulsione; • dall’altra dall’automatismo indotto dallo stesso art. 19 nella previsione del c.d. “diritto di seguito” nei confronti del genitore o affidatario espulso, senza alcuna valutazione del suo interesse. • Senza parlare del respingimento alla frontiera, applicato di fatto anche ai minori. Paradossalmente, il minore è l’unico straniero che non potrebbe essere espulso, ma di fatto è l’unico che viene espulso al di fuori di qualsiasi controllo giurisdizionale.

16. Respingimento e minore straniero • Art. 10 TUI: la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti per l’ingresso nel territorio dello Stato • Il respingimento rende il minore uguale al maggiorenne, privandolo del favor legislativo che protegge qualunque straniero minore presente sul TN, ai sensi degli artt. 19/2 e 37bis l. 184/83. • Esso appare incompatibile con gli obblighi di protezione assunti dall’Italia con la ratifica delle convenzioni internazionali e con la stessa normativa interna.

17. Normativa internazionale • Sul primo versante, il riferimento è agli artt. 10 comma 2 e 3 commi 1 e 2 della conv. ONU sui diritti dell’infanzia, del 20.11.89, secondo cui lo Stato deve “esaminare con spirito positivo, con umanità e diligenza” ogni domanda presentata da un minorenne al fine di fare ingresso nel territorio dello Stato, e deve orientarne l’esame “all’interesse superiore del fanciullo” ed all’impegno ad assicurargli “protezione e cure necessarie”. • Sul punto va ricordato che la Convenzione ONU, ratificata ormai da più di un ventennio dall’Italia, è immediatamente operativa nel nostro ordinamento sia come norma positiva che come criterio interpretativo della normativa vigente, come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale, anche nella sentenza n. 179/09 secondo cui espressamente la convenzione è “dotata di efficacia imperativa nell'ordinamento interno e quindi recante una disciplina integrativa rispetto alla previsione “ delle norme del codice civile, con cui va coordinata . • Ne deriva che non è ammissibile effettuare respingimenti quanto meno senza prima aver ascoltato il minore ed esaminato le ragioni della sua domanda di ingresso nel paese, dandone poi conto nei motivi della decisione successiva che ne consegue.

18. Normativa interna • Sul secondo versante, va ricordato l’art. 33 comma 5 legge 184/83 (legge adozioni), che impone la segnalazione al TM della presenza del minore “qualora sia comunque avvenuto l’ingresso nel territorio dello Stato al di fuori delle situazioni consentite”. • È evidente come tale segnalazione vada effettuata anche nel caso in cui il minore non sia ancora entrato ma sia fermato alla frontiera, quindi prima dell’ingresso, perché anche in quella condizione i suoi diritti fondamentali debbono trovare riconoscimento e tutela, e tra questi quello preliminare di esprimere le ragioni per cui chiede di fare ingresso nello Stato, a prescindere dalla meritevolezza delle stesse.

19. Rimpatrio assistito Insieme delle misure adottate al fine di garantire al minore interessato l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento con i propri familiari o al riaffidamento alle autorità responsabili del paese d’origine Art. 33 TUI: Comitato minori stranieri • Procedura sostanzialmente di tipo amministrativo (previo N.O. dell’A.G. se vi è proc. aperto) • Entro 60 giorni il CMS deve rintracciare la famiglia d’origine, disponendo il rimpatrio assistito ovvero segnalare agli organi competenti (TM, GT, servizi sociali) per attuare le misure di tutela. • Normalmente intervengono prima le misure di sostegno degli altri organi • L’art. 12 della legge 7 Agosto 2012, n. 135 (spending review) ha determinato la soppressione, tra gli altri, del Comitato Minori Stranieri, le cui funzioni sono ora trasferite alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso lo stesso Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Tale modifica non dovrebbe avere ricadute sull’assolvimento delle precedenti funzioni.

20. Natura del rimpatrio • L’art. 19 parla di “diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulsi”, che a rigore imporrebbe una decisione da parte del minore stesso (altrimenti che diritto è…). • Il rimpatrio invece si sostanzia in una decisione presa da un organismo amministrativo creato a questo scopo, il Comitato minoro stranieri. • Ma sarebbe stato più logico attribuire al giudice minorile questa funzione.

21. Che differenza vi è tra rimpatrio ed espulsione? • L’espulsione è un provvedimento di reazione-sanzione dell’ordinamento alla violazione delle norme amministrative sul soggiorno da parte dello straniero. • Il rimpatrio del minore, invece, non ha carattere sanzionatorio, ma raggiunge i medesimi effetti, con un procedimento di esclusiva competenza amministrativa (come l’espulsione), tranne l’eventuale N.O. dell’AG ove penda un procedimento giudiziario (a rigore, di qualsiasi natura, non solamente penale). • È stata comunque ammessa la ricorribilità del provvedimento di rimpatrio avanti il GA, mentre sarebbe stato più logico prevedere una competenza del TM, l’unico giudice specializzato in questa materia. Ciò non ha impedito comunque a qualche Tar di bloccare qualche provvedimento di rimpatrio

22. Minori rumeni non accompagnati o in difficoltà e rimpatrio • Accordo Italia Romania L’obiettivo dell’intesa, siglata con la firma dell’accordo bilaterale italo romeno per la protezione dei minori non accompagnati nel giugno del 2008 in seguito all’ingresso della Romania nell’Unione europea, è quello di garantire accoglienza e protezione dei minori in idonee strutture ma anche di facilitare le procedure di rimpatrio volontario perché la famiglia d’origine è considerata l’ambiente naturale in cui crescere. L’Organismo centrale di raccordo (Ocr) – la cui competenza è rivolta alla protezione dei minori comunitari non accompagnati, nonché all’attuazione dell’accordo bilaterale Italia Romania - viene istituito proprio da questa intesa che gli assegna funzioni di monitoraggio e accertamento delle condizioni e dello status dei minori, di adozione di misure per la loro tutela e di valutazione dei progetti di assistenza. • Dati Milano Da luglio 2009 a dicembre 2010 vi sono state 24 segnalazioni alla Prefettura di Milano, di cui 2 rimpatri. Si è rilevata una “frammentarietà” nei rapporti con il governo rumeno, che non fornisce riscontri puntuali alle richieste, o li fornisce negativi. Criticità del monitoraggio post-rientro

23. Minore straniero e permesso di soggiorno Minore accompagnato • Il minore infraquattordicenne viene iscritto sul permesso di soggiorno del genitore • A 14 anni gli viene rilasciato un permesso di soggiorno per motivi familiari, valido fino alla maggiore età (art. 31 comma 2). • Se entra in Italia dopo i 14 anni, gli verrà rilasciato un titolo di soggiorno per motivi familiari ex art. 30 comma 1 lett. a). • Al compimento della maggiore età ottiene, ex art. 32 comma 1, la conversione del proprio titolo di soggiorno (per motivi di studio, accesso al lavoro, lavoro autonomo o subordinato, esigenze sanitarie e di cura, se il precedente titolo era stato rilasciato ex art. 31, se invece era ex art. 30 è pure prevista la conversione ma non per attesa occupazione).

24. MSNA e permesso di soggiorno Art. 32 comma 1bis (come modificato dal d.l. 89/11) • Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 può essere rilasciato anche : • ai MSNA affidati a sensi dell’art. 2 l. 184/83 ovvero sottoposti a tutela, previo parere positivo del CMS • ai MSNA che siano stati ammessi per un periodo di almeno due anni ad un progetto di integrazione sociale e civile gestito da ente pubblico o privato iscritto nello speciale registro istituito presso la Presidenza del Consiglio. Da ricordare anche C.Cost. 5.6.03 che ha interpretato la norma all’epoca vigente nel senso che essa si riferisce anche all’affidamento di fatto a parenti che possono ospitare il minore, senza necessità di un atto formale di affidamento, ed anche all’affidamento nel corso di una tutela, per l’analogia delle condizioni in cui il minore si viene a trovare in queste diverse condizioni

25. Permesso di soggiorno ex art. 18/6 Art. 18 commi 1-5 TU 286/98: permesso di soggiorno per motivi umanitari, rilasciato agli stranieri che: • hanno subito violenza o siano sfruttati in modo grave, in qualsiasi forma (lavorativa, sessuale, criminale, ecc.)‏ • corrano pericolo di vita per sé o familiari in conseguenza della scelta di sottrarsi alla violenza o sfruttamento Art. 18 comma 6 TU 286/98 • Il medesimo permesso di soggiorno può essere altresì rilasciato, all’atto delle dimissioni dall’istituto di pena, anche su proposta del PM o del MS presso il TM, allo straniero che ha terminato l’espiazione di una pena detentiva, inflitta per reati commessi durante la minore età e ha dato prova concreta di partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale

26. Ratio della norma Il legislatore individua, evidentemente, una analoga situazione di debolezza, bisognosa di tutela, in chi ha commesso uno o più reati durante la minore età (caratterizzata da maturità non compiuta e percorso formativo non completato) e manifesta la volontà di intraprendere un percorso alternativo. Soggetto legittimato è lo straniero che ha terminato l’espiazione di una pena per reati commessi durante la minore età: destinatario può esserne dunque anche il maggiorenne. Il permesso è rilasciato: • all’atto delle dimissioni dall’istituto di pena • dopo aver terminato l’espiazione di una pena detentiva • dopo aver dato prova di concreta partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale

27. I soggetti richiedenti • Autorità giudiziaria: (anche) Procuratore della Repubblica o Magistrato di Sorveglianza presso il TM • E quindi pure i servizi sociali e l'associazionismo iscritto nelle speciali liste ex art. 27 DPR 394/99

28. La Questura Il permesso è rilasciato dal Questore, che dovrà evidentemente accertare la sussistenza dei requisiti richiesti: • che si tratti di straniero • reato commesso durante la minore età • che abbia finito di scontare la pena e sia fuori dal carcere • che vi sia stata richiesta di rilascio del permesso da parte di soggetto legittimato • Che vi sia stata una presa in carico da parte del servizio • Che lo straniero abbia dato prova concreta di partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale (senza, si ritiene, alcun potere di sindacato sulla congruità e sulla valutazione positiva o meno dello stesso)

29. Condizione giuridica del minore straniero non accompagnato (MSNA) • minorenne extracomunitario che, non avendo presentato domanda di asilo, si trovi nel TN privo di assistenza o rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti di riferimento per lui legalmente responsabili in base alle vigenti disposizioni dell’ordinamento italiano • Differenza dal minore in stato di abbandono

30. MSNA Normativa applicabile • Art. 343 c.c. – apertura tutela (se entrambi i genitori sono morti o per altre cause non possono esercitare la potestà…si apre la tutela)‏ • Art. 403 – intervento della pubblica autorità a favore del minore in stato di abbandono, con collocamento in luogo sicuro • Intervento del TM (procedimento rieducativo ex art. 25 RDL 1404/34, prosieguo amministrativo)

31. Minore clandestino Sostanzialmente, il MSNA è un clandestino, in quanto entrato nel TN senza un valido titolo d’ingresso (visto per studio, turismo, ricongiungimento familiare, cure sanitarie, adozione, ecc.) e non accompagnato dai genitori o altro legale rappresentante

32. A metà strada La sua condizione giuridica è pertanto a metà strada tra le norme di protezione e quelle di controllo della legge immigrazione, simmetrica, in qualche modo, alla scissione identitaria e culturale vissuta da questi minori.

33. Art. 31 TU immigrazione • Il TM, per gravi motivi connessi con lo sviluppo pisco-fisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore che si trova sul TN, può autorizzare l’ingresso o la permanenza del familiare, per un tempo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni del TU

34. Difficoltà di interpretazione • I giudici di merito ne hanno dato interpretazioni diversificate, allargando o restringendo la portata della norma • Orientamento del TM Milano • Motivi di salute • Ricongiungimento familiare • Radicamento sociale

35. L’integrazione dei minori stranieri • La scuola è stata la prima istituzione italiana che ha previsto ed attuato per i minori stranieri l’accoglienza ed il loro inserimento nella propria comunità • DPR 394/99: • I minori stranieri presenti sul territorio sono soggetti all’obbligo scolastico (art. 38)‏ • indipendentemente dalla regolarità della posizione in ordine al soggiorno, nelle forme e nei modi previsti per i cittadini italiani (art. 45)‏ • attivazione di corsi intensivi di lingua italiana • La salute: gli stranieri titolari di carta o permesso di soggiorno sono equiparati ai cittadini italiani ai fini dell’assistenza sanitaria