EFEKTYWNOŚĆ USŁUG PUBLICZNYCH NA PRZYKŁADZIE POWIATÓW DOLNOŚLĄSKICH

1. EFEKTYWNOŚĆ USŁUG PUBLICZNYCH NA PRZYKŁADZIE POWIATÓW DOLNOŚLĄSKICH dr Marian Kachniarz Skuteczny i efektywny samorząd terytorialny Warszawa 8 października 2010r.

2. EFEKTYWNOŚĆ Zagadnienie efektywności należy do podstawowych kwestii, którymi zajmuje się ekonomia. Jest to bowiem zasadnicze kryterium optymalizacji decyzji gospodarczych i funkcjonowania organizacji. W powszechnym ekonomicznym ujęciu, efektywność (efficiency) to relacja określonego efektu do danego czynnika produkcji lub zespołu czynników produkcji.

3. Efektywność jest głównym paradygmatem sektora prywatnego Odnosi się wrażenie, że wszystkie działania we współczesnym świecie poddane są ocenie efektywności W sektorze publicznym znaczenie efektywności jest wręcz kwestionowane Przy założeniu, że w Europie sektor publiczny dystrybuuje średnio 46% PKB, okazuje się, że niemal połowa wydatków realizowana jest z pominięciem zasad efektywności

4. EFEKTYWNOŚĆ W SEKTORZE PUBLICZNYM Przy wielu debatach publicznych na temat efektywnego gospodarowania środkami publicznymi (bo przecież pochodzą one z przymusowych danin społecznych) zasadniczo nie są one poddane takim ocenom (sic!)

5. Prawo Politologia Usługi publiczne Zarządzanie Ekonomia Marginalizacja efektywności W tzw. koncepcji związania prawnego, wykonawczy charakter administracji publicznej oznacza, że organy tej administracji ograniczają swe działania jedynie do konkretyzowania prawa powszechnie obowiązującego, do wykonywania tego prawa. Nic więcej i nic ponadto! [Błaś, Boć, Jeżewski 2004, s. 34]. Legalność i efektywność czy racjonalność nie zawsze są celami zgodnymi ze sobą, często wręcz dochodzi pomiędzy nimi do dysharmonii i sprzeczności. Optimum polityczne nie pokrywa się z ekonomicznym! [Ruśkowski 2005 s. 118].

6. Prawo Politologia Usługi publiczne Zarządzanie Ekonomia Dominujące nurty badawcze: analiza i opis funkcjonowania struktur i procesów administracyjnych konstruowanie nowych modeli, zasad organizacji i funkcjonowania współczesnej administracji. badania teoretyczne administracji publicznej Zagadnienie efektywności zajmuje zwykle marginalną pozycję w monografiach dotyczących administracji, usług i finansów publicznych (Np. Hausner 2005; Flejterski i in. 2005; Miszczuk i in 2007; Brol 2004; Bondyra i in. 2005; Tucholska 2007; Błaś i in. 2004; Patrzałek 2000; Owsiak 2005; Izdebski, Kulesza. 1999; Leoński 2002; Stiglitz 2004).

7. JAK TO WYGLĄDA W PRAKTYCE? art. 35 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych, stanowi że: „…wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów”. Jednak w warstwie instrumentów nadzorczych (RIO) znajdują się jedynie te pozwalające badać wykorzystanie środków publicznych w sposób legalny i zgodny z przeznaczeniem. Oznacza to konieczność zachowania odpowiedniej procedury planowania budżetowego i zgodną z nim realizacją wydatków. Ocena zasadności wydatków pozostawiona jest organom stanowiącym (ocena polityczna a nie ekonomiczna)

8. Rzecz nie tylko w tym, czy wydatek jest celowy (służy wykonaniu zadania), ale przede wszystkim, czy zasadne jest wydatkowanie właśnie takiej kwoty [Misiąg, 2005, s. 153]. Sprawnie zatem działa ten, kto osiąga maksimum założonego celu przy minimum kosztów. Tymczasem naszą polską tradycją jest nastawienie na skuteczność, osiągnięcie celu niezależnie od kosztów [Kieżun, 2004, s. 42]. Nawet gdy ilościowy i jakościowy pomiar jest relatywnie prosty, nikt nie kwapi się do wprowadzenia systemu mierników zadań do procedur budżetowych. Zwolnienie z przedstawienia mierzalnych wyników swej działalności, daje komfort działania [Misiąg, 2005, s.155].

9. Budżety podmiotów publicznych sporządzane w oparciu o system klasyfikacji budżetowej nie uwzględniają w sposób wystarczający celowości i efektywności wydatków,

10. Obecny system stanowi narzędzie wydatkowania a nie zarządzania • Ujęcie statystyczne • Historyczna metoda tworzenia • Nadrzędny cel: zgodność z prawem • Brak związania nakładów z uzyskiwaniem efektów • Klasyfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy • Brak określonych kosztów jednostkowych

11. Efektywność w praktyce administracji publicznej • Trudności w ocenie efektywności przez ciała stanowiące: • „hieroglify skarbników” • ujęcie ilościowe a nie jakościowe • pozorna porównywalność danych z tego samego • działu

12. Efektywność w praktyce administracji publicznej • Pozorna porównywalność danych: • porównywanie wydatków z danego działu nie uwzględnia zróżnicowanej struktury wykonywania usług w różnych jednostkach • ujęcie ilościowe a nie jakościowe

13. Rada Gminy Wójt Rada Gminy Wójt GMINA Urząd Gminy GMINA Fundacje i stowarzyszenia Urząd Gminy Jednostki budżetowe Promocja, sport, kultura Jednostki budżetowe Gimnazjum Zakład budżetowy GOPS Dom kultury ZGK, ZWiK Szkoła podstawowa Biblioteka Gimnazjum GOPS Dom kultury Biblioteka publiczna Autonomia w tworzeniu struktur organizacyjnych powoduje, że takie same zadania… Spółki komunalne Wodociągi i kanalizacja Nieruchomości Śmieci, utrzymanie porządku Umowy cywilno-prawne Wywóz śmieci Odśnieżanie dróg …wykonywane są przez różne formy organizacyjne, co ma istotny wyraz w strukturze budżetu jak to porównywać?

14. Spółka kom. Outsourcing Urząd Urząd Jednostka budż. Gospodarstwo pom. Usługi publiczne Usługi publiczne W efekcie dokonujemy porównań nie uwzględniających specyfiki poszczególnych jednostek administracyjnych

15. Wnioski Badania efektywności muszą opierać się o system wskaźników jednostkowych (podstawa benchmarkingu) Obecna klasyfikacja budżetowa nie daje podstaw do precyzyjnego określenia takich wskaźników (bazy RIO i GUS) W związku z tym konieczne jest sformułowanie takiego systemu (wzór krajów anglosaskich) Do momentu skazani jesteśmy na kosztochłonne badania podstawowe

16. Wymienione problemy stały się dla autora przesłanką do podjęcia badań, których celem było: Określenie efektywności usług publicznych w powiatach dolnośląskich Hipotezą badawczą było stwierdzenie że: Pomimo standaryzacji usług publicznych, ich efektywność w poszczególnych jednostkach jest znacznie zróżnicowana

17. Przedmiot i zakres badań • 26 powiatów na Dolnym Śląsku • 15 kategorii usług publicznych (administracyjnych, społecznych i technicznych) • Dla każdej usługi identyfikowano dane pozwalające określić: koszt jednostkowy, wydajność, jakość i standard. • Na tej podstawie skonstruowano 3 – 5 wskaźników efektywności i wydajności dla każdej usługi

18. Jak mierzono efektywność? • Ilość spraw na jednego zatrudnionego • Ilość wykonywanych zadań w relacji do środków konsumowanych • przez wykonujących te zadania • Warunki techniczne, • Stopień zabezpieczenia zasobu geodezyjno-kartograficznego • Wyposażenie w sprzęt komputerowy. • Dane doprowadzono do wartości miar znormalizowanych z • rozkładu scharakteryzowanego przez średnią i odchylenie • standardowe • Zastosowano podejście dynamiczne, charakteryzujące zmiany tych warunków w okresie 1999 – 2008. • Miara syntetyczna efektywności funkcjonowania administracji geodezyjno-kartograficznej stanowi średnią ze wszystkich badanych znormalizowanych wartości.

19. wsk.1 wsk.1 wsk.1 wsk.1 wsk.2 wsk.2 wsk.2 wsk.2 wsk.n wsk.n wsk.n wsk.n Metodoogia Wskaźniki efektywności Wskaźniki wydajności normalizacja Miara syntetyczna wydajności Miara syntetyczna efektywności

20. Przykład konstrukcji wskaźnika dla usług komunikacyjnych gdzie: Kjkom – koszt jednostkowy usług komunikacyjnych Krp – wydatki bieżące związane z rejestracją pojazdów Kpj – wydatki bieżące związane z wydawaniem praw jazdy Lpj – liczba zarejestrowanych pojazdów, Lpj – liczba wydanych praw jazdy,

21. Dane ! Klasyfikacja budżetowa Badania podstawowe Dane zbierane bezpośrednio w jednostkach

22. WYNIKI BADAŃPRZYKŁAD 1 Wydajność jednostkowa usług komunikacyjnych w powiatach dolnośląskich (ilość procedur/1 zatr.) Pracownicy komunikacji mogą obsłużyć 2x, 3x a nawet niemalże 4 razy więcej zestandaryzowanych procedur niż ich koledzy w drugim urzędzie!

23. Koszt jednostkowy tych samych procedur waha się od 21 zł do 195zł/procedurę! GŁOGOWSKI GÓROWSKI POLKOWICKI MILICKI LUBIŃSKI BOLESŁAWIECKI WOŁOWSKI TRZEBNICKI OLEŚNICKI LEGNICKI ZGORZELECKI ŚREDZKI ZŁOTORYJSKI LUBAŃSKI LWÓWECKI JAWORSKI WROCŁAWSKI OŁAWSKI ŚWIDNICKI JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI STRZELIŃSKI WAŁBRZYSKI DZIERŻONIOWSKI ZĄBKOWICKI Legenda Kjkom 21 - 30 31 - 40 KŁODZKI 41 - 55 56 - 84 85 - 195 Koszt jednostkowy usług komunikacyjnych w powiatach dolnośląskich (zł na 1 procedurę)

24. WYNIKI BADAŃPRZYKŁAD 2 Miara syntetyczna efektywności funkcjonowania administracji geodezyjno-kartograficznej w powiatach dolnośląskich. Średnia wartość miary syntetycznej dla wszystkich powiatów wynosi 0. Wartości „+” znamionują wyższą niż przeciętna efektywność a wartości „–” niższą. Odległość od 0 świadczy o dystansie do średniej.

25. GŁOGOWSKI ! ( ! GÓROWSKI ( ! ( ! ( MILICKI ! ( POLKOWICKI ! ! ( BOLESŁAWIECKI ( ! ( LUBIŃSKI ! ! ( ( ! ( WOŁOWSKI TRZEBNICKI OLEŚNICKI LEGNICKI ZGORZELECKI ! ( ! ( ZŁOTORYJSKI ! ( ŚREDZKI ! ( LUBAŃSKI ! ( ! ( JAWORSKI OŁAWSKI ! ( LWÓWECKI ! ( WROCŁAWSKI ! ( Legenda ! ( Kjgd STRZELIŃSKI ! ( ! ( ŚWIDNICKI DZIERŻONIOWSKI ! ( 76 - 90 JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI 91 - 111 112 - 138 WAŁBRZYSKI 139 - 175 ! ( 176 - 216 Wjgd ZĄBKOWICKI ! ( ! ( 100 ! ( ! ( 500 KŁODZKI 1 000 Koszt jednostkowy usług geodezyjnych (zł na 1 procedurę) Wydajność usług geodezyjnych (liczba procedur/1 zatrud.)

26. GŁOGOWSKI GÓROWSKI POLKOWICKI MILICKI LUBIŃSKI WOŁOWSKI BOLESŁAWIECKI LEGNICKI TRZEBNICKI ZGORZELECKI OLEŚNICKI ŚREDZKI ZŁOTORYJSKI LWÓWECKI LUBAŃSKI OŁAWSKI JAWORSKI WROCŁAWSKI ŚWIDNICKI STRZELIŃSKI JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI Legenda WAŁBRZYSKI Kjarch DZIERŻONIOWSKI 41 863 - 48 805 48 806 - 54 080 54 081 - 64 487 ZĄBKOWICKI 64 488 - 79 287 79 288 - 97 918 KŁODZKI Wjarch 100 WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 3 Koszt jednostkowy usług architektonicznych (zł na 1 procedurę) Wydajność usług architektonicznych (liczba procedur/1 zatr.)

27. WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 4 Wskaźnik efektywności adm. oświatowej Nakłady (w zł) 1 ucznia

28. 1200 1000 800 600 400 200 0 0% 10% 20% 30% 40% 50% x - procent uzyskanych wyników; y - przeciętne koszty kształcenia Źródło: Jeżowski 2008 Wyniki testów kompetencyjnych w gimnazjach a nakłady na 1 ucznia 1600 1400 Brak korelacji pomiędzy nakładami a osiągniętymi rezultatami

29. Efekt edukacyjny Nakłady Wyniki kształcenia

30. GŁOGOWSKI GÓROWSKI POLKOWICKI MILICKI BOLESŁAWIECKI WOŁOWSKI LUBIŃSKI ZGORZELECKI TRZEBNICKI OLEŚNICKI LEGNICKI ZŁOTORYJSKI ŚREDZKI JAWORSKI LUBAŃSKI LWÓWECKI WROCŁAWSKI OŁAWSKI Legenda ŚWIDNICKI STRZELIŃSKI Kdr DZIERŻONIOWSKI JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI 2 - 10 11 - 20 WAŁBRZYSKI 21 - 30 31 - 39 ZĄBKOWICKI 40 - 43 Sjdr 1 5 KŁODZKI 10 WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 5 Skuteczność gosp. drogami powiatowymi Sprawność Skuteczność/koszt jed.

31. GŁOGOWSKI GÓROWSKI POLKOWICKI MILICKI LUBIŃSKI BOLESŁAWIECKI WOŁOWSKI TRZEBNICKI OLEŚNICKI LEGNICKI ZGORZELECKI ŚREDZKI ZŁOTORYJSKI LUBAŃSKI LWÓWECKI JAWORSKI WROCŁAWSKI OŁAWSKI ŚWIDNICKI JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI STRZELIŃSKI WAŁBRZYSKI DZIERŻONIOWSKI Legenda Dolny_Śląsk_powiaty Esynt ZĄBKOWICKI -10,340000 - -5,697723 -5,697722 - -2,228192 -2,228191 - 1,290435 1,290436 - 4,759966 4,759967 - 9,370000 KŁODZKI WYNIKI BADAŃ SYNTETYCZNA MIARA EFEKTYWNOŚCI POWIATÓW Wskaźnik syntetyczny efektywności Im barwa ciemniejsza tym powiat efektywniejszy

32. Wskaźnik syntetyczny efektywności Średnia wartość miary syntetycznej dla wszystkich powiatów wynosi 0. Wartości „+” znamionują wyższą niż przeciętna efektywność a wartości „–” niższą. Odległość od 0 świadczy o dystansie do średniej.

33. WYNIKI BADAŃ SYNTETYCZNA MIARA WYDAJNOŚCI POWIATÓW Wskaźnik syntetyczny wydajności Im barwa ciemniejsza tym powiat wydajniejszy

34. Wyniki Różnice w efektywności poszczególnych grup usług publicznych w poszczególnych powiatach sięgają200% (!) Różnice w kosztach jednostkowych konkretnych rodzajów usług przekraczają nawet 900% (!!!) np. koszt rej. poj. Kłodzko – 194,56 zł/1 poj; Złotoryja – 20,83 zł/1 poj

35. Efektywność a wielkość powiatu Wsk. efektywności Liczba mieszkańców Brak korelacji pomiędzy efektywnością a wielkością jednostki

36. Wydajność a wielkość powiatu Wsk. wydajności Liczba mieszkańców (tys.) Brak korelacji pomiędzy efektywnością a wielkością jednostki

37. Konkluzja 1 Zróżnicowanie wskaźników efektywności i wydajności jest zaskakująco duże co świadczy o sporych możliwościach usprawniania tej sfery administracji Świadomość w miarę równej efektywności w poszczególnych jednostkach jest całkowicie błędna Jeżeli tak to koniecznie trzeba pogłębiać ten kierunek badań!

38. Konkluzja 2 Świadomość tych różnic jest bardzo niska(a w zasadzie jej brak!) Przyczyną jest brak systemów danych bez których odpowiednie pozycjonowanie, benchmarking i (co się z tym wiąże) usprawnianie tej sfery administracji jest niemożliwe! Obecny system klasyfikacji budżetowej jest do tych celów niemal całkowicie nieprzydatny

39. Konkluzja 3 Nie zanotowano korelacji pomiędzy efektywnością a jakością, standardem i terminowością świadczenia usług Nie jest prawdą, że większe nakłady na świadczenie usług wynika np. z lepszego standardu pomieszczeń, szybszą, sprawniejszą i bardziej komfortową obsługą Tańszy nie zawsze jest gorszy!

40. Konkluzja 4 Poszukiwanie przyczyn zróżnicowania efektywności eliminuje efekt skali jako merytoryczną podstawę dla projektów konsolidacyjnych w administracji Bigger jest nie zawsze better!

41. Konkluzja 5 Dominujący wpływ na kształtowanie efektywności i wydajności mają uwarunkowania nieformalne związane ze sposobem kształtowania administracji przez kierownictwo urzędów Dążenie do gromadzenia zasobów (kadrowych, finansowych, materialnych itp.)