BT-Congres 10 oktober 2013 Flexibiliteit in planologie

1. BT-Congres 10 oktober 2013Flexibiliteit in planologie Franc Pommer (f.pommer@holla.nl)

2. Inleiding • Wat planologisch mogelijk wordt is wordt beheerst door omgevingsrecht • Wetgeving over “fysieke leefomgeving” (milieu-, natuur-, ruimtelijke ordening- en bouwrecht) • Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Crisis- en herstel wet (Chw per 25 april jl. permanent, maar ook Wet milieubeheer (Wm), Activiteitenbesluit, Flora- en fauna wet (Ffw) Natuurbeschermingswet (Nbw), Wet geluidhinder (Wgh) • Omgevingswet is in de maak

3. Planologische (on)mogelijkheden • Belangrijkst zijn Wro en Wabo: regelen wat planologisch wel/niet is toegestaan • D.m.v. bestemmingsplan (3.1 Wro) • D.m.v. projectomgevingsvergunning (Wabo): per 25 april jl. zelfstandige planologische basis • Uitvoeringsbesluiten o.g.v. Wabo omg. vergunning voor bouwen, slopen, aanleggen, etc. • Veel beoordelingsvrijheid door m.n. gemeente (maar ook rekening houden met provinciaal- en Rijksbeleid)

4. “Goede ruimtelijke ordening” • Centraal begrip maar nergens omschreven • Gaat over belangenafweging bij de verdeling van ruimte voor verschillende functies: functies moeten zich met hun nabije omgeving verdragen • Afweging van ruimtelijk relevante aspecten, daarom onderzoek: natuur, milieu (geur, geluid, luchtkwaliteit, stof, privacy, flora en fauna, bodem, externe veiligheid) • T.b.v. goede ruimtelijke ordening worden regels gegeven over het gebruik van de grond en de daarop aanwezige of gewenste bouwwerken

5. Bestemmingsplan • Gemeenteraad stelt een of meer bestemmingsplannen (bp) vast conform de goede ruimtelijke ordening • Bp regelt bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden. Uitvoering o.g.v. omg. vergunning • Toelatingsplanologie: bp kan niet verplichten tot het realisering van bestemming. Toetsen aan bp • Projectomgevingsvergunning (Wabo): afwijken van bpt.b.v. een concreet project. Zelfstandige planologische basis  ook toetsen aan goede ruimtelijke ordening

6. Voorbeeld

7. Voorbeeld • De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijven genoemd in de “Lijst van bedrijfsactiviteiten" in Bijlage 1 bij deze regels en behorende tot de categorieën 1 en 2; b. productiegebonden detailhandel deel uitmakend van bedrijven vermeld onder sub a, met uitzondering van detailhandel in voedings – en genotmiddelen; c. detailhandel genoemd in de “Lijst branches van detailhandel” (…); e. kantooractiviteiten, voor zover onderdeel uitmakend van en ondergeschikt aan gevestigde bedrijven (…);   g. bedrijfswoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' (…)

8. Spanning rechtszekerheid/flexibiliteit • Enerzijds bindt bp burgers anderzijds beoogt bp planning • Onderscheid gedetailleerd en globaal bp • Gedetailleerd bp kent uitputtende regels  zekerheid aan grondeigenaar/gebruiker en derden over welk gebruik hij van grond mag maken en wat hij wel/niet mag bouwen  maar weinig flexibel, snel verouderd, veelvuldig afwijken doet afbreuk aan goede ruimtelijke ordening • Globaal bp regelt het strikt noodzakelijke  minder regels, meer ruimte voor initiatieven, niet snel verouderd  maar minder zekerheid, eerdere confrontatie met ongewenste (onvoorzienbare?) ontwikkeling

9. Modus • Wro biedt middelen om in bp opties open te laten en tegelijk voldoende te sturen (flexibiliteitsinstrumenten) - uitwerkingsplichten - wijzigingsbevoegdheden - binnenplanse vrijstelling - voorwaardelijke verplichting • Ook andere wetten bieden flexibiliteit: - gebiedsontwikkelingsplan (Chw) - zonebeheersplan (Wet geluidhinder (Wgh)) - programmatische aanpak (bv in Nbw)

10. Wijzigingsbevoegdheid (3.6 lid 1 sub a) • In bp toebedeelde bestemming kan worden gewijzigd in andere bestemming “binnen bij het bp bepaalde grenzen” • Meerdere opties kunnen worden opengelaten • Geen ingrijpende verandering structuur moederplan • Mits objectief begrensd: duidelijk wat waarin gewijzgd wordt (haalbaarheid moet al bij moederplan vast staan) • Bevoegd gezag wijzigingsplan: B&W

11. Uitwerkingsplicht (3.6 lid 1 sub b) • Globaal bp kan op later moment gedetailleerd worden uitgewerkt in uitwerkingsplan • Alternatieven kunnen zo lang mogelijk open blijven • “Moederplan” moet wel in voldoende mate hoofdlijnen van toekomstige ontwikkeling bevatten: belangenafweging • Bevoegd gezag uitwerkingsplan: B&W • Toetsingskader is uitwerkingsplan (integreert in moederplan): voorlopig verbod op bouwen tot van kracht zijn uitwerkingsplan  anticiperen is mogelijk

12. Binnenplanse vrijstelling (3.6 lid 1 sub c) • Bp kan bepalen dat met omg. Vergunning van bij bp gegeven concrete regels kan worden afgeweken • Per afzonderlijk geval: indiv. belangenafweging (2.12 lid 1 sub a onder 1o Wabo) • Mag niet leiden tot wijziging bestemming: alleen beperkte afwijking mogelijk, evt. nadere eisen. Objectief begrensd. • Bevoegd gezag omg. vergunning afwijking: • Vb. afwijken categorieën bedrijven: als milieubelasting concreet bedrijf niet hoger is dan toegelaten bedrijven: bestemming blijft bedrijfsdoeleinden

13. Voorwaardelijke verplichting • Flexibiliteitsinstrument ontwikkeld in rechtspraak • Opnemen van voorwaardelijke verplichting in bp: vw om gebruik te kunnen maken van in bp toegelaten vorm van grondgebruik (ABRvS 22-03-06 Gst. 2006/74 Linderveld) • Bv gebruik van perceel als opslagterrein is pas mogelijk als – ter voorkoming van hinder van derden – om dat terrein een beplantingshaag is aangebracht. Vw aan omg. vergunning of uitwerkingsplicht • Is vw in bp mogelijk dan is ovk onvoldoende op straffe van onrechtmatig bp. Rechtspraak niet eenduidig

14. Crisis- en herstelwet • Gebiedsontwikkelingsplan: integraal kader bestemming, milieu, compensatie, fasering  optimaal ruimtegebruik • GOP is sinds permament worden Chw bp “plus” • Minister wijst ontwikkelingsgebied aan: (buiten) bestaand stedelijk gebied/bedrijventerrein • 10 jaar afwijken van wettelijke normen (o.a. Wgh). Vereist maatregelenpakket om na 10 jaar wel te voldoen • maatregelen zijn wel afdwingbaar. Bv geluidsnormen in GOP.  Verlaten grondslag milieuvergunning mogelijk

15. Andere flexibilieteitsinstrumenten • Zonebeheersplan (art. 164 Wgh): B&W kunnen regelen hoe ze beschikbare geluidruimte op een bedrijventerrein verdelen over bedrijven  nadeel: geen dwingend toetsingskader, mogelijk wel via GOP • Verhandelbare milieurechten/terugnemen onbenutte milieuruimte • Prog. aanpak: samenstel projecten/maatregelen waarvan vaststaat dat overschrijding van milieunormen elders in het prog. wordt gecompenseerd of op vastgesteld moment wordt teruggedrongen + maatregelen die worden ingezet bij tegenvallend resultaat vb. PAS

16. Nabije toekomst Tijdelijke afwijking bp (nu 2.12 lid 2 Wabo jo. 5.18 Bor; toekomst Bijlage II, art. 4 Bor) “Tijdelijke behoefte” verlengd van 5 naar 10 jaar De procedure verkort van 26 naar 8 weken Vb. tijdelijke schoollokalen, tijdelijke supermarkt Geluidsnormen Wgh niet van toepassing Na ommekomst termijn herstel oorspronkelijke toestand

17. Samenvatting Wro en andere wetgeving bevat diverse instrumenten om flexibiliteit (ook op bedrijventerreinen) te bieden Hoeveel ruimte er in concrete bestaat hangt af van alle omstandigheden van het geval: belangenafweging in relatie tot goede ruimtelijke ordening. Hoe meer belangen, hoe minder vrijheid GOP biedt zeer veel mogelijkheden Spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid M.n. (gemeentelijke) overheid is aan zet

18. Stelling 1 Voor echt maatwerk richting bedrijven volstaat het instrument “Bestemmingsplan” niet meer

19. Stelling 2 Flexibiliteit in een bestemmingsplan leent zich niet voor functiemening

20. Stelling 3 Maatwerk en rechtszekerheid gaan hand in hand

21. Stelling 4 Teveel flexibiliteit in je juridische instrumentarium leidt tot een onwerkbare situatie