La mise en œuvre de la budgétisation par objectifs de programmes

1. La mise en œuvre de la budgétisation par objectifs de programmes GUIDE DE L’ELABORATION DES PAP

2. Sommaire (1)

3. Sommaire (2)

4. 1.Qu’est-ce que le PAP et à quoi doit-il servir ?

5. Le Projet Annuel de Performance (PAP) est un document joint en annexe du projet de loi de finances. Il présente par programme : • les demandes dûment justifiées de crédits et d’emplois de l’administration pour l’année à venir ; • en lien étroit avec ces demandes, les engagements de performance de cette administration. Une fois le budget adopté, le PAP est le document cadre de l’action publique de l’année dans le champ du programme, tant sur le plan des moyens mis à disposition que des résultats à atteindre. Le PAP présente des objectifs stratégiques pluriannuels auxquels sont rattachés des résultats à atteindre au cours de l’année de mise en œuvre. Le PAP ne présente pas que les objectifs. Il prévoit, pour l’année : • les stratégies d’action à mettre en œuvre pour atteindre les résultats attendus ; • les contributions attendues des opérateurs et des partenaires dans le champ du programme ; • l’énoncé des indicateurs d’évaluation qui vont permettre de mesurer l’atteinte des résultats attendus. Les résultats annuels attendus sont progressivement définis, précisés, approfondis en articulation forte avec la contrainte budgétaire fixée pour le programme par le Gouvernement. Cette contrainte budgétaire s’affine elle-même au fur et à mesure que la préparation de la loi de finances avance. 1.1 - Qu’est-ce que le Projet Annuel de Performance ?

6. Le PAP est d’abord le document qui permet de donner un contenu concret à la notion de programme et au périmètre du programme : les structures administratives, opérateurs de l’Etat et partenaires qui le portent, ce que le programme recouvre ou non comme missions / activités, les liens qu’il entretient avec des programmes proches. Le PAP est ensuite le support qui permet à l’administration de développer une réflexion approfondie sur la situation actuelle et les défis de l’action publique dans le champ du programme : éléments de contexte, avancées et résultats obtenus par l’administration mais aussi manques constatés et difficultés rencontrées. Il amène l’administration à identifier clairement les enjeux qui sont ceux du programme à moyen terme et à court terme. Au travers des objectifs qu’il contient, le PAP fait entrer l’administration et l’ensemble des acteurs contribuant au programme dans une logique d’amélioration continue de l’action publique, en termes d’efficacité, de qualité de service et d’efficience. En conduisant à formaliser de façon très précise les résultats et les indicateurs d’évaluation, il donne un maximum de poids aux engagements de performance pris par l’administration vis-à-vis de l’autorité politique et du Parlement. Enfin, le PAP permet de réaliser l’indispensable articulation entre d’une part les capacités budgétaires de l’Etat et d’autre part les priorités de l’action publique à mettre en œuvre. Il matérialise les politiques publiques de l’Etat et les grands choix budgétaires qui en découlent. 1.2 - A quoi le PAP doit-il servir ?

7. 1.3 - La structure du PAP MISSION... Périmètre de la mission Principaux textes de référence Principales réformes Objectifs les plus représentatifs de la mission Récapitulatif des crédits de la mission par programme et action et par programme et titre PROGRAMME… PROGRAMME… • Présentation du programme : • Périmètre • Présentation des actions • Présentation du programme : • Périmètre • Présentation des actions • Cadrage stratégique : • Présentation stratégique du programme • Objectifs stratégiques pluriannuels, résultats annuels visés et stratégie d’action, indicateurs pluriannuels et annuels • Cadrage stratégique : • Présentation stratégique du programme • Objectifs stratégiques pluriannuels, résultats annuels visés et stratégie d’action, indicateurs pluriannuels et annuels • Présentation des moyens demandés : • Crédits demandés par action et par titre • Dépenses fiscales • Proposition d’emplois (administration / opérateurs) • Présentation des moyens demandés : • Crédits demandés par action et par titre • Dépenses fiscales • Proposition d’emplois (administration / opérateurs) Justification au 1er franc CFA Justification au 1er franc CFA

8. 2.La partie mission du PAP

9. La partie « présentation stratégique de la mission » présente la vision à moyen terme de la politique publique conduite dans le cadre de la mission. Elle se compose de quatre rubriques : • le périmètre de la mission ; • les principaux textes de référence ; • les principales réformes ; • les objectifs les plus représentatifs de la mission. Le « périmètre de la mission » présente la politique publique à mettre en œuvre, ce qu’elle recouvre et ce qui n’en fait pas partie, volontairement. Cette rubrique fixe aussi la segmentation de la mission en programmes. La rubrique « principaux textes de référence » rappelle les textes officiels déjà diffusés par les Autorités et qui définissent et explicitent la politique publique à conduire : lois, décrets, documents PSGE et autres textes servant de référence officielle. Elle présente par ailleurs l’organisation administrative prévue pour mettre en œuvre la politique publique. La rubrique « principales réformes » mentionne les réformes éventuelles en cours qui sous tendent l’évolution de la politique publique et de l’organisation administrative en charge de sa mise en œuvre. La rubrique « objectifs les plus représentatifs de la mission » présente les résultats annuels sur lesquels le ministre a décidé tout particulièrement de s’engager et d’engager l’administration. Chacun de ces résultats est rattaché à un objectif stratégique pluriannuel. 2.1 – La présentation stratégique de la mission

10. La récapitulation des crédits relatifs à la mission est présentée en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP). Les autorisations d’engagement sont le support nécessaire pour engager juridiquement une dépense. Leur montant constitue la limite supérieure des engagements autorisés dans l’année. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement. Dans le PAP, un premier tableau récapitulatif présente les crédits de la mission par destination, à savoir par programme et, à l’intérieur de chaque programme, par action. Un second tableau récapitulatif présente ces crédits par programme et, à l’intérieur de chaque programme, par nature (c’est-à-dire par titres de dépenses, exemple : dépenses de personnel, dépenses d’investissement…). Dans ces deux tableaux, les colonnes « autorisations d’engagement » et « crédits de paiement » présentent le détail des crédits demandés pour l’année N+1 en autorisations d’engagement et en crédits de paiement et, à titre de comparaison, rappelle les crédits votés en loi de finances initiale ou rectificative pour l’année N. L’année N est l’année dans laquelle on se situe lors de la rédaction du PAP, et N+1 est l’année d’application du PAP. Les autorisations d’engagements étant votées une fois pour une période donnée, celles demandées en LFI pour l’année du PAP en élaboration ne sont que les autorisations d’engagements nouvelles, à l’exclusion des AE déjà votées antérieurement pour la période.Les crédits de paiements, comme leur nom l’indique, sont les crédits payés en cours d’année. Ils sont donc votés par le parlement chaque année. Le parlement ne vote que les crédits de paiement pour la LF de l’année à venir, sans prendre d’engagement sur les CP des années suivantes. Ces CP prennent en compte à la fois les CP des AE nouvelles et les CP des AE antérieures. 2.2 – La récapitulation des crédits (1)

11. Afin de présenter l’ensemble des crédits dont dispose la mission, une évaluation de fonds de concours, attributions de produits et autres ressources attendus dans le cadre de la mission, ventilés par action, figure parallèlement aux crédits demandés pour N+1. Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d'autre part, par des produits de legs et donations attribués à l’Etat. Les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de I' Etat peuvent, par décret pris sur rapport du ministre chargé du budget, faire l’objet d’une procédure d'attribution de produits. 2.2 – La récapitulation des crédits (2)

12. Tableau récapitulatif des crédits de la mission par programme et action • Les crédits qui figurent dans cette colonne sont ceux de la loi finances initiale ou de la loi de finances rectificative si cette dernière intervient. • FDC : fonds de concours (article 38 de la LOL)ADP : attributions de produits (article 38 de la LOLF)

13. Tableau récapitulatif des crédits de la mission par programme et titre • Les crédits qui figurent dans cette colonne sont ceux de la loi finances initiale ou de la loi de finances rectificative si cette dernière intervient. • FDC : fonds de concours / ADP : attributions de produits (article 38 de la LOLF)

14. Même si cette partie « Mission » est à finaliser à l’issue du travail programme par programme, il est essentiel qu’elle fasse l’objet d’une élaboration en amont avec le Ministre, très tôt dans le processus. Pour le volet « Performance », il appartient au Ministre, aidé par son cabinet et par les RPROG, de fixer en amont les grands enjeux, les grandes orientations, les grands objectifs de la politiques ou des politiques publiques dans le champ de la Mission. Ce sont des objectifs : • prioritaires et emblématiques des politiques à mettre en œuvre ; • sur lesquels le Ministre entend tout particulièrement s’engager et porter l’effort. La formulation exacte de ces objectifs interviendra en synthèse une fois terminés les travaux des équipes de programme. Pour le volet budgétaire, il appartient au Ministre d’effectuer : • en amont un cadrage budgétaire en répartissant les plafonds de crédits pour sa (ou ses) Mission(s) entre Programmes ; • en aval, les éventuels arbitrages entre programmes et en les faisant prendre en compte dans la proposition de PAP par les RPROG avant les conférences de répartition avec la DGB. Cette concertation et ce travail en commun du Ministre avec ses RPROG doivent être organisés et facilités par le tandem DC – SG. 2.3 - Ce qu’il faut faire sur cette partie Mission

15. 3.La présentation de chaque programme,les objectifs stratégiques et les résultats annuels

16. La « présentation du programme » se compose de deux rubriques : le périmètre du programme ; la présentation des actions constitutives du programme. La rubrique « périmètre du programme » : • explicite la politique publique menée dans le cadre du programme et les évolutions prévues ou possibles de celle-ci à court et moyen terme ; • précise ce que le programme recouvre et ce qui n’en fait pas partie volontairement ; • mentionne la direction générale qui porte le programme, ainsi que le responsable de programme (RPROG) ; • présente les différents opérateurs de l’Etat et partenaires qui concourent à la mise en œuvre du programme ; • mentionne les programmes avec lesquels le programme doit être en articulation, en cohérence. La rubrique « présentation des actions » indique la segmentation du programme en actions, et, pour chaque action : • décrit succinctement le pan de politique publique ; • mentionne les structures administratives en charge (Directions, Services…) ; 3.1 – La présentation de chaque programmeLe périmètre du programme et la présentation des actions

17. Illustration de la rubrique « périmètre du programme »

18. Illustration de la rubrique « présentation des actions »

19. Concernant le périmètre du programme Effectuer une recherche documentaire sur la politique publique concernant le programme, ne pas se contenter des éléments figurant dans les textes organiques de l’administration. Exprimer le périmètre sous forme de politique publique à conduire ou a minima de missions à réaliser ; ne pas l’exprimer sous forme de structures administratives. Rappel : la politique publique est un domaine d’activité de l’administration pour lequel sont fixés des résultats à atteindre et auquel sont alloués des crédits. Faire l’effort de dire ce que recouvre le programme et ce qu’il ne recouvre pas ; prendre connaissance du périmètre des programmes voisins et ajuster en conséquence, par itération, celui du programme traité ; mettre en évidence les points de jonction, les points d’articulation entre le programme et les programmes voisins, afin d’éviter les doublons et les manques et pour faciliter ensuite le travail ensemble entre les programmes. Concernant la présentation des actions Expliciter la finalité de chaque action, la part de politique publique qu’elle porte ou a minima les missions permanentes. Pour chaque action, mentionner les structures administratives centrales impliquées mais aussi les structures territoriales, les opérateurs de l’Etat et les partenaires. 3.1 - La présentation de chaque programme Ce qu’il faut faire

20. La « présentation stratégique du programme » se compose de deux rubriques : l’analyse stratégique du contexte et du champ du programme ; les enjeux du programme. La rubrique « analyse stratégique du contexte et du champ du programme » repose sur l’actualisation des éléments clé issus de l’état des lieux et du diagnostic réalisés en première étape de la démarche d’élaboration du PAP, ou directement sur ces éléments s’il s’agit d’un programme nouvellement créé, donc d’un premier PAP à élaborer. Il s’agit dans cette rubrique de préciser : • les principaux éléments de contexte et les faits marquants récents constituant l’environnement au sein desquels la politique publique doit se déployer ; • les attentes des usagers, des partenaires, de l’autorité politique vis-à-vis du programme ; • les points forts et points faibles de l’action publique conduite jusque là dans le champ du programme ; • les éléments de problématique, ce qui fait problème compte tenu des points précédents. La rubrique « enjeux » exprime le ou des objectifs généraux qu’il faut viser pour réussir la mise en œuvre de la politique publique énoncée, pour réussir le PSGE, pour répondre aux attentes de la société gabonaise, pour répondre aux attentes de l’environnement international dans le champ du programme. L’enjeu ou les enjeux donnent la finalité du programme, exprime la vocation, la raison d’être du programme. 3.2 – La présentation stratégique de chaque programmeL’analyse du contexte et du champ du programme et les enjeux du programme

21. Illustration des rubriques « analyse stratégique du contexte et du champ du programme » et « enjeux »Programme promotion des échanges

22. Concernant l’analyse stratégique du contexte et du champ du programme Dans les éléments de contexte, distinguer d’une part les éléments de contexte national, issus des besoins sociétaux et à exprimer avec des chiffres clé et d’autre part les éléments de contexte international que sont les menaces extérieures, les contraintes ou conséquences résultant des accords signés… Exprimer les faits marquants en termes d’évènement majeurs mais aussi de tendances lourdes d’évolution du contexte. Concernant les attentes Bien distinguer « besoins » et « attentes » : les attentes sont explicitement exprimées par les acteurs alors que les besoins ne le sont pas toujours. Préciser si les autorités politiques se sont emparées du sujet, ont fixé des orientations, des objectifs. Concernant les points forts / points faibles de l’action publique Se rappeler que les points forts / points faibles en question portent sur la manière dont l’administration met en œuvre la politique publique et non sur la politique publique en elle-même. Ne pas réduire l’analyse à la question des structures ou au problème des moyens. Concernant les enjeux Ne pas se contenter de reformuler positivement les points faibles mentionnés dans la rubrique précédente. Exprimer clairement le cap assigné à la politique publique, sous forme de secteurs clé de résultats, d’indicateurs de résultat et d’impact sur l’externe. 3.2 – La présentation stratégique de chaque programme Ce qu’il faut faire

23. Cette partie comprend : lesobjectifs stratégiques pluriannuels, les résultats annuels, les indicateurs, les éléments clé de stratégie d’action, les contributions des opérateurs et partenaires. Objectifs stratégiques : l’objectif stratégique est un objectif pluriannuel, que sa réalisation débute ou se poursuive à l’année N+1 (année du PAP) ; il peut avoir pour finalité(s) : l’efficacité socio-économique, la qualité de service rendu aux usagers ; l’efficience de l’administration ; par ailleurs, chaque objectif est rattaché à une ou plusieurs actions du programme. Résultat(s) annuel(s) : le(s) résultat(s) annuel est (sont) l’ (les) engagement(s) pris sur un niveau d’atteinte, dans l’année, de l’objectif stratégique pluriannuel ; il(s) doit (doivent) être mesurable(s) ou au moins vérifiable(s) à l’aide d’indicateurs. Indicateurs : pour permettre de mesurer l’atteinte du (des) résultat(s), de la façon la plus incontestable possible, un ou des indicateurs d’évaluation sont définis ; pour chaque indicateur, l’on rappelle le résultat obtenu en année N-1, le résultat prévisionnel attendu pour l’année N (année en cours) inscrit au PAP précédent, en cas de LFR le résultat prévisionnel actualisé attendu pour l’année N, la cible de résultat à atteindre en année N+1 (année du PAP en élaboration), la cible de résultat à atteindre en année N+2, et chaque fois que possible la cible de résultat à atteindre à l’échéance pluriannuelle. Source des données : dans cette rubrique sont fournis des renseignements sur la provenance des données relatives aux indicateurs (origine des données, mode de collecte). Précisions méthodologiques : dans cette rubrique, l’on explicite la définition de l’indicateur et l’on présente le mode de calcul lorsqu’il s’agit d’un indicateur complexe. Eléments clés de la stratégie d’action : ce sont les projets, les actions majeures qui devront être réalisés en année N+1 pour atteindre la (les) cible(s) annuelle(s) et se rapprocher de la (des) cible(s) à échéance pluriannuelle ; la stratégie d’action peut aussi apporter des précisions sur le calendrier annuel de mise en œuvre de l’action, sur les acteurs à mobiliser, sur les coopérations à instaurer, sur la manière dont sera conduite et animée l’action par les administrations. Contribution des opérateurs de l’Etat et des partenaires : dans cette rubrique, l’on présente ce qui est demandé aux opérateurs de l’Etat et aux partenaires comme contribution annuelle aux objectifs. 3.3 – Les objectifs stratégiques et les résultats annuels

24. Focus sur les notions d’ « opérateur » et de « partenaire » Un opérateur est une entité externe aux services de l’Etat, de statut juridique public ou privé, à laquelle est confiée la mission d’exécuter en totalité ou pour une part significative la politique traduite budgétairement dans un programme ou une action de programme. A ce titre, l’opérateur participe à la réalisation des objectifs du programme. Le périmètre des opérateurs de l’Etat recouvre les organismes qui, indépendamment de leurs statuts, remplissent de façon cumulative les critères suivants : - être doté de la personnalité morale ; - exécuter une mission de service public ; - part majoritaire (au moins 50%) de l’Etat dans le capital ou le budget ; - être placé sous le contrôle de l’Etat. Un partenaire est un organisme indépendant de l’Etat, public ou privé, avec lequel les structures étatiques développent des relations confiantes, durables, partenariales, dans le cadre parfois d’une convention, ceci conduisant à conduire des actions en commun pour la mise en œuvre des programmes. Exemple : les organisations internationales, les structures professionnelles comme les chambres consulaires, la confédération patronale gabonaise, les ONG non gouvernementales, …

25. Concernant les objectifs stratégiques pluriannuels Formuler les objectifs de façon courte, concise, mobilisatrice. Chaque fois que cela est possible, inclure une cible dans l’intitulé même de l’objectif à atteindre. Se rappeler que tout objectif de projet porte soit sur un projet rattachable au PSGE, soit sur un projet de modernisation de l’administration. Mais tous les objectifs ne sont pas des objectifs de projet ; beaucoup vont porter sur l’amélioration des performances dans l’exercice des missions permanentes. Ne pas oublier, si cela est nécessaire, d’ajuster l’objectif par itérations successives au fur et à mesure que le cadrage budgétaire communiqué à l’équipe de programme se fait plus précis. Ne pas chercher à tout prix à raccorder un objectif à une seule action du programme ; le raccordement peut se faire à deux actions voire à toutes si l’objectif est transversal et porte donc sur l’ensemble du programme. De même, un objectif peut être raccordé à plus d’une finalité si cela est pertinent. Concernant le(s) résultat(s) annuel(s) Pour un objectif stratégique pluriannuel donné, il peut y avoir plus d’un résultat annuel visé. Expliciter le(s) résultat(s) à obtenir, bannir toute ambiguïté d’interprétation; se rappeler que les indicateurs et leurs cibles mentionnés plus bas ne sont pas toujours suffisants pour rendre compte précisément d’un niveau de performance. Présenter dans le PAP la liste des objectifs stratégiques avec le(s) résultat(s) annuel(s) attendu(s) Concernant le tableau des indicateurs Ne pas hésiter à faire varier l’échéance pluriannuelle sur les indicateurs, si cela est justifié ; dans ce cas, ne pas préciser l’année dans l’en-tête de colonne mais la faire figurer directement dans la ligne de l’indicateur concerné. Lorsque l’unité retenue est un pourcentage, préciser le numérateur et le dénominateur. 3.3 – Les objectifs stratégiques et les résultats annuelsCe qu’il faut faire (1)

26. Illustration du « cadrage stratégique et résultats annuels »Programme Concurrence et protection du consommateur

27. Concernant le tableau des indicateurs (suite) Chaque fois que possible, indiquer le résultat de l’année N-1 et le résultat prévisionnel de l’année en cours (année N) ; cela aidera à fixer une cible pour l’année N+1 (année du PAP) à la fois ambitieuse et réaliste. Si la situation de départ n’est pas connue, ne pas pour autant faire de la connaissance de cette situation le seul objectif pour l’année N+1 ; se fixer une cible volontariste, en valeur absolue ou en pourcentageou bien maintenir l’indicateur mais ne pas indiquer de cible, sachant qu’il faudra travailler sur ce manque en année N+1 pour être en mesure de fixer la cible pour l’année N+2. Ne pas oublier, si cela est nécessaire, d’ajuster les cibles d’indicateurs par itérations successives au fur et à mesure que le cadrage budgétaire communiqué à l’équipe de programme se fait plus précis. Se rappeler que la cible à l’échéance pluriannuelle peut être formulée pour la seule année de l’échéance pluriannuelle ou bien (cela est parfois plus pertinent), en cumulé depuis l’année de l’échéance annuelle. Dans ce dernier cas, indiquer « cumulé » dans la partie « précisions méthodologiques » dédiée à l’indicateur. Détailler la source des données : ne pas indiquer seulement la structure productrice mais aussi l’instrument de stockage (fichier x, base de données y…). Indiquer le mode de calcul de l’indicateur lorsqu’il s’agit d’un indicateur complexe, risquant d’être, à la lecture, et sans précisions complémentaires, interprété de façon variable. Concernant les éléments de stratégie d’action Se projeter concrètement dans la mise en œuvre, fixer les actions majeures permettant d’assurer l’atteinte de l’objectif, permettant de parvenir au résultat escompté. Concernant les contributions des opérateurs et partenaires Etre précis, fixer des cibles. Se concerter avec les opérateurs et partenaires dans la prise de décision sur ces cibles. 3.3 – Les objectifs stratégiques et les résultats annuelsCe qu’il faut faire (2)

28. 4. Le volet budgétaire de chaque programme

29. La rubrique « présentation des crédits par action et par titre » présente la proposition budgétaire du programme pour l’année N+1 dans un tableau par destination, à savoir par action et, à l’intérieur de chaque action, par titre de dépenses. La fin du tableau récapitule les crédits par titre de dépenses. Afin de présenter l’ensemble des crédits dont dispose le programme, une évaluation des fonds de concours, attributions de produits et autres ressources attendues dans le cadre du programme figure parallèlement aux crédits demandés pour N+1. Dans les deux tableaux, les crédits demandés sont présentés en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). NB : Le paiement des AE peut s’échelonner, le cas échéant, sur plusieurs années. Concernant les opérations d’investissement directement exécutées par l’Etat, l’AE couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. Quant aux AE afférentes aux opérations d’investissement menées dans le cadre de partenariats publics-privés par lesquels l’Etat confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l’exploitation d’opérations d’investissements d’intérêt public, elles couvrent, dès l’année où le contrat est conclu, la totalité de l’engagement juridique. 4.1 – La proposition budgétaire

30. Tableau récapitulatif des crédits du programme par action et par titre • Les crédits qui figurent dans cette colonne sont ceux de la loi finances initiale ou de la loi de finances rectificative si cette dernière intervient. • FDC : fonds de concours / ADP : attributions de produits (article 38 de la LOLF)

31. C’est cette prise en compte des dépenses obligatoires et inéluctable qui va assurer la soutenabilité budgétaire de la proposition faite par les responsables de programme. Identifier et chiffrer les différents types de dépenses suivant un ordre de priorité : • dépenses obligatoires : charges à payer de manière certaine et pour un montant précis connu, compte tenu d’un acte juridique déjà pris (exemple : reste à payer de l’année précédente, contrats pluriannuels de location, …) ; • dépenses indispensables : cela comprend d’une part les dépenses inéluctables, qui sont les charges à payer de manière certaine mais dont le caractère est estimatif au moment de l’examen du BOP (exemple : engagements déjà pris mais dont le service n’est pas encore fait, eau, électricité, …), et d’autre part les dépenses indispensables à l’exercice des missions de base / à la délivrance des prestations de service public de base / à l’atteinte des objectifs annuels du PAP ; • autres dépenses. Les dépenses obligatoires, inéluctables et indispensables peuvent se trouver dans différents titres : dépenses de personnel, dépenses de biens et services, dépenses de transfert, dépenses d’investissement et autres dépenses. 4.2 - Ce qu’il faut faire globalement pour élaborer la proposition budgétaireMettre un fort accent en amont sur les dépenses obligatoires, inéluctables, indispensables

32. Les responsables de programme et toute la ligne managériale BOP ont la responsabilité de définir une politique de gestion des effectifs pour le programme : • dans le cadre de la politique de GRH fixée pour toute l’Administration d’Etat ; • dans le cadre des plafonds d’emplois et de masse salariale qui leur sont fixés au niveau ministériel. Cette responsabilité ne peut toutefois être exercée que si ces managers reçoivent des informations précises venant de la DGAFP et de la Direction de la Solde : • sur les coûts salariaux complets des différents personnels ; • sur les facteurs qui vont impacter globalement les coûts salariaux (augmentations salariales générales, glissement vieillissement – technicité, …) ; • sur les impacts sur la masse salariale du programme des scenarii de gestion de la ressource humaine qu’ils envisagent. Les RPROG et les lignes managériales peuvent décider de mettre en œuvre dans une démarche généralement pluriannuelle les stratégies de gestion suivantes : • maintenir à l’identique la structure de leurs effectifs dans le cadre du plafond qui leur est fixé ; • s’efforcer progressivement en jouant sur les départs à repyramider la structure de leurs effectifs (augmenter les effectifs de certains groupes d’agents en diminuant par ailleurs ceux d’autres groupes d’agents) tout en restant globalement dans les plafonds qui leur sont fixés (ex. diminuer les agents de catégorie C pour pouvoir recruter quelques cadres de catégorie A) ; • chercher à diminuer progressivement les effectifs du programme afin de pouvoir redéployer de la masse salariale vers l’investissement ou vers le fonctionnement (ex. pour la modernisation des services; ex. pour verser des primes plus conséquentes aux agents méritants). 4.3 – Les dépenses de personnelPolitique de gestion des effectifs pour le programme (1)

33. Les responsables de programme doivent pour cela : • commencer par avoir une bonne connaissance de leurs effectifs tant sur le plan quantitatif que qualitatif ; pour cela, un diagnostic de la ressource humaine sur programme est extrêmement utile sinon indispensable ; • se forger une bonne connaissance des départs prévisibles (départs prévisibles à la retraite; mobilités fonctionnelles hors du champ du programme) ; ceci peut être obtenu en prenant en compte les règles relatives au départ à la retraite mais aussi en questionnant directement les agents et en examinant les statistiques sur les départs des années précédentes ; • faire établir une cartographie des emplois cible et identifier dans le répertoire des emplois ceux qui sont stratégiques (essentiels pour le bon exercice des missions aujourd’hui et surtout demain) et ceux qui sont « sensibles » (qui peuvent ou vont disparaître progressivement) ; • reclasser les agents actuels dans la carte des emplois cible et évaluer les inadéquations « profil agent / profil de l’emploi » ; • conduire l’élaboration d’un plan pluriannuel de formation, de développement des compétences en évaluant le nombre des agents qui doivent en bénéficier et son coût chaque année (prévoir une enveloppe de crédits pour la formation : formation de perfectionnement, formation de spécialisation, formation courante d’actualisation des connaissances, formation de reclassement – changement d’emploi, formation à but promotionnel, formation initiale, formation de formateurs internes) ; l’optimisation de cette dépense peut être obtenue en diminuant les formations à l’étranger pour un petit nombre d‘agents et en augmentant le nombre des formations au Gabon pour un grand nombre d’agents) ; • élaborer une politique, une stratégie de recrutement interne et externe très précise, très ciblée, très sélective venant en complément et évaluer son incidence annuelle et pluriannuelle sur la masse salariale du programme ; • se fixer éventuellement un objectif volontariste de volume de masse salariale à économiser pour le redéployer vers l’investissement et le fonctionnement dans un but de modernisation des Services; rechercher ensuite sur un mode très pragmatique au niveau des différents Services comment réaliser cette économie. 4.3 – Les dépenses de personnelPolitique de gestion des effectifs pour le programme (2)

34. Emplois de l’Etat : Evolution des emplois de l’Etat par effectifs et par coût • Les effectifs sont ceux des propositions d’emplois de l’administration ou des propositions d’emplois des opérateurs de l’Etat • Le coût total des emplois pour le programme doit être égal au « Titre 2. Dépenses de personnel » du programme • Les emplois dont les rémunérations sont versées en direct par l’Etat • Les emplois dont les rémunérations sont versées par l’opérateur sur ressources émanant du programme

35. Les propositions d’emplois portent d’une part sur les emplois de l’administration et d’autre part sur les emplois des opérateurs de l’Etat impliqués dans la mise en œuvre du programme. Les propositions d’emplois de l’administration sont présentées dans un tableau par catégorie de personnel et type de contrat. Les emplois prévus par opérateur figurent dans un tableau qui distingue les emplois rémunérés dans le cadre du programme (inclus dans le plafond d’emplois du ministère) et les emplois rémunérés par les opérateurs (hors plafond d’emplois du ministère). Dans les deux tableaux, les emplois de l’administration et les emplois des opérateurs sont exprimés en effectifs pour N-1, N et en prévision N+1. 4.3 – Les dépenses de personnelLes propositions d’emplois (1)

36. (1) La réalisation de l’année précédente reprend la présentation du total du RAP de l’année précédente Tableau des emplois de l’administration Solde permanente : solde forfaitaire globale + catégorie A + catégorie B + catégorie C Solde forfaitaire globale : il s’agit des emplois du programme classés hors catégorie. Non permanents (dans les catégories A, B et C) : il s’agit des contractuels de droit public. Main d’œuvre non permanente : il s’agit des contractuels de droit privé.

37. Tableau des emplois des opérateurs de l’Etat • La réalisation de l’année précédente reprend la présentation du total du RAP de l’année précédente • Les emplois dont les rémunérations sont versées en direct par l’Etat • Les emplois dont les rémunérations sont versées par l’opérateur sur ressources émanant du programme

38. Pour établir les propositions d’emploi : Partir du recensement réalisé des effectifs sur programme • Le terminer s’il n’a pas été finalisé et le communiquer à la Direction de la Solde (DS) via l’équipe BOP. • Obtenir via l’équipe BOP un retour pointant les écarts entre le recensement et les données dans le fichier FUR de la DS. • Fiabiliser le recensement et mettre en place un dispositif permettant son actualisation en continu. Obtenir des opérateurs les données sur leurs effectifs • Obtenir les données de chaque opérateur rattaché au programme en associant ces opérateurs à l’élaboration de la proposition de PAP. • Evaluer le degré de subsidiarité effective opérateur – administration et identifier des doublons à éliminer, en se fixant en commun des objectifs en la matière. Identifier les sorties prévisibles et les sorties probables • Compter l’effectif des agents atteints par la limite d’âge et devant partir à la retraite. • Evaluer statistiquement les autres sorties probables (volume probable des mobilités vers d’autres programmes). Mentionner les éventuelles évolutions des missions des entités administratives dans le champ du programme • Création ou disparition d’entités administratives validées par des textes organiques : évaluer l’incidence sur les effectifs du programme. • Externalisation d’activités voire de missions, vers des opérateurs ou des partenaires : évaluer l’incidence sur les effectifs du programme. • Elargissement ou transformation de missions : évaluer l’incidence sur les effectifs du programme. • Evaluation des besoins de repyramidage des effectifs : montrer l’évolution attendue entre la pyramide actuelle des effectifs par catégories et la pyramide cible proposée; justifier cette évolution souhaitée et proposer une programmation de cette évolution dans le temps. 4.3 – Les dépenses de personnelLes propositions d’emplois (2)

39. Pour établir les propositions d’emploi (suite) : Evaluer le nombre de postes vacants • Prendre comme base de calcul les textes organiques et les organigrammes détaillés validés. • Proposer un effectif nécessaire par entité administrative, ventilé par catégories voire par grades, en le comparant à l’effectif actuel et en le justifiant le plus précisément possible par les études organisationnelles réalisées. Prendre en compte la nécessité de donner une affectation à des agents actuellement sans affectation • Evaluer de façon précise leur nombre. • Se fixer un objectif annuel précis d’agents à remobiliser en leur redonnant une affectation (un pourcentage, un nombre cible). Elaborer une proposition de recrutements internes (agents déjà en activité au sein de l’administration et donc déjà rémunérés par l’Etat) et externes • Faire l’inventaire des besoins de recrutement : • les recrutements justifiés par des départs nécessitant le remplacement des partants (après micro analyses organisationnelles) ; • les recrutements justifiés par des postes officiellement créés (textes organiques) mais jamais occupés tout en apparaissant essentiel (après micro analyses organisationnelles reconfirmant le besoin) ; • les recrutements justifiés par des décisions de renforcement des effectifs par les Autorités ; • les recrutements justifiés par des besoins de spécialistes pointus. • Hiérarchiser ces besoins. 4.3 – Les dépenses de personnelLes propositions d’emplois (3)

40. Emplois de l’administration : justification des demandes de recrutement

41. Prendre en compte d’emblée la contrainte budgétaire : le plafond communiqué ou, à défaut, le budget de fonctionnement de l’année en cours; ne pas tabler sur une croissance irréaliste d’une année sur l’autre du montant global de ces crédits même si les besoins peuvent se justifier. Identifier pour chaque Action du Programme « les grandes activités » (2 ou 3), les éventuelles grandes opérations individualisées (0 à 5), les opérateurs impliqués dans la réalisation de l’action. Conduire une première analyse sommaire des dépenses et des besoins au niveau global du programme et / ou de chaque action. 4.4 – Les dépenses de biens et services (1)

42. Examiner les natures économiques des dépenses figurant déjà dans la LF en cours (articles et paragraphes) : • les articles et paragraphes qui figurent dans la LF en cours ; • les articles et paragraphes qui, étonnement, n’y figurent pas alors qu’on pourrait s’attendre à les trouver ; • identifier les types de besoins mal pris en compte (ex. les dépenses de formation des agents ; les dépenses pour un meilleur management du programme ; etc.) ; • en tirer des enseignements sur les besoins non pris en compte voire sur les besoins auxquels on répond mais grâce à des crédits sur des articles ne correspondant pas à la nature du besoin. • Etablir une liste des grandes activités : • reprendre les textes relatifs aux missions/activités des entités dans le champ du programme ; • structurer ces missions et activités en une série de quelques « grandes activités » . Elaborer la proposition de dépense pour chaque activité : • examiner l’évolution prévisible de cette activité en volume d’activité (à la hausse comme à la baisse) ; • définir un ou deux indicateurs (de charge, d’activité ou de résultat) avec les valeurs correspondantes (en année N-1 ou sur la base du 1er trimestre de l’année en cours) ; • identifier les natures de dépenses et les dépenses correspondantes actuelles, évaluer l’évolution des dépenses en prévoyant une adaptation de l’organisation et des méthodes de travail pour gagner en efficience ; • cerner les dépenses obligatoires, inéluctables et indispensables pour assurer l’activité à un niveau de service de base ; • identifier et évaluer les dépenses nécessaires au plan de modernisation de la production des prestations de service et à l’amélioration des niveaux de service ; • exprimer une proposition d’allocation de crédits pour les biens et services pour l’activité et la justifier grâce aux éléments vus précédemment ; • cumuler ensuite sur une même ligne un même type de dépense 4.4 – Les dépenses de biens et services (2)

43. Évaluer les dépenses qui seront indispensables à la mise en œuvre des objectifs annuels du PAP : • procéder à un examen de ces dépenses objectif par objectif ; • examiner si ces dépenses ne sont pas couvertes par les dépenses prévues dans l’évaluation des dépenses liées aux activités permanentes. Sur la base des besoins indispensables identifiés précédemment, élaborer une proposition de dépense globale pour chaque grande opération individualisée devant faire l’objet d’une allocation significative de crédits pour les biens et services : • les définir (ex. organiser un atelier national sur …, effectuer une grande campagne d’information, …) ; • évaluer et proposer une allocation de crédits pour les biens et services pour chacune de ces grandes opérations ; • se concerter avec les opérateurs sur leurs besoins obligatoires, inéluctables, et indispensables en dotations pour biens et services. 4.4 – Les dépenses de biens et services (3)

44. Synthétiser et hiérarchiser les propositions de dépenses de biens et services par activité …. 4.4 – Les dépenses de biens et services (4) Plafond 3. Autres dépenses de biens et services 3. Autres dépenses de biens et services 3. Autresdépenses de biens et services 2. Dépenses de biens et services indispensables Dont dépenses de biens et services inéluctables 2. Dépenses de biens et services indispensables Dont dépenses de biens et services inéluctables 2. Dépenses de biens et services indispensables Dont dépenses de biens et services inéluctables 1. Dépenses de biens et services obligatoires 1. Dépenses de biens et services obligatoires 1. Dépenses de biens et services obligatoires ACTIVITE A ACTIVITE B ACTIVITE C

45. Synthétiser et hiérarchiser les propositions de dépenses de biens et services par activité …. … puis globalement pour « l’Action » puis pour « le Programme », avec l’impératif de rester dans les limites du plafond fixé 4.4 – Les dépenses de biens et services (5) Plafond 3. Autres dépenses de biens et services 2. Dépenses de biens et services indispensables Dont dépenses de biens et services inéluctables 1. Dépenses de biens et services obligatoires

46. Sur les dépenses indispensables de biens et services : le plan de mise à niveau • L’identification et le chiffrage des dépenses indispensables peuvent conduire à faire ressortir un sérieux besoin de remise à niveau. Exemples : • prévoir les dépenses d’aménagement de postes de travail pour les agents jugés indispensables à l’exercice des activités, à l’atteinte des objectifs ; • prévoir les dépenses d’équipement et de formation des agents recrutés ; • prévoir les moyens de déplacement pour les agents ayant à se déplacer dans l’exercice de leur mission ; • prévoir les fournitures permettant aux équipements nécessaires à la réalisation des prestations de service public de fonctionner ; • prévoir l’entretien – maintenance des équipements et des locaux pour éviter leur dégradation prématurée ; • prévoir la formation continue des agents ; • etc. • Cette remise à niveau ne pourra souvent pas intervenir sur un seul exercice budgétaire. Il est donc important de proposer un plan de mise à niveau avec des étapes progressives dans un calendrier pluriannuel. 4.4 – Les dépenses de biens et services (6)

47. Tableau récapitulatif de justification des dépenses de biens et de services à partir des déterminants physiques et financiers de la dépense

48. Elles concernent les transferts : • aux ménages ; • aux collectivités locales ; • aux entreprises et aux secteurs d’activité ; • les autres transferts (exemple : cotisations aux organismes internationaux auxquels nous sommes adhérents). Il est important d’effectuer une revue annuelle de ces transferts et d’anticiper les évolutions : • des ayants droit ou bénéficiaires, du nombre des ayants droit ou des bénéficiaires ; • des politiques de subvention. Toutes les politiques conduisant à des dépenses de transfert doivent être revisitées au moins annuellement par le RPROG avec l’Autorité politique. Il est important d’anticiper si le nombre des ayants droit va évoluer et d’étudier tous les facteurs qui peuvent conduire à une évolution de ces dépenses de transfert. Il faut aussi s’assurer que les dispositions ont été prises pour ne verser les aides, les subventions qu’aux ayants droit réguliers. 4.5 – Les dépenses de transfert

49. Tableau des dépenses de transfert avec leurs justifications

50. Etablir la liste des projets d’investissement en cours ou émergents entrant dans le cadre du programme : • consulter le CDMT sectoriel ; • travail en inter – DG pour les programmes comprenant plusieurs DG ; • bien sûr, intégrer à cette liste les projets encore gérés par le Cabinet du Ministre ; • intégrer également les projets dont la réalisation a été confiée à un opérateur rattaché au programme. Corriger, actualiser la liste des projets figurant dans le CDMT. Etablir un tableau de synthèse sur les projets qui sont proposés pour la LFI en élaboration avec : • intitulé du projet ; • demande d’inscription à la LFI 2015 pour étude de définition ; • durée prévue du projet des études à la fin des travaux (de 20XX à 20XY) ; • coût global du projet ; • le budget déjà consommé ou qui sera consommé d’ici le début de l’exercice budgétaire N+1 ; • la mention si des financements extérieurs vont pouvoir être mobilisés pour ce projet au cours de l’exercice budgétaire N+1 et les conditions de cette mobilisation (niveau d’autofinancement demandé au Gabon, etc.) ; • la proposition d’allocation de crédits d’investissement pour l’exercice N+1. Fournir les éléments de justification suivant : • l’explication portant sur la liste des projets d’investissement ; • l’explication portant sur les propositions d’allocation des crédits d’allocations pour l’exercice N+1 (programmation pluriannuelle du montant de l’investissement, et évolutions). 4.6– Les dépenses d’investissement Les projets d’investissement