Anno Accademico 2008/2009 MASTER IN COMUNICAZIONE PUBBLICA E POLITICA

1. Anno Accademico 2008/2009 MASTER IN COMUNICAZIONE PUBBLICA E POLITICA “Comunicazione e carta dei Servizi – Il caso Università” Riccardo Grasso

2. I LA COMUNICAZIONE PUBBLICA Normativa di riferimento

3. Nella II° metà del secolo scorso assistiamo: • all’espansione del settore pubblico • all’espansione della spesa pubblica in nome dello “Stato Sociale” In questo contesto la Pubblica Amministrazione è collocata su un gradino più alto rispetto al cittadino, a cui non consente di esercitare alcun tipo di partecipazione e controllo alla sua attività.

4. Questa tendenza alla fine degli anni ’80 ha una totale inversione.Assistiamo infatti a: • un mutato atteggiamento della collettività verso il ruolo dello Stato quale soggetto erogatore dei servizi • una crescente domanda di qualità ed efficienza da parte del cittadino • un costante bisogno di comunicazione bidirezionale

5. cambiamento strutturale (missione e prodotti) • cambiamento organizzativo (diverse modalità della produzione, diversa struttura dei ruoli, diverso peso delle risorse umane) • cambiamento tecnologico (mutano i mezzi a disposizione) • cambiamento delle persone (diverso stile del top-management, diverse esigenze delle risorse umane) • cambiamento culturale (diversi valori del “top management" e dell' “ambiente interno ed esterno”) Il cambiamento nella pubblica amministrazione Il cambiamento che ne è seguito può essere così sintetizzato:

6. Le conseguenze La comunicazione istituzionale Lo sviluppo della comunicazione istituzionale accompagna questo lungo processo ed i conseguenti mutamenti di tendenza

7. Le conseguenze La comunicazione istituzionale La comunicazione istituzionale consente il passaggioda un sistema organizzato in modo da risultare oscuro, poco trasparente e partecipativo • a un sistema in cui è ricercato il dialogo permanente • tra istituzioni e cittadini e tra istituzioni stesse.

8. Le conseguenze La comunicazione istituzionale La comunicazione istituzionale fa sì cheil cittadino • è posto su un piano paritario con la Pubblica Amministrazione • diventa protagonista dell’attività della Pubblica Amministrazione e ne controlla azioni, procedure e tempi.

9. Le conseguenze La comunicazione istituzionale • La comunicazione istituzionale è indirizzata a: • consolidare l’immagine e la visibilità della P.A. e consentirne il posizionamento • sostenere le informazioni relativamente ai servizi erogati • consolidare il rapporto con i propri utenti/clienti attraverso l’ascolto e il dialogo • consentire l’accesso, la trasparenza e la partecipazione • consolidare l’organizzazione (comunicazione interna, miglioramento della qualità dei prodotti, nuovi valori condivisi).

10. Le conseguenze La comunicazione istituzionale • Con il risultato di: • attivare specifici uffici, sportelli e strutture operative • inserire concretamente figure professionali adeguatamente formate • utilizzare pienamente le nuove “I.C.T.”

11. L’utilizzo e la valorizzazione delle nuove tecnologie sono insiti nell’intero processo di riforma della Pubblica Amministrazione. Le normative degli ultimi 15 anni contengono riferimenti ampi e diretti alla dimensione tecnologica, sottolineandone l’influenza pervasiva nell’ambito della modernizzazione perseguita. 11 Le conseguenze Le nuove “I.C.T.”

12. Le conseguenze Le nuove “I.C.T.” Con al centro l’utente, esse consentono: • riorganizzazione del modo di lavorare, modifica dello “status quo” • maggiore efficienza nell’erogazione dei servizi • maggiori vantaggi nella fruizione dei servizi • ampia conoscenza dei bisogni • risposte veloci alle richieste • aggiornamento delle informazioni • riduzione dei costi di gestione 12

13. Le conseguenze Le nuove “I.C.T.” “Ogni qualvolta la Pubblica Amministrazione ha voluto davvero compiere un salto di qualità nella propria organizzazione, il ricorso alla tecnologia è stato non solo inevitabile, ma fondamentale”. Rovinetti “Diritto di parola” Anno 2000 13

14. Questo passaggio “epocale”trova la propria base giuridico-amministrativa in una serie di leggi miranti a introdurre i concetti di trasparenza, semplificazione, accesso e partecipazione:

15. Riassumiamo le principali Leggi in materia di comunicazione che supportano questo passaggio e le caratteristiche più salienti. La Legge 8.6.1990 n. 142 La Legge 7.8.1990 n. 241 Il D. Lgs. 3.2.1993 n. 29 La Legge 15.3.1997 n. 59 La Legge 15.5.1997 n. 127 La Legge 7.6.2000 n. 150 La Legge 11.2.2005 n. 15.

16. La legge 8.6.1990 n. 142di riforma e riorganizzazione degli enti locali: • afferma l’autonomia e definisce i principi all’interno dei quali essa è esercitata • introduce il principio di sussidiarietà nell’attività degli enti locali • sancisce la necessità che il funzionamento dell’organizzazione dell’ente sia improntato a principi di trasparenza, partecipazione, informazione nell’ottica del servizio al cittadino • separa i poteri di indirizzo e controllo da quelli gestionali

17. Le Leggi 7 agosto 1990 n. 241 e 11 febbraio 2005 n. 15 note come leggi sulla trasparenza e sul diritto di accesso • fissa i principi a cui deve essere informata l’azione della Pubblica Amministrazione • riconosce il diritto di accesso dei cittadini agli atti della Pubblica Amministrazione • consente ai cittadini di partecipare alle varie fasi del procedimento amministrativo. • definisce le regole in materia di responsabilità • obbliga la Pubblica Amministrazione a motivare i provvedimenti L’attività della P.A. diventa semplice e trasparente e la comunicazione diviene una regola costante.

18. Il Decreto Legislativo 3 febbraio 1993 n. 29(ora D. Lgs 165/2001)di riforma degli uffici pubblici e del relativo personale • rivoluziona lo stato giuridico ed economico del personale della P.A. e la sua gestione • ridetermina i principi cui deve informarsi l’organizzazione degli uffici • fissa una netta separazione tra organi politici e attività gestionale. Il Decreto Legislativo 29 obbliga le Pubbliche Amministrazioni a dotarsi dell’URP (Ufficio per le relazioni con il pubblico) per dare corpo ai concetti di trasparenza e pubblicità fissati nella normativa fin qui esaminata.

19. Il Decreto Leg.ivo 29 fissa le funzioni dell’URP: • attività di comunicazione ed informazione interna ed esterna • accesso agli atti • rilevazione dei bisogni, ascolto, verifica della qualità e del gradimento dei servizi. Attraverso l’URP si afferma la cultura della comunicazione; esso è lo snodo tra P.A. e cittadini, lo scambio bidirezionale tra due entità prima non comunicanti.

20. Le Leggi n. 59 del 15 marzo 1997 e n. 127 del 15 maggio 1997(soprannominate Leggi Bassanini 1 e 2) • conferiscono compiti e funzioni agli enti locali (decentramento) • sanciscono i principi di sussidiarietà, cooperazione e responsabilità • avviano i processi di semplificazione di tutte le attività amministrative • introducono la cultura della valutazione. La comunicazione accompagna i processi avviati da queste leggi e ne diviene lo strumento operativo.

21. Con le Leggi 191 del 1998 e 50 del 1999 (leggi Bassanini ter e quater) si completa il quadro normativo di riferimento finalizzato ad attuare la semplificazione amministrativa.

22. La Legge 7.6.2000 n. 150di disciplina dell’attività di comunicazione della Pubblica Amministrazione costituisce il punto di arrivo della normativa in materia di comunicazione fin qui esaminata. Con essa viene introdotto un sistema normativo completo che ordina la comunicazione e l’informazione, rivolgendosi a centinaia di uffici dell’Amministrazione statale e delle Autonomie locali. Con essa la comunicazione è definitivamente riconosciuta attività istituzionale divenendo il “collante” tra Pubblica Amministrazione e cittadino in un rinnovato rapporto “paritario”.

23. D.P.C.M. 21.9.2001 n. 422 in dettaglio La normativa emanata individua: • i titoli di studio che il personale addetto agli uffici comunicazione deve possedere per l’accesso all’impiego; • i requisiti che i soggetti pubblici e privati devono possedere per svolgere attività formativa nel campo della comunicazione pubblica. In ogni caso per il personale addetto: • all’ufficio stampa è richiesta la laurea e l’iscrizione all’albo nazionale dei giornalisti. • alle attività di comunicazione è richiesta la laurea specifica ovvero titoli post-laurea nel settore.

24. Lo stato della comunicazione pubblica in Italia (1)L’Associazione italiana della comunicazione pubblica lo scorso anno ha presentato le riflessioni e le indicazioni emerse dagli “Stati generali” sulle linee di intervento della Comunicazione pubblica

25. Lo stato della comunicazione pubblica in Italia (2)I nodi da sciogliere • Cittadinanza amministrativa attiva • Organizzazione delle strutture e dei servizi di comunicazione • Formazione • Innovazione e ICT • Europa • Professioni

26. Lo stato della Comunicazione pubblica in Italia (3) L’intero documento è consultabile sul sito : www.com.pubblica.it 36

27. II LA CARTA DEI SERVIZI NELLA COMUNICAZIONE PUBBLICA

28. La normativa fin qui esaminata supporta tutte quelle iniziative finalizzate allo sviluppo della comunicazione tra P.A., cittadino-utente-cliente e risorse umane interne ed a consentire un efficace flusso di informazione.

29. Comunicare per migliorare le “performance” Comunicare per far conoscere e conoscere Cittadino – utente - cliente Risorse interne PUBBLICA AMMINISTRAZIONE “La comunicazione diviene obbiettivo fondamentale della Pubblica Amministrazione”

30. LA COMUNICAZIONE PUBBLICA Call center Sistemi di ascolto URP Comunicazione aziendale Carta dei servizi Con la comunicazione la Pubblica Amministrazione esce dal suo “fortino” ed allaccia un dialogo con l’utente per stringere con quest’ultimo un patto sulla qualità dei servizi

31. L'URP quale struttura finalizzata alle attività di comunicazione che consente il miglioramento delle prestazioni della P.A., la soddisfazione delle attese dei cittadini, la conoscenza dei servizi e la loro corretta fruizione. Il Call Center per fornire al cittadino una risposta ad ogni domanda via telefono. La Carta dei servizi quale “patto formalizzato tra P.A. e cittadini” per comunicare agli stessi l'impegno assunto sui servizi offerti, gli standard di qualità, le modalità di tutela, partecipazione e controllo. I sistemi di ascolto del cittadino per anticipare bisogni ed esigenze e raccogliere opinioni e giudizi (customer satisfaction e people satisfaction). I piani aziendali per la comunicazione interna ed esterna finalizzati a rilevare, valutare e organizzare la qualità dei flussi di informazione della P.A. nell'ottica del cliente interno ed esterno. In tale contesto trovano la giusta collocazione le strutture deputate alle attività di informazione: portavoce e Ufficio Stampa.

32. La Carta dei servizi annunciata come iniziativa intesa ad allargare le garanzie previste dalla L. 241/1990 in tema di procedimenti amministrativi, si inquadra in un nuovo modo di intendere i rapporti tra P.A. e cittadini e mira a divenire strumento ideale per sviluppare e migliorare la comunicazione tra P.A e cittadino- utente-cliente e per sviluppare servizi con standard di qualità sempre più efficaci. La carta nasce (anche sulla scia di analoghe esperienze europee) per rispondere alle seguenti necessità: - fissare ruolo, modalità e compiti di gestione dei servizi pubblici - tutelare giuridicamente gli utenti dei servizi pubblici e dare certezza dei rapporti nei confronti dell' ente erogatore del servizio in termini di obblighi, aspettative e diritti (attesa la scarsa efficacia della loro tutela da parte della g.o. e amm.) - privatizzare il rapporto tra utenti e P.A. in vista di liberalizzazioni e privatizzazioni in una logica di mercato al di fuori del diritto amministrativo - assicurare il raggiungimento di soddisfacenti livelli di qualità ed efficienza dei servizi pubblici (visto il netto divario tra attese dei cittadini e quanto ricevuto, considerati anche i costi sostenuti) - motivare i pubblici dipendenti verso obbiettivi di efficacia ed efficienza, mobilitandoli verso valori positivi (servizi di qualità, centralità del cittadino utente, riconoscimento dei risultati, valorizzazione delle esperienze più significative)

33. III LA CARTA DEI SERVIZI E LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO

34. Il Governo, su iniziativa del Ministro per la Funzione Pubblica adotta con DPCM 27.1.1994 apposita Direttiva. Essa rappresenta in sostanza il testo fondamentale relativo alla Carta dei servizi. L'utilizzo dello strumento semplice della direttiva governativa si inquadra nell'ambito dell'idea ispiratrice della carta del servizi, intesa, almeno in origine, come strumento in grado di stimolare le amministrazioni ad adottare iniziative per modernizzare le strutture e migliorare qualitativamente le prestazioni. Nella realtà la direttiva ha una fisionomia "legislativa" e poco "programmatica" (come invece si era ripromessa di essere secondo altri schemi europei) presentandosi come testo normativo abbastanza classico, con puntuali prescrizioni e forme di controllo.

35. Gli artt. 2 e 3 del Decreto Legge n. 163 del 12.5.1995 convertito con modificazioni nella Legge n. 273 del 11.7.1995 prevedono che gli Enti erogatori di servizi adottino entro termini prestabiliti (120 giorni dall'emanazione degli "Schemi") specifiche carte sulla base dei: a) principi fissati da DPCM 27.1.1994 b) schemi generali di riferimento settoriali emanati con DPCM e predisposti, di intesa con le amministrazioni interessate, dal Dipartimento per la funzione pubblica. Il controllo sull'attuazione delle carte è conferito al "Comitato permanente per l'attuazione della Carta dei servizi" costituito presso la Funzione Pubblica.

36. Il D.L. 163/1995 nasce dalla necessità di: - sanare il mancato rispetto dei termini (3 mesi) concesso dalla Direttiva ai soggetti erogatori di servizi per l'adozione e la pubblicizzazione di standard di qualità e quantità - obbligare gli Enti erogatori di servizi ad introdurre la carta dei servizi - conferire una puntuale base giuridica (forza di legge) alla potestà di direttiva (atto di natura prettamente amministrativa) in materia (posta precedentemente in dubbio dalla dottrina) - individuare nello "schema generale di riferimento" lo strumento attraverso il quale il DPCM 27.1.1994 riceve una traduzione settoriale, consentendo l'adozione della carta all'Ente di volta in volta identificato nello schema stesso

37. La normativa relativa alla Carta dei servizi è stata ripresa dal Decreto Legislativo n. 286 del 30.7.1999; le norme ivi contenute mirano a:      - superare la duplicazione inutile di parametri di riferimento rappresentati dalla Direttiva 1994 e dagli schemi generali di riferimento di settore, informatrici del contenuto delle Carte (espressamente abrogati) - individuare nella direttiva governativa l'unica fonte di disciplina La normativa prevede che con apposite direttive (aggiornabili annualmente) del Presidente del Consiglio dei Ministri siano definiti: - modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità  - casi e modalità di adozione delle carte dei servizi - criteri di misurazione della qualità dei servizi - condizioni di tutela degli utenti - indennizzi agli utenti per mancato rispetto degli standard di qualità La normativa in ogni caso fa salvi fino ad una diversa disciplina gli schemi generali di riferimento già emanati in base al D.L. 163/1995.

38. Al quadro normativo sopra delineato si possono aggiungere per completezza di informazioni 1) le leggi in materia di servizi di pubblica utilità con trasferimento di competenze in materia di carte alle "Autorità": - la legge 481 del 1995 relativa ai servizi nei settori dell'energia e del gas - la legge 249/1997 in materia di comunicazioni 2) la legge 281 del 1998 recante norme per la disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti

39. IV LA CARTA DEI SERVIZI E L'EUROPA

40. A partire degli anni ottanta le pubbliche amministrazioni dei Paesi europei sviluppati avviano politiche di riforme intese a modernizzare lo Stato in quanto:  - le risorse disponibili subiscono evidenti flessioni -       - è particolarmente sentita l'esigenza di rendere più efficaci i servizi pubblici e di -         rispondere più compiutamente alle richieste dei cittadini. E' in tale contesto che si inserisce l'introduzione della carta dei servizi in molti Stati Europei, caratterizzandosi fin da subito quale strumento molto invasivo in grado di coinvolgere in maniera forte il Management pubblico. Di seguito esamineremo le iniziative intraprese nel Regno Unito, in Belgio, in Francia ed in Portogallo. Dal loro confronto ne deriva un quadro molto variegato: - le Carte pur fissandosi medesimi obbiettivi e trattando di servizi pubblici e delle modalità della loro erogazione agli utenti, sono tra loro differenti sotto molti aspetti- l'implementazione delle Carte ha in alcuni base settoriale, in altre non c'è. In tutti i casi la Carta tuttavia diventa uno dei canali privilegiati per valutare e premiare la qualità, comunque sia erogato il servizio (sia in una logica di servizio personalizzato che in una logica di servizio di ordine e di controllo).

41. Nel Regno Unito, primo paese europeo a sviluppare la carta dei servizi, questa appare per la prima volta nel 1991 nell'ambito del programma di sviluppo avviato nel 1988 e denominato Service First. La “Citizen's Charter” nasce come un 'agenda per i futuri sviluppi di carte nell'ambito dei servizi pubblici. La Charter identifica alcuni temi rilevanti (obbiettivi) ritenuti necessari per modernizzare la Pubblica amministrazione ed avvicinarla alle modalità di funzionamento del settore privato: - la qualità dei servizi - la scelta dei cittadini - la definizione di standard e la produzione di valori nei servizi La Charter specifica i metodi da adottare per il perseguimento degli obbiettivi - privatizzazione - competizione - cultura dei risultati - introduzione dei reclami da parte dei cittadini. La Charter, tra successi e insuccessi: - ha un modesto impatto per ciò che concerne la conoscenza dei cittadini - ha un riscontro positivo per ciò che attiene al miglioramento degli standard.

42. In Belgio la “Charthe des utilisateurs des services publics”, introdotta nel dicembre del 1992, si inserisce in un vaso processo di riforme e conseguenti iniziative avviate già dal 1985. La Charthe si pone come obbiettivo quello di incidere sulle Pubbliche amministrazioni per conseguire: - il miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico - il potenziamento delle relazioni e la fiducia tra il cittadino e le autorità pubbliche Essa: - definisce i principi generali che devono caratterizzare il funzionamento della pubblica Amministrazione - individua le azioni che la Pubblica Amministrazione deve intraprendere - si inserisce (a differenza del modello inglese) esclusivamente in una logica di miglioramento della Pubblica Amministrazione con adeguamento dei processi amministrativi verso standard di qualità e di miglioramento del rapporto cittadino ed amministrazione.

43. In Francia la “Charthe des Services publics” si inserisce in un vasto processo avviato dal 1973 ed inteso soprattutto al miglioramento delle relazioni tra amministrazione e servizi pubblici da un lato e cittadini/utenti dall'altro. La Charthe des Services publics, adottata nel 1992: - pone al centro dell'attenzione da parte del settore pubblico il soddisfacimento dei bisogni del cittadino/utente - è orientata più alle amministrazioni che a quest' ultimo - indirizza l'agire del servizio pubblico, basato su alcuni principi fondamentali (eguaglianza, trasparenza) verso la partecipazione degli utenti e l'adattamento alle sue esigenze. L'iniziativa della Charthe ha avuto un seguito molto modesto ed assai frammentato e di fatto già agli inizi del 1994 della carta si perde ogni traccia. Il suo fallimento è da ricercarsi in alcuni limiti quali: - iniziativa calata dall'alto, fortemente accentrata e tecnocratica; - orientamento quasi esclusivamente giuridico, con poca conoscenza della realtà e dei problemi reali dei servizi; - scarsa pubblicizzazione e poca cura della sua fase applicativa. Più interessante è invece il tentativo di miglioramento della qualità dei servizi sperimentato da singole pubbliche amministrazioni o imprese pubbliche, considerate la punta di diamante del servizio pubblico(Poste, Telecom, Rapt). Questi tentativi uniti all'esigenza di creare concorrenza e modernizzare hanno innescato un processo irreversibile di orientamento all'utente ed alla qualità.

44. In Portogallo la "Carta para qualità" risulta adottata nel 1993 nell'ambito delle iniziative volte alla riforma complessiva della Pubblica Amministrazione La Carta si pone come obbiettivo quello di perseguire la qualità della Pubblica Amministrazione al fine di: - erogare prestazioni efficaci - stabilire relazioni personalizzate con il pubblico - perseguire una piena e rapida soddisfazione degli utenti La Carta risulta progettata e sviluppata sui principi della customer satisfaction Il supporto dato centralmente allo sviluppo della carta ne ha determinato il suo successo, con lo sviluppo di molte carte settoriali, considerate elementi centrali del processo di sviluppo della qualità

45. V LA CARTA DEI SERVIZI E L’ITALIA

46. In Italia l'obbligo di adozione della Carta avviene con la Direttiva del Presidente del Consiglio, del 27 gennaio 1994, data che segna l’avvio di un grande impegno nell’applicazione nei diversi settori cui essa si rivolge. La Direttiva è rivolta a tutte le Pubbliche Amministrazione(compresi i concessionari) che erogano ai cittadini pubblici servizi , volti a garantire i diritti della persona, che trovano nella costituzione adeguata tutela: - salute - assistenza sociale e previdenziale - istruzione - comunicazione - libertà e sicurezza della persona - libertà di circolazione - erogazione di energia elettrica, acqua e gas La carta dei servizi di cui alla Direttiva sopra detta è divisa in tre sezioni contenenti: - i principi fondamentali - gli strumenti per l'attuazione dei principi - i meccanismi di tutela

47. La prima sezione definisce i seguenti principi di base a cui devono informarsi le modalità di produzione ed erogazione dei servizi pubblici: - imparzialità (nei confronti degli utenti la P.A. deve ispirare il proprio agire a criteri di obbiettività, imparzialità e giustizia) - uguaglianza (l'erogazione e l'accesso ai servizi deve essere uguale per tutti) - continuità (i servizi devono essere erogati senza interruzioni, in maniera regolare) - diritto di scelta (in caso di pluralità di gestori l'utente ha il diritto di scegliere quello a cui richiedere il servizio) - partecipazione (al cittadino deve essere garantita la partecipazione alla prestazione del servizio nonché l'accesso alle informazioni) - efficienza ed efficacia (le P.A. nell'erogare i servizi devono approntare misure idonee per garantire efficacia ed efficienza).

48. La seconda sezione definisce i seguenti strumenti finalizzati all'applicazione dei principi di cui sopra: - definizione degli standard generali (riferiti al complesso delle prestazioni) e specifici (riferiti a ciascuna delle singole prestazioni) quantitativi e qualitativi garantiti agli utenti, degli indici di misurazione dei risultati e delle procedure per il miglioramento degli stessi - semplificazione e razionalizzazione delle procedure con riduzione degli adempimenti a carico degli utenti - sviluppo delle attività legate all'informazione circa le modalità di effettuazione dei servizi - gestione dei rapporti con gli utenti finalizzata ad agevolarli nell'accesso alle prestazioni (rispetto e cortesia, indicazione delle generalità, Urp, maggiore usufruibilità in termini temporali dell'accesso agli uffici) - verifica dei risultati finalizzata a valutare la qualità e l'efficacia dei servizi ed all'adozione di strumenti di modifica dei relativi comportamenti adottati - previsione dei meccanismi di rimborso agli utenti che hanno usufruito di servizi giudicati di bassa qualità e non in linea con gli standard dichiarati

49. La terza sezione definisce i seguenti meccanismi da porre in essere per la tutela degli utenti e per assicurare un'adeguata applicazione della direttiva: - individuazione di procedure di reclamo dell'utente, accessibili e facili da comprendere ed utilizzare - costituzione di un ufficio interno di controllo per la ricezione dei reclami e per le conseguenti risposte da dare agli utenti - costituzione di una Commissione preposta ad una serie di attività finalizzate ad attivare e sviluppare lo strumento della carta.

50. L'allegato alla direttiva indica i principi standard di riferimento ai diversi settori di applicazione che sono: trasporti, gas, energia elettrica, poste, telefono, sanità, fisco, scuola ed università Come previsto dalla L. 237/1995 sono stati emanati tra il maggio del 1995 e l'aprile del 1999 gli schemi generali di riferimento con esclusione del settore universitario