LA GESTIONE E IL CONTROLLO AMMINISTRATIVO-CONTABILE DELLE AZIENDE SANITARIE

1. LA GESTIONE E IL CONTROLLO AMMINISTRATIVO-CONTABILE DELLE AZIENDE SANITARIE • L’EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI DI CONTROLLO COLLABORATIVO DELLA CORTE DEI CONTI IN SANITA’ Torino, 20 novembre 2008 Giuseppe Maria Mezzapesa

2. Schema della relazione: • Il controllo della Corte dei conti nell’ambito del complessivo sistema dei controlli sulle aziende sanitarie (interni ed esterni); • Il controllo della Corte dei conti: il controllo sulla gestione ed il controllo di natura contabile e finanziaria; • Fondamento ed inquadramento sistematico del controllo della Corte dei conti; • Necessarie sinergie fra i diversi tipi di controllo per potenziare i risultati a cui sono diretti.

3. I controlli interni ed esterni sulle ASR • I controlli interni delle ASR ( previsti dal d.lgs. n. 502 del 1992 e dalle diverse leggi regionali, cui il medesimo decreto assegna la disciplina delle modalità di vigilanza e di controllo) sono esercitati prevalentemente dal: • Direttore generale (anche attraverso l'istituzione dell'apposito servizio di controllo interno di cui all'articolo 20 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29); • Collegio sindacale.

4. I controlli interni ed esterni sulle ASR Il controllo di gestione. • Al direttore generale compete, attraverso l'istituzione dell'apposito servizio di controllo interno di cui all'articolo 20 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, verificare, mediante valutazioni comparative dei costi, dei rendimenti e dei risultati, la corretta ed economica gestione delle risorse attribuite ed introitate, nonché l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa. • Si sottolinea l’utilità di un controllo interno, concomitante alla gestione, che consenta di segnalare, con immediatezza ed efficacia, gli opportuni correttivi alle attività in essere, per adeguarle agli obiettivi programmati.

5. I controlli interni ed esterni sulle ASR • Si sottolinea infine la generale rilevanza delle sinergie fra il controllo interno di gestione, il controllo interno svolto dai collegi sindacali, il controllo esterno svolto dalla Regione, nonché il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti • In particolare è fondamentale il raccordo fra livello aziendale e livello regionale, sia nella fase di individuazione dei criteri per la realizzazione dei controlli, sia in quella di esame degli esiti di questi ultimi, per consentire alla Regione di valutare periodicamente l’attività delle Aziende Sanitarie, per verificare la congruità tra benefici conseguiti e costi sostenuti ed il raggiungimento dell’efficacia e dell’efficienza del servizio, utilizzando a tal fine appositi indicatori.

6. I controlli interni ed esterni sulle ASR Il controllo del collegio sindacale I collegi sindacali degli Enti del Servizio Sanitario svolgono funzioni alquanto articolate, dirette a tutelare interessi di rilevanza pubblica, perché connessi alla natura pubblica delle risorse utilizzate dalle Aziende Sanitarie. Si differenziano pertanto dai collegi sindacali degli organi privati, dovendo rispondere anche all’esigenza di controllare la legalità dell’azione dell’ente (ai sensi del D.Lgs. 502/92, modificato sul punto dal D.Lgs. 299/99, il collegio “verifica l’amministrazione sotto il profilo economico” e contestualmente “vigila sull’osservanza della legge”). La funzione sindacale è dunque diretta alla verifica del corretto utilizzo delle risorse pubbliche, collocandosi, in tal senso, nel più ampio sistema di controllo che fa capo ai competenti organi regionali, nonché anche alla Corte dei conti.

7. I controlli interni ed esterni sulle ASR • Pertanto ai collegi sindacali gli ordinamenti regionali attribuiscono il ruolo di primi interlocutori degli organi regionali preposti alla gestione del servizio sanitario, affidando loro l’obbligo di referto periodico sui risultati del controllo eseguito e quello di segnalazione immediata di fatti gestionali che presentino grave irregolarità. • Nello stesso tempo, con le previsioni della finanziaria 2006, si è istituzionalizzato un network con la Corte dei conti al fine del controllo sulla regolarità contabile e finanziaria delle aziende sanitarie. • La funzione sindacale di verifica del corretto utilizzo delle risorse pubbliche si pone, dunque, all’interno di un più ampio sistema di controlli, pertanto: • i collegi dovrebbero tener conto nell’esercizio delle loro funzioni di tale ruolo; • le stesse funzioni dovrebbero essere svolte secondo criteri e modalità il più possibile uniformi. Al riguardo si rinvia all’indagine a campione svolta dalla Sezione Regionale di controllo per il Piemonte, in occasione del referto generale sulla gestione sanità piemontese per il triennio 2003-2005 (del. 5/2006).

8. I controlli interni ed esterni sulle ASR • L’indagine ha evidenziato rilevanti differenze nelle modalità e nell’oggetto del controllo posto in essere da parte dei collegi sindacali delle ASL campionate: diversa è la frequenza delle riunioni collegiali, diverso è il modo di procedere, diversa è l’attenzione posta sui diversi oggetti del controllo. E’ emerso un diverso modo di intendere, da parte dei collegi, il proprio ruolo che rispecchia il diverso significato attribuito alle fondamentali funzioni che la legge prevede relativamente “alla verifica dell’amministrazione dell’azienda sotto il profilo economico” e “alla vigilanza sull’osservanza della legge”. • In merito la Sezione regionale ha effettuato due importanti valutazioni: • In primo luogo ha evidenziato come la tutela di interessi di ampia rilevanza pubblica demandati al collegio sindacale, si attua non solo attraverso un controllo della rispondenza dell’azione aziendale al quadro normativo di riferimento, ma anche attraverso la verifica di conformità dell’attività dell’Ente ai parametri di efficienza e di economicità ed ai principi di correttezza amministrativa e contabile.

9. I controlli interni ed esterni sulle ASR • In secondo luogo si è evidenziata l’ esigenza di un approccio più uniforme, e dunque la necessità di un quadro sistematicamente coordinato di regole e pratiche comuni al fine di: • assicurare da parte di tutti i collegi un controllo non limitato agli aspetti relativi alla legalità formale, quanto al perseguimento di una gestione economica ed efficiente; • in ragione del nodale ruolo dei collegi all’interno del più ampio sistema regionale di controllo, valorizzare il flusso di informazioni che deve intercorrere fra collegi sindacali e organi regionali che deve svolgersi con rigore e continuità; • recuperare l’incisività dell’attività dei collegi sindacali proprio attraverso le segnalazioni da parte di questi ultimi ai competenti organi regionali; • consentire un più penetrante giudizio complessivo di comparazione degli andamenti aziendali.

10. I controlli interni ed esterni sulle ASR In merito a questi rilievi, ribaditi nell’ultimo referto sulla gestione sanitaria regionale nell’ esercizio 2006 (del. 6/2008), la Regione Piemonte pur non avendo ad oggi adottato, in concreto, misure correttive nelle direzioni indicate, ha tuttavia asserito che, è allo studio una proposta di linee guida di comportamento dei collegi sindacali.

11. I controlli interni ed esterni sulle ASR Il controllo esterno della Regione, cui spetta: • un’attività di controllo limitata ad alcuni atti fondamentali (atti di bilancio, atti programmatori, etc); • più pregnanti compiti in materia di controllo sulla gestione in raccordo con i controlli interni alle aziende sanitarie sopra richiamati; • altri controlli e poteri di vigilanza, quali la funzione ispettiva, nonché l’attività di valutazione dei direttori generali. Quest’ultima è lo strumento attraverso il quale poter orientare i comportamenti dei direttori, grazie agli effetti che alla valutazione conseguono: la mancata percezione di una quota integrativa del trattamento economico, ovvero la mancata riconferma o la decadenza automatica dall’incarico.

12. I controlli interni ed esterni sulle ASR • Tuttavia, come rilevato negli ultimi referti della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, perché i soggetti interessati sentano come condizionanti tali effetti, occorre: • in primo luogo una definizione di obiettivi, ancorati alla programmazione regionale, sempre più specifici, cosicché i controlli siano effettivi momenti di verifica dell’attuazione degli obiettivi fissati in sede di programmazione; • in secondo luogo appare necessario un processo di valutazione che, per tempestività di esecuzione e per riscontrabilità dei risultati, venga sentito come strumento di controllo forte ed effettivo da parte dei vertici aziendali. .

13. Il controllo della Corte dei conti Il controllo esterno delle Sez. reg. della Corte dei conti. Ha ad oggetto tanto l’attività delle singole aziende, quanto il SSR nel suo complesso, dunque l’attività della regione nel settore sanità, e risulta previsto: • dall’ art. 3, comma 4, della legge 20 del 1994 (come modificato dall’art. 1, comma 473 della finanziaria 2007 e dall’art. 3, comma 65 della finanziaria 2006) che prevede il controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche; • da norme introdotte dalle ultime finanziarie che hanno intestato alle Sezioni regionali ulteriori e più specifici compiti di controllo finanziario e contabile sulle autonomie locali e sugli enti del SSN, richiamandosi ad esigenze di coordinamento della finanza pubblica (art.1, comma 170, della finanziaria 2006).

14. Il controllo della Corte dei conti Il controllo della Corte non è avulso dagli altri controlli: • Il controllo sulla gestione in senso stretto: • L’art. 3, comma 4 della legge n. 20/94, nel disciplinare il controllo successivo che la Corte dei conti svolge sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, precisa la rilevanza dei controlli interni, non solo, in quanto il loro funzionamento debba e possa essere oggetto di controllo, ma anche perché, “anche in base all'esito di altri controlli” la Corte accerta la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge.

15. Il controllo della Corte dei conti • Il controllo finanziario contabile: • L’articolo 1, comma 170, della legge n. 266/2005, prevede, con disposizione di carattere permanente, che gli organi di revisione economico – finanziaria degli enti del servizio sanitario nazionale sono tenuti a trasmettere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, una relazione sul bilancio economico di previsione e una relazione sul bilancio di esercizio. • All’esito dell’esame delle relazioni trasmesse, la Sezione, qualora accerti gravi irregolarità, deve trasmettere la propria segnalazione alla regione interessata per i conseguenti provvedimenti. • Le relazioni devono essere predisposte secondo criteri e linee guida definiti unitariamente dalla Corte dei conti. (N.b.: la finanziaria 2006 consente alla Corte di utilizzare l’attività degli organi di revisione e non solo “l’esito di altri controlli”, come già per la legge 20 del 1994).

16. Il controllo della Corte dei conti • Viene dunque rafforzato il rapporto tra organi di revisione interni e Corte dei conti, facendo leva sui doveri di verifica già esistenti in capo ai primi, al fine di rendere efficace il controllo di regolarità contabile e finanziaria sugli enti del SSN (al pari di quelli degli enti locali) e quindi realizzare un monitoraggio sugli andamenti di finanza pubblica. • L’art. 3, dal comma 65 della finanziaria 2008, ha ulteriormente rafforzato questo rapporto, modificando l’art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994, per precisare che la Corte dei conti definisce annualmente i programmi e i criteri di riferimento del controllo “anche tenendo conto, ai fini di referto per il coordinamento del sistema di finanza pubblica, delle relazioni redatte dagli organi, collegiali o monocratici, che esercitano funzioni di controllo o vigilanza su amministrazioni, enti pubblici, autorità amministrative indipendenti o società a prevalente capitale pubblico”

17. Il controllo della Corte dei conti • Fondamento costituzionale dei controlli della Corte dei conti: • La Corte costituzionale nelle sue ultime pronunce (sentenze n. 267 del 2006 e n. 179 del 2007), ha richiamato, a fondamento del controllo della Corte, l’art. 100, comma 2, della Costituzione, ove il riferimento al bilancio dello Stato è da intendersi allo Stato Comunità, quindi alla Repubblica nel suo complesso. • Sulla base di tale principio, la Consulta ha inoltre precisato che:

18. Il controllo della Corte dei conti • il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche si giustifica con le esigenze di coordinamento della finanza pubblica, particolarmente rilevanti dopo la riforma del Titolo V della Costituzione (il coordinamento, infatti, impone la necessità oltre a regole finali che pongono obiettivi, anche di regole strumentali fra le quali quelle che regolano il controllo); • questo controllo deve dunque riguardare tutti gli enti pubblici che nel loro complesso danno vita alla finanza pubblica allargata; • è una competenza riposta in un organo terzo, quale la Corte dei conti, che assume la veste di organo ausiliario dello Stato Comunità e che è chiamato a svolgere un controllo di tipo collaborativo, al servizio delle amministrazioni controllate, volto ad indurre processi di autocorrezione.

19. Il controllo della Corte dei conti • come precisato dalla Corte, un controllo di tipo collaborativo può infatti sussistere anche con riguardo a un controllo come quello finanziario (ex comma 170 della finanziaria 2006), ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità. Questo deve però attuarsi in una prospettiva non più statica (come era il tradizionale controllo di legalità e regolarità), ma dinamica, in cui il confronto tra fattispecie e parametro normativo non è diretto all’annullamento o comunque all’irrogazione di una sanzione, bensì all’adozione di una segnalazione che, senza invadere le competenze amministrative degli enti, stimoli l’adozione di misure correttive, a loro volta soggette a controllo; • il carattere collaborativo del controllo è più evidente quando si svolge su atti suscettibili di variazione anche dopo la loro adozione, ma non è estraneo anche al controllo su atti definitivi, dovendo comunque le segnalazioni della Corte stimolare percorsi di risanamento imposti dalla legge o dai principi di sana gestione.

20. Il controllo della Corte dei conti • Alla luce di quanto evidenziato, con particolare riguardo al controllo svolto dalle Sezioni regionali della Corte dei conti sulle ASR, nonché sui SSR nel loro complesso, occorre evidenziare che esso, per quanto svolto secondo procedure e con esiti diversi, ha nel suo complesso (tanto quello sulla gestione in senso stretto - ex art. 3, comma 4 della legge n. 20 del 1994, quanto quello di tipo finanziario-contabile - ex articolo 1, comma 170, della legge n. 266/2005): • un fondamento unitario; • la medesima finalità di contribuire al coordinamento del sistema di finanza pubblica; • una comune natura collaborativa.

21. Il controllo della Corte dei conti I due tipi di controllo, per quanto riconducibili ad un fondamento ed ad una natura unitaria, restano tuttavia distinti sotto diversi profili che attengono all’oggetto ed alla metodologia del controllo: • II controllo ai sensi del comma 170 della finanziaria 2006 infatti: • è un controllo necessario, non programmabile, che si esegue, secondo la legge, su tutte le ASR; • ha un oggetto determinato dalla legge e precisato dalle linee guida della Corte (il contenuto minimo obbligatorio si evince da ciò che per legge le relazioni dei collegi sindacali devono segnalare: a. le situazioni di rischio per il mantenimento dell’equilibrio del bilancio; b. il rispetto delle regole contabili e degli atti d’indirizzo emanati dalle regioni; c. il rispetto del limite posto dall’articolo 119 della Costituzione per l’indebitamento; d. ogni grave irregolarità contabile o finanziaria, in ordine alla quale l’ente sanitario non abbia adottato le misure correttive segnalate dal collegio sindacale); • è vincolato a parametri normativi, o comunque alle regole di sana amministrazione finanziaria.

22. Il controllo della Corte dei conti • Il controllo sulla gestione invece: • riguarda soltanto gli enti e i contenuti individuati nel programma annuale di ciascuna Sezione regionale; • ha ad oggetto l’attività e si esercita per il periodo temporale previsto dal singolo programma di controllo di ciascuna Sezione della Corte; • il sindacato si esercita con una maggiore discrezionalità.

23. Il controllo della Corte dei conti Tuttavia, seppure non coincidenti, i due tipi di controllo, come già in parte evidenziato: • hanno un fondamento unitario; • sono collegati, potendosi dall’uno trarsi elementi conoscitivi utili per una efficace programmazione ed esecuzione dell’altro; • sono complementari, concorrendo a dare una visione unitaria sulla finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario; • sono ipotesi di controllo “collaborativo” inteso a stimolare processi di autocorrezione, e non diretto a sanzionare comportamenti.

24. Il controllo della Corte dei conti • I questionari per il controllo dei bilanci 2007 degli enti del SSN sono stati elaborati, proprio tenendo conto di questo sistematico inquadramento unitario delle funzioni di controllo della Corte (Sezione delle Autonomie, del. 4/2008) : • hanno potenziato le utilità derivabili da questo canale informativo, facendo leva sulla natura comune al generale controllo sulla gestione previsto dall’art. 3, comma 4, della legge 20 del 1994; • attraverso una impostazione arricchita da un ampliamento e da una maggiore analiticità delle informazioni e dei dati richiesti, sono state formulate una serie di richieste attinenti ad aspetti gestionali, anche di natura extracontabile, ma particolarmente sensibili sotto il profilo degli equilibri di bilancio (esternalizzazioni, personale, acquisti di beni e servizi). Il tutto per avere una sorta di banca dati di informazioni tale da fungere da primo nucleo utile per l’esercizio del controllo referto alla Regione ed al Parlamento sull’andamento complessivo delle gestioni sanitarie regionali.

25. Il controllo della Corte dei conti Quindi è possibile individuare due macroaree nelle quali ricondurre le richieste formulate nel questionario: • A) richieste di informazioni a supporto di un controllo su aspetti di carattere finanziario – contabile, sintomatici della condizione gestionale dell’azienda. Si tratta di tutte quelle richieste di attestazioni dovute dal collegio sindacale e funzionali ad una valutazione da parte della Sezione regionale sulla sussistenza o meno di profili di irregolarità da segnalare alla Regione; • B) richieste non necessariamente funzionali a rilevare profili di irregolarità amministrativo contabile, ma funzionali al controllo referto sulle gestioni.

26. Il controllo della Corte dei conti • Quanto al primo profilo, le linee guida hanno specificato che il concetto di “grave irregolarità” non può essere definito in astratto, ma deve essere valutato con riguardo alla situazione di bilancio dell’azienda. La “grave irregolarità” non attiene, infatti, al mancato rispetto di adempimenti formali, ma a fatti tali da mettere a rischio l’equilibrio del bilancio. Pertanto i collegi sindacali devono fornire dati oggettivi, tali da consentire valutazioni in merito al profilarsi di situazioni di rischio inerenti: • al conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio; • al rispetto delle regole contabili e finanziarie recate negli atti di indirizzo regionali; • all’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119 della Costituzione; • all’emergere di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alla quale l’ente sanitario non abbia adottato le misure correttive segnalate dal collegio sindacale.

27. Il controllo della Corte dei conti • Quanto al secondo profilo, il questionario, nella sua maggiore analiticità, ha inteso raggruppare non solo dati numerici, ma anche dati di gestione, con lo scopo di valutare, fra l’altro: • l’andamento tendenziale della gestione annuale delle aziende; • la coerenza delle cifre e la misurazione dei fenomeni (anche in relazione ai totali iscritti in bilancio); • lo “stato di salute” dell’azienda attraverso l’esame della sua situazione patrimoniale (in particolare dell’impatto della gestione sugli equilibri patrimoniali). • Ma soprattutto per riconciliare i due diversi profili di controllo in un settore quale quello sanitario, divenuto così preponderante nei bilanci regionali.

28. Il controllo della Corte dei conti • In conclusione, non può non sottolinearsi come, nella nuova versione, il questionario abbia valorizzato il ruolo del collegio sindacale : • quale organo deputato alla verifica dell’amministrazione dell’azienda “sotto il profilo economico” e “alla vigilanza sull’osservanza della legge”; • nonché quale organo deputato ad un controllo che deve essere connesso e funzionale a quelli esterni (quello della Regione e quello della Corte). • Trovano pertanto linfa le valutazioni della Sezione regionale per il Piemonte svolte nei referti sopra citati, in merito alla necessità di un approccio dei collegi sindacali non limitato agli aspetti relativi alla legalità formale, ma attento al perseguimento di una gestione economica ed efficiente, nell’ambito di un quadro sistematicamente coordinato di regole e pratiche comuni.

29. Il controllo della Corte dei conti • Il tutto si inserisce in un quadro generale che vede evolversi competenze e ruolo degli organi di revisione (non solo delle ASR), sottraendoli sempre più agli enti di riferimento per renderli parte di forme di controllo in favore di organi di controllo esterni, dello Stato comunità o dello Stato persona, in nome di legittime esigenze di coordinamento della finanza pubblica. • Un’evoluzione, quest’ultima, che ne rafforza la posizione e l’autorevolezza rispetto all’ente di pertinenza, potendosi, in particolare, fare riferimento per i controlli rimasti disattesi, sulle valutazioni di un organo magistratuale di controllo esterno, quale la Corte di conti.