Öffentliche Finanzen: Wohin steuert die Verschuldung unserer Kommunen?

1. Öffentliche Finanzen: Wohin steuert die Verschuldung unserer Kommunen? IHK PfalzWirtschaft im Dialog14. Mai 2013 in Kaiserslautern

2. Kommunalverschuldung - wo stehen wir? • 2011Kreditwarnung für ausgewählte nordrhein-westfälische Städte, die WL-Bank in Münster gibt keine Kredite mehr an NRW-Kommunen ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzepte • mehrere Kreditinstitute arbeiten mit Kreditdeckelungen • landeseigene Banken konzentrieren sich auf „Hausländer“ -> Bonität hoch verschuldeter Kommunen wird neu eingeschätzt -> staatlicher Haftungsverbund wird neu eingeschätzt -> Zinsänderungsrisiko mittelfristig hoch • Februar 2012Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz • 2012 und 2013konjunkturelle Entspannung verdeckt strukturelle Probleme

3. Gliederung • Das Gemeindefinanzproblem in Rheinland-Pfalz - Zur Dimension der Finanzierungslücke - • Das Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz- Die Lösungselemente des Richterspruchs - • Der Entwurf des neuen Landesfinanzausgleichsgesetzes- Finanzwissenschaftliche Würdigung der kommunalen Finanzausgleichsreform -

4. Das Gemeindefinanzproblem in Rheinland-Pfalz Zur Dimension der Finanzierungslücke

5. Kommunaler Finanzierungssaldo in Deutschland und Rheinland-Pfalz von 1991 bis 2012 € je Einwohner Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen. Seite 5 Seite 5

6. Kommunaler Finanzierungssaldo Ø 2001-2011 in Euro je EinwohnerQuelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen. in Euro je Einwohner Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes.

7. Kommunale Kassenkredite am 31.12.2012 im Ländervergleichin Euro je Einwohner Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes. Seite 7 Seite 7

8. Entwicklung der kommunalen Kassenkredite 1991-2012in € je Einwohner Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen. Seite 8 Seite 8

9. 20 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschuldenam 31.12.2010 in Euro je Einwohner 8 Kommunen aus Rheinland-Pfalz! Quelle: Statistisches Bundesamt und Wegweiser Kommune Seite 9 Seite 9

10. Wege zur nachhaltigen Haushaltswirtschaft:Zwei Stoßrichtungen Seite 10 Seite 10 Seite 10

11. Kommunale Kassenkredite in Rheinland-Pfalz - Entwicklungsszenarien Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes sowie des KEF-RP.

12. Kommunale Kassenkredite in Rheinland-Pfalz - Entwicklungsszenarien Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes sowie des KEF-RP.

13. Kommunale Kassenkredite in Rheinland-Pfalz - Entwicklungsszenarien Finanzierungs-erfordernis einer Lösung des Gemeindefinanz-problems in RLP: ca. 8,3 Mrd. Euro Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes sowie des KEF-RP.

14. Zusammenspiel der haushaltspolitisch relevanten Akteure Land, Bund, Kommune und Bürger Bund Land Kommune Bürger • konsequente Berücksichtigung des Konnexitäts-prinzips • höherer Beteiligung an den Kosten der Unterkunft und der Eingliederungshilfe • Anhörungsrecht der kommunalen Spitzenverbände • Standard-flexibilisierung • … • Dotierung der Schlüsselmasse • Höhergewichtung des Soziallasten-ansatzes • Entschuldungshilfe • Standard-flexibilisierung • … • Hebesatz- und Gebühren-anspannung • Personalabbau • Schließung von Einrichtungen • Stärkung interkommunaler Kooperationen • … • Verzicht auf Anspruchsinflation • Schuldensoli • zivilgesellschaft-liches Engagement • … Seite 14

15. Das Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz Die Lösungselemente des Richterspruchs

16. Lösungshinweise des Verfassungsgerichtshofs • Argument der „zu kurzen Decke“:Wahrung der Verteilungssymmetrie, aber Korrektur aus Gründen der Verteilungsgerechtigkeit notwendig („insbesondere dann, wenn Finanzprobleme der Kommunen maßgeblich auf einer signifikant hohen Kostenbelastung aus staatlich zugewiesenen Aufgaben beruhen und daher fremdbestimmt sind“, Leitsatz 3) • Verursachung:Sozialausgaben maßgeblich für die Finanzkrise der Kommunen aber nicht Maßstab -> Mitverantwortung des Landes (Leitsatz 4) • Forderungen:- „effektive und deutliche Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung“ (Leitsatz 8) -> Grunddotation der Verbundmasse- Entlastung der Kommunen durch Aufgabenrückführung und Standardabbau (Leitsatz 8) - Eigenanstrengungen der Kommunen (Leitsatz 9)

17. Relation von sozialen Leistungen (netto) zu allgemeinen Deckungs-mitteln in den kreisfreien Städte und Gesamtkreisen,jew. 2009, in Prozent Quelle: Statistisches Landesamt RP und eigene Berechnungen. Seite 17

18. Finanzwissenschaftliches Zwischenresümee • die strukturelle Finanzierungslücke der Kommunen ist erheblich und kann mit kameralen Daten auf ca. 900 Mio. Euro beziffert werden; die doppische Lücke (mit Abschreibungen, Pensionslasten) liegt höher • die kommunalen Soziallasten (netto) sind in den letzten drei Jahrzehnten deutlich gestiegen und zehren immer höhere Anteile der allgemeinen Deckungsmitteln auf • die Steuereinnahmen und der kommunale Finanzausgleich reichen nicht aus, um die (unterproportionalen) Ist-Ausgaben zu finanzieren: die Lücke wird in zunehmendem Maße durch Kassenkredite geschlossen • Umverteilung zwischen den Kommunen ist angesichts der Problemdimension primär Problemverschiebung • effektive und deutliche Verbesserung der Finanzausstattung notwendig, zeitliche Umverteilung ist keine strukturelle Konsolidierung

19. Der Entwurf des Landesfinanzausgleichsgesetzes Finanzwissenschaftliche Würdigung der kommunalen Finanzausgleichsreform

20. Grundelemente der Finanzausgleichsreform: Dotation • Ziel: Ausgleich des Finanzierungssaldos (in der Regel, im Durchschnitt eines Konjunkturzyklus, nicht Ausgleich des doppischen Gesamthaushaltes) • Aufstockung der Finanzausgleichsleistungen:+ 50 Mio. Euro • Aufwuchs der Verstetigungssumme aus dem Stabilisierungsfonds:+ 138 Mio. Euro in Jahr 2014, insgesamt 490 Mio. Euro bis zum Jahr 2016 • weitere Übertragungen aus dem Landeshaushalt in den Finanzausgleich (z.B. Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“ mit 38 Mio. Euro für die Schlüsselzuweisung C)

21. Stabilisierungsfonds und Finanzausgleichsmasse • Der Stabilisierungsfonds dient der Verstetigung (!!!) und nicht der Aufstockung der Finanzausgleichsmasse. Er ermöglicht im Mehrjahresdurchschnitt keine strukturelle Entlastung. Zeitliche Umverteilungen der Finanzströme lösen das Problem nicht. • Reicht eine Aufstockung um 50 Mio. Euro, um dem Richterspruch gerecht zu werden? Wird dadurch eine effektive und deutliche Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung ermöglicht?

22. Grundelemente der Finanzausgleichsreform: Verteilung • Änderung der Steuerkraftmessung (Erhöhung der fiktiven Hebesätze, Mehrjahresdurchschnitte) • Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise (Pro-Kopf-Beträge) • Erhöhung des Zentrale-Orte-Ansatzes für Oberzentren • Einführung einer neuen Schlüsselzuweisung C (a) Zuweisung C1: Finanzierung von 50 % der Kosten der Leistungen des örtlichen Trägers der Sozialhilfe (ambulante Eingliederungshilfe) (b) Zuweisung C2: finanzkraftunabhängiger und als progressiver Ausgleich gestaltete Zuweisung für die sonstigen Leistungen der Jugend- und Sozialhilfe (SGB II, VIII, XII) • Übergangsregelungen in 2014 und 2015: Erhöhung des Ausgleichsgrades bei Schlüsselzuweisung A (2014: 75 -> 82,5 %, 2015: 77 %)

23. Modellrechnungen zur Abschätzung der Umverteilungswirkungen • Modellrechnungen für das LFAG 2014, Ausgangsbasis: Grundlagendaten der Proberechnungen für 2013 • Ausstockung um 50 Mio. Euro: Auszeigen der Reformwirkungen ohne konjunkturell bedingte Mehreinnahmen der Finanzausgleichsmasse in 2014 und 2015 • Variante 1: Erhöhung der fiktiven Realsteuerhebesätze + Absenkung der landesdurchschnittlichen Steuerkraft (3-Jahres-Durchschnitt) + Kompensationen für kreisfreie Städte und Landkreise • Variante 2: Variante 1 + Berücksichtigung der Übergangsregelung (erhöhter Steuerkraftausgleich 82,5 % bei SZW A in 2014) • Variante 3: Variante 2 + Erhöhung des Zentrale-Orte-Ansatzes + Schlüsselzuweisung C

24. Variante 1:Änderung der Steuerkraftmessung- höhere fiktive Realsteuerhebesätze- Absenkung der landes- durchschnittlichen Steuerkraft (3-J-Durchschnitt)- Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise

25. Variante 2:Änderung der Steuerkraftmessung- höhere fiktive Realsteuerhebesätze- Absenkung der landes- durchschnittlichen Steuerkraft (3-J-Durchschnitt)- Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise- Übergangsregelung: erhöhter Steuerkraft-ausgleich 82,5 % bei SZW A in 2014

26. Variante 3:Gesamtänderung- höhere fiktive Realsteuerhebesätze- Absenkung der landes- durchschnittlichen Steuerkraft (3-J-Durchschnitt)- Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise- Erhöhung Zentrale-Orte-Ansatz- Einführung Schlüsselzuweisung C

27. Folgen der Finanzausgleichsreform • Folge 1:Bei unzureichender Erhöhung der Verbundmasse führt die (notwendige) Stärkung des Soziallastenausgleichs zu einer Schwächung anderer Ausgleichselemente des Finanzausgleichs. • Folge 2:die Lenkung der Finanzausgleichsmittel zu den Sozial- und Jugendhilfeträgern führt zu einer massiven Umverteilung zwischen (!) den Kommunen, weg von den Nicht-Sozialhilfeträgern • Folge 3:auf kürzere Frist werden diese Effekte verdeckt

28. Kritische Würdigung der Finanzausgleichsreform • Zieldefinition:nicht rechtskonform, doppischer Haushaltsausgleich notwendig • Volumen:zu gering -> keine hinreichende, dauerhafte strukturelle Entlastung • Instrument:an allen Schrauben wird gedreht -> hoch komplex/intransparent • Umverteilung:nicht bedarfsgerecht, Inkonsistenzen -> KEF-Kommunen, Bevölkerungsschrumpfung

29. Optionen des Lückenschlusses Beitrag des Bundes: - Entlastung Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung: 165 Mio. Euro- Entlastung Eingliederungshilfe für Behinderte (Land und Kommunen): politisch offen Beiträge zur Haushalts-konsoli-dierung Beiträge des Landes: - strukturelle Erhöhung der Finanzausstattung: Grunddotation KFA: 50 Mio. Euro- Entlastung der Kommunen bei Aufgaben und Standards: Tendenz zur Belastung Beitrag der Kommunen:- Einnahmenerhöhung: Hebesatzerhöhungen- Ausgabenreduktion: hoher lokaler und staatlicher Diskussionsbedarf Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes sowie des KEF-RP.

30. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt: Prof. Dr. Martin JunkernheinrichLehrstuhl Stadt-, Regional- und Umweltökonomiejunkernheinrich@arcor.de www.m-junkernheinrich.de Seite 30

31. Strategiemix zur nachhaltigen Problemlösung Vermeidung rechtswidriger Zustände durch unabhängige Haushaltsaufsicht flächendeckende Frühwarnsysteme interkommunale Ausgabenvergleiche (Kostenniveaus und Kostenstrukturen offen legen), verbunden mit Standardabbau und Aufgabenrückführung Neuordnung der kommunalen Soziallastenfinanzierung (auch bei „Altaufgaben“ konnexitätsorientierte Finanzierungselemente) aufgabenangemessene Dotierung des Kommunalfinanzausgleichs Leistungsanreize im System belassen (anreizorientierter Umgang mit Ausgleichsintensität und Abundanzumlagen) „Bürgersoli“ (keine Externalisierung von Schulden für laufende Ausgaben auf nachfolgende Generationen)

32. Entwicklung der kommunalen Kassenkredite in Rheinland-Pfalz 2006-2010, in Mrd. Euro, jew. 31.12.

33. Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 in Euro je Einwohner*ohne allgemeine FinanzwirtschaftQuelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Seite 33

34. Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 West-FL = 100*ohne allgemeine FinanzwirtschaftQuelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes Seite 34

35. Politiktableau Seite 35

36. Politiktableau Seite 36

37. Politiktableau Seite 37

38. Reine Sozialausgaben der Kommunen in Rheinland-Pfalz1990 und 2010 in Euro je Einwohner

39. Allgemeine Deckungsmittel der Kommunen in Rheinland-Pfalz 2000 und 1990 Seite 39 Seite 39

40. Strukturelles Ergebnis 2006-2009 der Kommunen in Rheinland-Pfalz in Mio. Euro Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes sowie des KEF-RP. Quelle: Statistisches Landesamt RP und eigene Berechnungen.