Rapporten består av tre deler Beskrivende Analyse Normativ drøfting og anbefalinger

1. Anbud i ferjesektorenErfaringer og utsikterKommentarer fra Kjell J. SunnevågForskningssjef, Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) • Rapporten består av tre deler • Beskrivende • Analyse • Normativ drøfting og anbefalinger • Generell kommentar • God og interessant beskrivelse av tidligere analyser og erfaringer fra de ulike casestudier • Godt gjennomført analyse ut fra forutsetninger og datagrunnlag • Peker på viktige utfordringer i kapittelet om markedsstruktur og anbud på lengre sikt

2. Kort om innhold og konklusjoner • Kvantitativ analyse som vurderer effektiviteten i anbudssamband med andre sammenlignbare samband • Små forskjeller – SFA og DEA peker i ulik retning, men ikke signifikant, andre forhold forklarer effektivitetsforskjeller bedre • ”Dette bryter med den vanlige hypotesen om at anbud er effektivitetsfremmende” • Potensial for forbedring i effektivitet på 16-18%, sammenlignet med ”beste praksis” • Analyse av hvordan anbudsregimet har fungert i forhold til konkurransesituasjonen i sektoren • Revidering av argumenter for og i mot anbudskonkurranse i lys av nye erfaringer • Men kan selskapene hente igjen det tapte? • Risikoprising • Valg av kontraktsform • Ikke minst betydningen av å avklare rammebetingelser før anbudskonkurranse, kontraktsform • Samfunnsøkonomisk optimal dimensjonering av ferjetilbud • Eierskap til driftsmidler, drøfting med bakgrunn i skotsk tilnærming • Eierstruktur og tendenser til områdemonopol • Gjentatte anbudskonkurranser, tilpasning for eksisterende aktører og muligheter for nykommere

3. Sammenligning av effektivitet i anbudssamband med andre samband • Skal effekten av anbudskonkurranse måles, er det viktig at man kan skille effekten av bruk av anbudskonkurranse i seg selv fra effekten av mange andre forhold • Nytt materiell • Endret frekvens • Kontraktsform • Bruk av insentivmekanismer • I hvilken grad er det kontrollert for slike faktorer? • Hvilke effektivitetsgevinster skal man forvent ex ante - ut fra teorien?

4. Prinsipielt om målsetting med anbudskonkurranse • Effekten av anbudskonkurranse • må måles i forhold til • målsettingen med anbudskonkurranse • Ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det å identifisere den ex ante mest effektive operatør • Dette vil gi en samfunnsøkonomisk besparelse i forventning • Ut fra et statsfinansielt perspektiv er det også å redusere tilskuddene • Dette er en fordelingseffekt fra operatører til staten, men ingen samfunnsøkonomisk gevinst i seg selv • og da i forhold til null-alternativet, som i denne sammenheng gjerne vil være er en forhandlingsbasert løsning med eksisterende operatør

5. Forventede effekter • I utgangspunktet forutsetter vi profittmaksimerende aktører • La oss videre anta at vi har en etablert aktør, og et sett av potensielle konkurrenter • Tidligere har den etablerte aktøren forhandlet med myndighetene. • Asymmetrisk informasjon, forhandlingsstyrke o.a. har sannsynligvis gitt etablert aktør en fordel som er reflektert i en eller annen form for renprofitt • Vi introduserer så anbudskonkurranse • Alt annet like vil vi forvente lavere overføringer, gevinsten består av • Mulig effektivitetsgevinst - samfunnsøkonomisk gevinst • Tap av informasjonsrente etc. vis a vis myndighetene - fordelingseffekt

6. Om forventet fordelingseffekt • Etablert aktør har fortsatt en informasjonsfordel, men det er grunn til å tro at selskapet ikke har de samme fordeler i en anbudskonkurransen mot andre selskaper som i forhandlingene med myndighetene • Det går an å ”lure” myndighetene med hensyn til de reelle kostnadene, men dette er vanskeligere overfor de andre fergeselskapene • Men vi kan fortsatt ha en situasjon med asymmetrier, som vil kunne gi etablert aktør en fordel i anbudskonkurransen • Informasjon om trafikk og andre lokale forhold av betydning • Spesifikke, og ikke overførbare investeringer • Synergier mot andre samband og annen trafikk i regionen som selskapet er ansvarlig for

7. Teorien skulle tilsi: • For det første er det grunn til å tro at vinneren fortsatt vil ha en profitt i forventning • Man byr alltid med utgangspunkt i en forventet profitt, men marginen avhenger av konkurransesituasjonen • For det andre er det grunn til å forvente et lavere overføringsnivå • Først og fremst knyttet til tap av informasjonsfordel og forhandlingsstyrke vis a vis myndighetene • For det tredje er det grunn til å minne om at dette er en fordelingseffekt av anbudskonkurransen • Og at det i stor grad vil være en engangseffekt • Vi skulle ikke forvente tilsvarende effekt i påfølgende anbud • Data fra denne og andre sektorer synes å bekrefte denne ”historien” • Dette tilsier ikke i seg selv en generell skepsis til bruk av anbudskonkurranse fremover, eller for flere samband • Men det er utvilsomt noen utfordring ved kommende runder knyttet til • spesifikke aktiva • skape grunnlag for reell konkurranse og reell utfordringsmulighet

8. Om forventet effektivitetsgevinst • Forventet effektivitetsgevinst er knyttet til at • Vi bytter ut eksisterende operatør med en mer effektiv operatør (case 1) eller at • Eksisterende operatør blir mer effektivsom følge av anbudskonkurransen (case 2) • Kan vi forvente en ny og mer effektiv operatør? • Hvis budgiverne er symmetriske, er det i hvert fall ingen grunn til å forvente at den mest effektive operatøren ikke skulle vinne anbudskonkurransen • Forutsetter rasjonell budgiving, dvs. at man ikke byr lavere enn egen verdi • Hvis budgiverne er asymmetriske (for eksempel at forholdet mellom faste og variable kostnader varierer og/eller eksisterende operatør er bedre informert), er det vanskeligere å si noe om utfallet i forventning • Avhenger av opphavet til asymmetrien, strategier og auksjonsform • Myndighetene må velge om de vil prioritere effektivitet (beste selskap vinner) eller fordeling (lavest mulig overføringer – på kort sikt) • Dette kan gjøres gjennom utforming av anbudskonkurransen

9. Om forventet effektivitetsgevinst – bytte til mer effektiv operatør (case 1) • Budet er dannet med utgangspunkt i egne verdiestimater på • Kostnadene knyttet til kapital og andre spesifikke investeringer • Detaljerte krav til utstyr • Ikke opphav til vesentlig effektivitetsforskjell, kanskje mer variable som opplevd kvalitet? • Driftskostnader • Detaljerte krav til frekvens og bemanning, fagforeningsmakt • Synergier viktig • Inntekter (avhengig av kontraktsform) • Stort sett samme informasjonsgrunnlag for alle nykommere • Samt en vurdering av konkurransesituasjonen • Få konkurrenter – vil by med høyere margin • Fordelingseffekt, ikke effektivitetseffekt • Anta at vi har asymmetri mellom etablert aktør og nykommere • Innebærer to forskjellige fordelinger • Og at fordelingene over kostnader eller nettoinntekter er relativt smale • Samlet sett skulle dette tilsi at vi skulle kunne forvente en effektivitetsgevinst ved mulig bytte av operatør, men forventet gevinst er sannsynligvis beskjeden • Dette er ikke det samme som at det ikke er hensiktsmessig å bruke anbudskonkurranse • Gjennom ulike grep kan forventet gevinst øke

10. Om forventet effektivitetsgevinst (case 2) • Skulle vi forvente at eksisterende operatør blir mer effektiv som følge av anbudskonkurransen – dersom vedkommende vinner • I så fall ligger det inne noen implisitte antagelser om adferd som ikke er konsistent med profittmaksimering og optimal tilpasning før anbudskonkurransen • Anta at det før anbudskonkurransen, dvs. i et forhandlingsregime, eksisterer en informasjonsrente • Renprofitten er reflektert i organisatorisk slakk, diverse frynsegoder og evt. utbytte • Anta så at selskapet vinner anbudskonkurransen, men til lavere overføringer • Noe av slakken vil sannsynligvis bli strammet inn når renprofitten reduseres • Dette er i så fall en effektivitetsgevinst • Anta derimot at selskapet er optimalt tilpasset i utgangspunktet • Kun evt. utbytte vil bli redusert • Dette er i så fall kun en fordelingseffekt

11. Oppsummering • Interessant og kompetent drøfting og beskrivelse • Godt gjennomført analyse • Ikke umiddelbart enig i de normative implikasjonene som antydes i rapporten • Anbudskonkurranse har en effekt som nok er sterkest i første runde • Men det skaper likevel press på etablert aktør • Gir en mulighet for nykommere til å utfordre etablert aktør • Men, som det også betimelig pekes på i rapporten, myndighetene har noen viktige utfordringer • I forhold til å legge til rette for effektiv konkurranse, et spørsmål som omfatter vurderinger bl.a. i forhold til • Eierskap til spesifikke aktiva • Vurdere fusjoner og oppkjøp • Kontraktslengde, og kontraktsform • Budvariabel (brutto, netto, risiko, fortegn på tilskudd) • Insentivmekanismer • Utforming av anbudskonkurransen • Geografisk begrensning • Pakkebud, kombinasjonsbud