Kontrola administracji

1. Kontrola administracji Dr Paweł Dąbrowski pdabrow@wspiz.edu.pl

2. Warunki zaliczenia • Zaliczenie na ocenę; • Zaliczenie następuje na podstawie odpowiedzi ustnej; • W sesji !

3. Literatura • J. Jagielski „Kontrola administracji publicznej” wydanie 2 Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis , Warszawa 2007 r. (wskazane tylko wydanie 2 !); ewentualnie E. Ochendowski „Prawo administracyjne. Część ogólna” wyd. VII zaktualizowane, TNOiK, Toruń 2006 (dział poświęcony kontroli administracji)

4. Relacje między podmiotami administracji publicznej • Kontrola; • Nadzór; • Kierownictwo; • Współdziałanie.

5. Pojęcie kontroli w prawie administracyjnym • Kontrola obejmuje dokonywanie ustaleń faktycznych, sprawdzanie czegoś, formułowanie wniosków, dokonywanie wglądu w działalność; bez możliwości władczego wpływu na kontrolowanego.

6. Inne rozumienie kontroli • Inne, szersze rozumienia kontroli (potoczno – historyczne): • „kontrola sądowa”, • „kontrola instancyjna”

7. Art. 184 Konstytucji • Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

8. Pojęcie nadzoru • Nadzór – sytuacja, gdy organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych (ma możliwość władczego wpływu); • Uprawnienia nadzorcze = prawo do kontroli + możliwość wiążącego wpływania na podmiot nadzorowany

9. Środki nadzoru • Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. • Środki nadzoru dzieli się na: • Środki oddziaływania merytorycznego; • Środki nadzoru personalnego.

10. Przykładowe środki nadzoru samorządu terytorialnego • Orzeczenie o nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego; • Orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego; • Uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie zastępczego ustalenia budżetu; • Zarządzenie Prezesa RM zawieszające organy samorządu i ustanawiające komisarza rządowego.

11. Pojęcie kierownictwa • Kierownictwo – organ kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycia prawo zakazuje.

12. Kierownictwo • Szczególne cechy kierownictwa: • Relacja najmocniejsza – zakłada użycie władczych środków działania; • Relacja najgłębsza – nie ogranicza się do stosowania środków oddziaływania określonych ustawowo; • Charakter wyłączny – można podlegać kierownictwu tylko jednego organu.

13. Kierownictwo Art. 34 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów. Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek. W szczególności w tym zakresie: 1) tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; 2) powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; 3) organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne.

14. Kierownictwo Art. 34a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów. Minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, może wydawać kierownikom urzędów centralnych oraz kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych wiążące ich wytyczne i polecenia. 2. Wytyczne i polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

15. Kontrola samoistna oraz jako składnik innych funkcji • Kontrola samoistna – sytuacja, gdy organ kontrolujący ma uprawnienie tylko do kontrolowania (Najwyższa Izba Kontroli); • Kontrola jako składnik – gdy organ ma uprawnienia kierownicze lub nadzorcze, ma też zawsze uprawnienia kontrolne;

16. „Czynności sprawdzające”; „Ocena zgodności” „Ocena” „Okresowe badanie” „Inspekcja” „Wizytacja” „Lustracja” „Sprawowanie pieczy” „Controlling” „Analiza ryzyka” „Audyt wewnętrzny / zewnętrzny” Kontrola a aparat pojęciowy

17. Art. 17 ust. 1 Konstytucji • W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

18. Kryteria kontroli • Legalność; • Celowość; • Rzetelność; • Gospodarność; • Inne, ale rzadko

19. Kryteria kontroli Art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki: „Minister sprawuje kontrolę z punktu widzenia legalności, celowości i rzetelności wydatkowania środków finansowych na naukę.”

20. Kryteria kontroli § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nadania statutu Polskiemu Klubowi Wyścigów Konnych:  „Kontrola wewnętrzna polega na: 1) badaniu czynności w toku ich wykonywania, w celu oceny prawidłowości ich realizacji, w szczególności z punktu widzenia legalności i gospodarności, 2) badaniu stanu faktycznego i dokumentów odzwierciedlających czynności już dokonane.

21. Kryteria kontroli • Art. 171 ust. 1 Konstytucji.  „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.”

22. Kryterium legalności • Legalność – „zgodność z prawem, posiadanie mocy prawnej, prawność, prawowitość, jawność” (definicja słownikowa) • 1 aspekt: istnienie określonej podstawy prawnej działań; • 2 aspekt: zgodność podejmowanych działań z obowiązującym prawem.

23. Kryterium legalności – kazus Art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Działając w tym trybie Wojewoda – jako organ nadzoru – zaskarżył do NSA uchwałę rady gminy o ustaleniu liczby punktów sprzedających alkohol wysokoprocentowy na terenie gminy. Wojewoda wskazał, że gmina nie realizuje profilaktyki przewidzianej w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazując na naruszenie art. 12 ust. 4 ww. ustawy.

24. Kazus cd. • Art. 12 ust. 4  „Liczba punktów sprzedaży (…) oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

25. Kazus cd. II SA/Wr 2694/01 „ (…). Kontrola ze strony organu nadzoru powinna obejmować badanie, czy powyższe warunki spełniono w momencie podejmowania uchwały na podstawie art. 12 ustawy (…) nie może natomiast polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie. Jak bowiem wskazano wyżej, nadzór ze strony administracji rządowej może być dokonywany tylko i wyłącznie przy zastosowaniukryteriumlegalności uchwały organu gminy, nie powinien natomiast w żadnym wypadku prowadzić do ograniczania samodzielności samorządów poprzez faktyczne zastępowanie gminy w wykonywaniu jej kompetencji (…)”

26. Kryterium celowości i rzetelności • Celowość – oceniana jest działalność podmiotu kontrolowanego przez pryzmat stopnia realizacji celów i zadań przed nim postawionych; • Kryterium rzetelności obejmuje ocenę działania pod kątem należytej staranności co do prowadzenia działalności, jak i realizowanych zadań merytorycznych.

27. Kryterium gospodarności • Kryterium gospodarności dotyczy optymalnego dysponowania środkami finansowymi i materialnymi w trakcie działalności, jak również optymalizacji zabiegów organizacyjnych.

28. Rodzaje kontroli • Zewnętrzna- wewnętrzna (w tym wewnątrzadministracyjna); • Kompleksowa (generalna) – problemowa (odcinkowa); • Bezpośrednia – pośrednia; • Wstępna – faktyczna – następna; • Z urzędu – na wniosek.

29. Rodzaje kontroli

30. Źródła prawa - rozwój • Ustawa z dn. 03 czerwca 1921 r. o kontroli państwowej; • Ustawa z dn. 09 marca 1949 r. o kontroli państwowej; • Ustawa z dnia 22 listopada 1952 r. o kontroli państwowej; • Ustawa z dn. 13 grudnia 1957 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; • Ustawa z dn. 27 marca 1976 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; • Ustawa z dnia 08 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli.

31. Źródła prawa - obecnie • Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; • Wiele ustaw szczególnych (np. ustawa o kontroli skarbowej, ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich); • Brak ustawy ramowej – projekt ustawy o kontroli w administracji publicznej.