Responsabilidad Fiscal en Brasil: Leys en Lugar de Instituciones

1. Responsabilidad Fiscal en Brasil: Leys en Lugar de Instituciones JOSÉ ROBERTO R. AFONSO (Brasil) SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE REFORMAS Y RESPONSABILIDAD FISCAL EN PAISES FEDERALES Senado de la Nación, CIPPEC Y Foro de Federaciones 20/03/2007, Buenos Aires, Argentina

2. Panel: Instituciones de la responsabilidad fiscal Los casos internacionales: Brasil • ¿Cómo son las instituciones de la responsabilidad fiscal en otros países? Su diseño. Misión, objetivos. Potestades. Capacidades técnicas. Injerencia política. • ¿Cómo se monitorea el cumplimiento de las reglas fiscales? • ¿Incentivos o castigos? Mecanismos para asegurar el cumplimiento. • Cuestiones legales: ¿qué es potestad de quién? • Logros y fracasos. Lecciones aprendidas. 2

3. Introducción • Brasil reformó profundamente las finanzas públicas a partir de los años 1990, proceso que culminó con la aprobación de una ley de responsabilidad fiscal, con grado de transparencia y austeridad como pocas otras federaciones • Uno de los cambios estructurales más profundos que tal legislación produjo fue impedir la concesión de nuevos préstamos entre gobiernos o el refinanciamiento de deudas pasadas. Así se rompió una tradición secular. • La situación se invirtió a tal punto que últimamente los mejores resultados fiscales de los estados y municipios (junto con los de las empresas estatales) han compensado el peor desempeño del gobierno central (federal) en relación con esos indicadores.

4. ¿Cómo Són las Instituciones de Responsabilidad Fiscal? • Legislación nacional: Constitución detallada y aún remete asuntos (como finanzas publicas y presupuesto) para leyes complementarias (normas generales y quórum cualificado) • Senado Federal: decide la fijación y excepción de márgenes de endeudamiento todas esferas de gobierno (sin veto presidencial) • Legislativo: cada gobierno con poder legislativo propio, para aprobar presupuesto y rendición de cuentas; fiscalización también por cortes de cuentas propias (federal versus provinciales)

5. Cambios institucionales recientes • Los intentos de perfeccionamiento del sistema federativo en los años 1990 se tradujeron en la adopción por parte del gobierno federal de una serie de medidas de conciliación, como cambios de los esquemas de renegociación de las deudas subnacionales, la reforma del impuesto estadual sobre la circulación de mercaderías (ICMS) y la creación de la ley de responsabilidad fiscal. • La concepción y aprobación de la ley de responsabilidad fiscal solo fue posible al cabo de un proceso de refinanciamiento y ajuste fiscal de los principales gobiernos subnacionales.

6. Origen de la Ley • La Constitución de 1988 previa edición de una Ley Complementaria que regulamentaría las finanzas públicas, la deuda pública y las garantias • hasta 1998, la ley no hubiese sido propuesta o aprobada • iniciativa del Congreso - Ejecutivo presentase el proyecto • Diagnóstico de la situación fiscal: déficits inmoderados y reiterados; deuda pública y carga tributaria elevadas; privatización en fase avanzada; programa de estabilización monetaria exitoso (1994); nuevo programa de emergencia fiscal (1998) • Congreso: intenso y célere proceso de negociación

7. ¿Que és la Ley de Responsabilidad Fiscal? • Ley Complementaria nº 101, de 4/5/2000 • Establece principios, normas y reglas de un régimen de gestión fiscal responsable • Es un código de conducta para los administradores públicos de todo el país y que pasa a tener validez para: • los tres poderes - Ejecutivo, Legislativo y Judicial • las tres esferas de gobierno - federal, provincias y municipalidades • administración directa, fondos, autarquías, fundaciones y empresas estatales dependientes

8. ¿ Que és la Ley (LRF) ? • Armoniza y consolida normas diferentes para la organización y el equilibrio de las finanzas publicas • Mezcla de los modelos de reglas y transparencia: • introduce conceptos nuevos • consolida normas y reglas ya existentes • tres niveles de reglas: • generales, más austeras para el último año de mandato y con flexibilidad en casos especiales • mecanismos de corrección de desvíos • puniciones en caso de incumplimiento

9. Enfasis en el carácter inter-temporal de algunas variables: • metas fiscales • mecanismo de compensación para liberación de tributos • y generación de gastos de carácter continuo • límites para el gasto con personal, por Poder • límites para la deuda • transferencias y financiamientos entre gobiernos • reglas para la administración financiera y patrimonial

10. El proceso de planeamiento • La LRF fortalece el proceso presupuestario como pieza de planeamiento, previniendo desequilibrios indeseables y presentación del compromiso de los gobernantes: • La Ley de Directrices Presupuestarias (LDP) es elaborada anualmente, estableciendo las reglas generales para la elaboración del Presupuesto del Año siguiente. • El Anexo de las Metas Fiscales (LDP) deberá contener: las metas anuales relativas al ingreso, gastos, resultados y el monto de la deuda; la evaluación del cumplimiento de las metas del año anterior; la evolución del patrimonio líquido, estimativa y compensación de la renuncia fiscal. • La Ley Presupuestaria Anual deberá demostrar la compatibilización con los objectivos y metas (LDP, Anexo)

11. Reglas Fiscales:Mecanismo de Compensación • Cada creación de gasto obligatorio de carácter continuo (obligación legal de ejecución por más de 2 años), o liberación de tributos, debe ser acompañada de estimación del impacto por 3 años, y : • demostrar que eso fue considerado en la estimación de la ley presupuestaria y no afectará las metas previstas; o • ser compensada por aumento permanente de ingresos (amplificación de la base del cálculo, elevación o creación de tributo) o reducción permanente de otros gastos continuos. • Los gobernantes no podrán tomar decisiones de aumento de gasto o reducción de ingreso que comprometan la salud de las finanzas en el futuro.

12. Reglas Fiscales:Los gastos con los funcionarios • La Ley establece límites máximos para gastos totales con funcionarios (activos, inactivos, “terceirización”...): • en porcentajes del ingreso corriente líquido : • 50% en gobierno central y • 60% en gobiernos subnacionales • en cada gobierno, limite distribuído por esfera de Poder • Mecanismos de corrección de desvios: • a 95% del limite maximo, se suspenden concesión de nuevas ventajas, creación de cargos, horas extras • superado el limite, el exceso debe eliminarse en 8 meses (regla transitória: 2 años) • ningún acto que aumente los gastos podrá ser editado en los 180 dias anteriores al final de la legislatura o mandato

13. Reglas Fiscales:La deuda pública • Define conceptos y normas a ser observados por todos los gobiernos: deudas, consolidada y mobiliaria; operaciones de credito; y garantías. • Los límites máximos de las deudas serán fijados por el Senado, por propuesta del Presidente de la Republica (en porcentajes del ingreso corriente líquido): para cada esfera del gobierno y aplicados igualmente a todos los entes de la Federación; podrán ser revisados anualmente; verificación del monto al final de cada cuatrimestre. • El banco central no poderá conceder créditos ni garantias a cualquier gobierno, aun a travésde la venta o intercambio de títulos. Las instituciones financieras estatales no podrán conceder créditos a los gobiernos que las controlan.

14. Reglas Fiscales:Operaciones de crédito • “Regla de Oro“: la contratación de las operaciones de crédito en cada ejercicio queda limitado al monto de el gasto de capital (préstamos solamente deberán ser destinados a gastos con inversiones). • No se podrán conceder créditos de un gobierno en favor de otro, aunque para refinanciar o alargar la deuda. • Operaciones irregulares, deuda en exceso, garantias no honrada: impide la obtención de garantias, de transferencias voluntarias y nuevos financiamientos. • Concesión de garantias: exigida contragarantia el mismo o superior valor y regularidad del tomador

15. ¿Cómo se Monitorea el Cumplimiento de las Reglas Fiscales? • Controle básico: mismo ya vigente en el proceso presupuestario, por corte de rendición de cuentas (Tribunales), organismo auxiliar do respectivo poder legislativo, que atesta el atendimiento de los límites y metas. • Ministerio de Hacienda: sin poder para fiscaliza gobiernos subnacionales; mantiene registro centralizado de cada operación de crédito y publica índices de endeudamiento de cada gobierno; consolida balances anuales.

16. Control social • La búsqueda de la transparencia en la gestión fiscal es uno de los elementos fundamentales para el mantenimiento del equilibrio de las cuentas públicas • Reglas generales para la consolidación de las cuentas públicas serán definidas por un Consejo de Gestión Fiscal. • Acceso público a balances y documentos fiscales por intermedio de la internet. • Participación popular exigida en cada etapa de el proceso presupuestario.

17. ¿Incentivos o Castigos?Mecanismos para Asegurar el Cumplimiento • Puniciones administrativas: mientras dura el exceso de gastos con personal o deuda, se suspenden transferencias voluntarias, obtención de garantías, nuevo endeudamiento. • Puniciones personales: • alcanza los responsables de los tres Poderes, en todos los niveles de gobierno • en varios casos, castiga a administradores por la omisión: no por los desvíos sino por no tomar medidas para corregirlos • pérdida de cargo; no podrá ejercer función, cargo o empleo público por 5 años; detención o reclusión y multa. • Todo ciudadano es parte legítima para denunciar y configura crimen la imputación infundada.

18. Cuestiones Legales: ¿Qué es Potestad de Quien? • La distribución constitucional de poderes • Poder ejecutivo: • Órgano constitucional que tiene la función de practicar los actos de jefatura del Estado, el gobierno y la administración. • Poder legislativo • Las principales funciones del poder legislativo consisten en legislar y fiscalizar (fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial del poder ejecutivo). • Poder judicial • El poder judicial es el árbitro que juzga los conflictos de interés que surgen en la sociedad (esfera federal y estadual) • Autonomía federativa • Cada gobierno fija su metas fiscales en leyes propias anuales y respectivo legislativo fiscaliza cumplimiento.

19. Evaluación Reciente • La Ley de Responsabilidad ven cambiado la historia de la administración pública: todos los gobernantes pasarán a tener que obedecer normas y límites para la administración de las finanzas, rindiendo cuentas sobre cuanto y como gastan los recursos de la sociedad. • No se resume a un simple corte en los gastos y la deuda, o a la determinación de metas temporarias para la generación de superávits: lo que se busca es el desarrollo de una nueva cultura fiscal. • La evolución coyuntural en las finanzas públicas: importantes avances en corto plazo.

20. Resultado Primário en % del PIB

21. Gastocom Interes en % del PIB

22. Resultado nominal (global) en % del PIB

23. Deuda Neta en % del PIB

24. Desarreglos y Desafíos • Problemas em refinanciamiento de la deuda subnacional: supercorrección de la deuda por uso índice de precios superior ao do costo de vida • Endeudamiento federal: sin limite fijado por Senado • Problemas com transparencia fiscal: • no aprobada ley de creación de Consejo de Gestión Fiscal • Ministério de Hacienda continua a expedir normas, contestada por alguns gobiernos • “contabilidad creativa” para demonstrar cumplimiento de limites de gastos com personal

25. Logros y Fracasos: Lecciones Aprendidas • Avances en largo plazo • Consertación nacional en favor de disciplina fiscal • Aumento de la transparencia y del control social • Cambio de proceso presupusto y rendición de cuentas • Redución de gasto com personal y de tamanho de la deuda dos gobieros subnacionales.

26. Expositor JOSÉ ROBERTO RODRIGUES AFONSO Maestro en economía. Economista de carrera en lo BNDES (Banco Nacional Desarrollo Económico y Social) y investigador en la UNICAMP (Universidad de Campinas). e-mail   - zeroberto.afonso@gmail.com Sitio personal - www.zerobertoafonso.ecn.br Telefone - + 55 21 2552 4747 Refleja exclusivamente las opiniones de lo autor y no la de las instituciones a las que está vinculado.