Andrés Gómez-Lobo Departamento de Economía Universidad de Chile Julio Briones

1. Estructura de incentivos en los contratos de concesión de transporte público: el caso de Santiago (Chile) y Londres Andrés Gómez-Lobo Departamento de Economía Universidad de Chile Julio Briones Departamento de Ingeniería de Transportes Pontifica Universidad Católica de Chile

2. Clean Air Institute (CAI) El Clean Air Institute en la consecución de los objetivos su programa insignia, programa STAQ, el cual tiene el objetivo superior de reducir emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el transporte urbano en América Latina mediante la promoción de modos de transporte de mayor eficiencia energética y más limpios. CAI está preparando 11 documentos de políticas relacionados con transporte sustentable y calidad de aire y son publicados a través de su página web.

3. Reformas al transporte público en América Latina • Desde un modelo: • Informal de baja calidad y • Competencia en el mercado • Hacia un modelo: • Moderno y formal con • Competencia por el mercado “Concesiones”

4. Contrato de concesión • Su diseño es clave para garantizar una reforma que logre los objetivos ambientales, económicos y sociales de una reforma o modernización del transporte público • Los incentivos provistos en los contratos determinan el comportamiento de los agentes y en último término la efectividad de una reforma

5. Objetivos de esta presentación • Analizar las clausulas contractuales y su efecto sobre: • El comportamiento de los operadores • La calidad del servicio ofrecido • Basado principalmente en el caso: • Santiago, Chile (Transantiago) • Londres, Inglaterra • Otros

6. ¿Por qué estos casos? • Santiago: • Único caso de reforma global al sistema de transporte público en una ciudad de un país en desarrollo (no fue un BRT) • Reforma problemática que generó al menos tres rondas de renegociación de contratos • Muchas lecciones para reformas en otros países • Londres: • Experiencia de ‘mejor práctica’ en concesiones de buses en sistemas abiertos (no BRT)

8. Objetivo final • Extraer lecciones y recomendaciones para el diseño de la estructura de incentivos en futuras reformas • Es probable que a futuro muchas ciudades de la región contemplen reformas más globales a sus sistemas de transporte público • SITP en Bogotá es un ejemplo

9. Esquema de esta presentación • Discusión conceptual sobre incentivos, el comportamiento de los operadores y la calidad de servicio • Experiencia del Transantiago (2007-2012) • Experiencia de Londres • Otros casos • Conclusiones

10. 1. Estructura de incentivos en contratos de concesión • Contrato establece las obligaciones de servicio y calidad que debe cumplir el concesionario y el mecanismo por el cual éste es remunerado financieramente • Se asume que los operadores son firmas privadas que responden a incentivos económicos

11. Dos mecanismos generales • Mecanismo de pago a los operadores: • Afecta comportamiento en la medida que un agente trata de aumentar sus ingresos o disminuir sus costos • ¿Cuán alineadas están las acciones que aumentan la rentabilidad del operador con las que mejoran la calidad de servicio? • Mecanismos de multas, penalidades o premios según cumplimiento de estándares de servicio

12. 1.1 Mecanismo de pago a los operadores • Costos operacionales • Generalmente es asumido por operadores, salvo el riego de cambio en el precio de los insumos • No se discutirá más en esta presentación • Ingreso y demanda efectiva • Este es un asunto clave, ya que los contratos de concesión en esta industria generalmente protegen a los operadores de este riesgo

13. Mecanismos alternativos • Pago fijo • Pago en función de variables operacionales (no pasajeros) • Pago en función de pasajeros transportados

14. Criterios para evaluar alternativas • Incentivos para “buscar” demanda • Efecto sobre frecuencia y regularidad • Seguridad en la operación • Acceso a los mercados financieros • Capacidad requerida de control y fiscalización

15. Evaluación

16. 1.2 Multas, penalidades y premios • Establecer obligaciones de calidad de servicio en el contrato • Multar o penalizar por incumplimiento (o sub-cumplimiento) • Bonificar o premiar por sobre-cumplimiento

17. Efectos no son equivalente a mecanismo de pago • Requiere definir explícitamente las obligaciones • Los resultados podrían ser ineficientes en relación a un mecanismo de pago • Mayores costos de control y fiscalización • Pueden no ser efectivas en algunos contextos (credibilidad)

18. ¿Cuál es la combinación óptima? • Todo contrato de concesión utiliza una combinación de mecanismo de pago y obligaciones de servicio para garantizar incentivos adecuados. • Combinación óptima depende de: • Tipo de reforma • Capacidad institucional • Costos de cada alternativa

19. Combinación óptima

20. Otros temas contractuales • Clausulas que limitan el tipo de relación contractual entre el operador y los conductores • Mecanismos flexibles para incentivar renovación de flota y otras acciones ambientales

21. 2. Transantiago • Fase final: • “Big Bang”: 10 de Febrero, 2007 • Se cambio: • Sistema de pago • Contratos • Rutas y servicios • Resultado: caos (Más información: Documento de trabajo SDT 354 2011: http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/)

22. Antecedentes (Gran Santiago) • Ciudad de unos 5.5 millones de habitantes • 56% de los viajes motorizados se realizaban en transporte público • Sistema de 8.000 buses licitados con 330 recorridos • Metro (no integrado con buses)

23. Reforma • Cambiar recorridos por sistema troncal-alimentador • Contratos operadores licitados el 2004 • Variable licitación: PPT (Pago por Pasajero Transportado) • Integración tarifaria entre buses y entre buses y metro • AFT • 58% de la flota era nueva el 2007 • 4.500 buses • Euro III o IV • Buses articulados de alta capacidad (160 pasajeros)

24. Contratos originales e incentivos • Los pagos a los operadores eran básicamente fijos en el contrato original • Las penalidad por incumplimiento del plan operacionales eran débiles o poco creíbles • Resultado: • Pocos incentivos a sacar buses a la calle • Ingresos no bajaban • Costos operativos bajaban • Rentabilidad aumentaba

25. Revisión detallada de contratos y su evolución • Mecanismo de pago • Multas y penalidades • Pago a conductores • Mecanismos de renovación de flota • Tres renegociaciones: mediados 2007, 2009 y 2011-2012

26. Mecanismo de pago • Contrato original: • Pero: • Donde Qr era la demanda “referencial” incluida en un anexo del contrato • Que además crecía a una tasa de 1,7% anual

27. Efecto final • Los operadores tenían garantizado un ingreso fijo relacionado con la demanda referencial, salvo un 10% de las desviaciones de la demanda efectiva respecto a la referencial • Si demanda caía 10% en forma permanente, ingreso de operadores caía 1%, si caía 50% ingresos caían 5% • Estos ingresos eran independientes del cumplimiento de frecuencias y regularidad

28. Otros mecanismos de protección de flujo de ingresos • Pago preferencial a algunos operadores en caso de insuficientes ingresos en el sistema • Mecanismo de VPI: • Se extiende plazo de concesión si operador no logra obtener el VP de los ingresos originales (PPT*Demanda referencial original)

29. Resultados • Ingresos fijos, no dependía de demanda efectiva ni de variables operacionales (frecuencia o asientos-kilómetros recorridos) • En ausencia de sistema efectivo de multas y penalidades, los incentivos a operar buses eran bajos • Ningún incentivo a controlar evasión

30. Primera renegociación: mediados 2007 • Se aumenta algo el riesgo de demanda: • Se introduce ICPH: • ICPH: índice promedio de cumplimiento del plan operacional en términos de plazas efectivamente operando

31. ICPH

32. Efectos inmediatos Fuente: Beltrán, Gschwender and Palma (2012)

33. Pero se podía “jugar” con el índice • Cambiar buses dentro de media hora • Bastaban 10 señales (5 minutos) de GPS en movimiento para contar en el ICPH • No había incentivos para controlar tiempos de descanso al final de ruta • Buses en movimiento podrían no estar en ruta • Podrían pegarse al 94% en horarios punta

34. Efectos

35. Eventos 2008 • Nuevo sistema de monitoreo de flota entró en operación a mediados del año: • Ahora se podía saber cuantos buses habían en cada recorrido • Se recurrió al 2% constitucional para financiar creciente déficit del sistema • Permitió introducir “descuentos” por servicios “no prestados”

36. Dos nuevos índices ligados a descuentos • ICF: Índice de Cumplimiento de Frecuencia • ICR: Índice de Cumplimiento de Regularidad

37. Resultados • ICF: el promedio del sistema durante la punta mañana pasó de 75% en agosto 2008 a 95% en agosto del 2009 • ICR: el promedio del sistema durante la punta mañana pasó de 70% a 90% durante el mismo período

38. Renegociación 2009 • Se cambio el ICPH por el ICPHK • Pagos en función de capacidad-kilómetros • Similar a muchos sistemas en el mundo • Se introdujo el ICF e ICR formalmente en los nuevos contratos para controlar incumplimientos en servicios específicos

39. Pero: • Evasión seguía siendo un problema • Entre un 11% u 18% entre 2008-2009 • Subió más el 2010 y 2011 por alza de tarifas • Operadores (y conductores) se concentraron en cumplir recorridos, pero no paraban en paraderos!!

40. Renegociación 2011 • Cambio profundo en los contratos • Pago: • Parte fija 70% de ingresos y depende de cumplimiento del plan operacional, parte variable depende de demanda • Pero otro mecanismo en el contrato reduce riesgo de demanda

41. Pago a conductores • Contratos originales exigían formalizar a conductores y estipulaban que no podrían recibir un ingreso condicional al número de pasajeros transportados • Esto último fue eliminado del nuevo contrato renegociado el 2011

42. Multas y penalidades • Larga lista de multas por incumplimiento, entre ellos de aspectos operacionales, pero: • Tres meses de gracia • Difícil de monitorear (¿tecnología?) • Mal formulados (60% en caso de frecuencia) • Al acumular multas por 6.000 U.F. autoridad estaba obligada a caducar concesión: • Amenaza no creíble • Al final la autoridad no contaba con mecanismo de control

43. Renegociación 2009 y 2011 • 2009: El límite de 6.000 no obligaba a caducar contrato (era opcional) • 2011: Se puso un límite al porcentaje de ingresos que se podían descontar

44. Mecanismos de renovación de flota • Existía un mecanismo para extender el horizonte de la concesión si un operador sobre-cumplía en la renovación de flota • Mecanismo ha sido utilizado por varios operadores: • T5 en el 2008 • T2 hasta el presente

45. Lecciones de Transantiago • Diseño de incentivos es tarea compleja y donde surgen muchas cosas inesperadas • Pago a operadores debe estar ligado, al menos, a variables operacionales, no solo contar con multas y penalidades para controlar operación • Operadores deberían enfrentar algún riesgo de demanda para garantizar buena calidad de servicio

46. 3. Londres • 7.500 buses • 700 rutas • Uno de los sistemas de buses más grandes del mundo • No BRT • Rutas licitadas

47. Contratos • Más de 3 décadas perfeccionando contratos • “Quality Incentive Contracts” • 1985-1996: Gross cost contracts • Ingreso en función de variables operacionales sin riesgo de demanda • 1996-1998: Net cost contracts • Se introdujo riesgo de demanda

48. Net cost contracts (1996-1998) • Objetivo era que empresas aumentarían calidad de servicio al buscar aumentar sus ingresos (demanda) • Pero operadores se concentraron en reducir costos en lugar de aumentar ingresos: • Disminuyó calidad de servicio

49. Post 1998 • 1998-2000 nuevamente se usaron “Gross Cost Contrats” como transición hacia los nuevo contratos • Año 2000 en adelante: • Quality Incentive Contracts

50. Quality incentive contracts • Pago fijo para cubrir costos de operar un servicio • Más bonos o descuentos por sobre-cumplir o incumplir estándares mínimos de: • Millas recorridas • Puntualidad