Mérito y Capacidad de Respuesta en el Servicio Civil

1. Mérito y Capacidad de Respuesta en el Servicio Civil Nick P. ManningNoviembre 2008

2. Contenido de la presentación 1. Cuál es el problema y cuán grave es? 2. El camino a seguir 3. Cómo se hace en otros países? 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección correcta 5. El camino hacia el mérito ha sido un objetivo de política clave en América Latina, pero… 6. Algunas reflexiones sobre las prioridades a la hora de introducir reformas relacionadas al mérito

3. 1. Cuál es el problema? • Se suele clasificar a la administración pública paraguaya como politizada y con bajo nivel de capacidad: Fuente: adaptación de Echebarria et al (2007), pp 142-153

4. 1. Cuál es el problema? (cont.) Indice de Adm. Pública (0-100) PIB per cápita (ppp) Fuente: Calidad de la Administración Pública (Lora:2007)

5. Cuán grave es el problema? (cont.) Compensación Empleados como % PIB

6. 1. Cuán grave es el problema? (cont.) Los problemas son claros: • Salarios influenciados por factores políticos, no por necesidades relacionadas a la administración: • Esto tiene un impacto fiscal: masa salarial 40% del presupuesto, instituciones centrales no están en control – Congreso aprueba incrementos salariales para toda la administración y también para ministerios individuales • El factor político relacionado con los salarios crea una estructura de carrera débil: de 285 subcategorías (2005) a 435 (2007), de las cuales 82 eran para una sola persona. Serias distorsiones salariales, tanto verticales como horizontales

7. 1. Cuán grave es el problema? (cont.) • Composición de la fuerza de trabajo fuertemente influenciada por grupos de interés • La entrega de servicios públicos es débil: Salud: Uno de los peores desempeños en América Latina en lo que hace a mortalidad infantil, mortalidad materna y prevención de enfermedades endémicas como malaria, fiebre amarilla y dengue Educación: Incremento considerable en gasto público, pero el 90 por ciento cubre salarios; la baja proporción de fondos para gasto de inversión reduce la sustentabilidad de las políticas

8. 2. El camino a seguir es hacer énfasis en el mérito… • El principio del mérito en el servicio público implica la selección de la mejor persona para cada posición • Las decisiones de selección y promoción están basadas en reglas de mérito específicas y explícitas, entendibles públicamente y que pueden ser usadas en caso existan sospechas de no-cumplimiento • Un sistema basado en el mérito es el opuesto a un sistema basado en patronazgo

9. 2. El camino a seguir es hacer énfasis en el mérito… Los sistemas de mérito son un paso fundamental Etapas Secuenciales Países OCDE Países Am. Latina Sistema Politizado (Patronazgo, clientelismo) Sistema basado en mérito (independencia, mérito) Sistema basado en desempeño (descentralización, individualización)

10. …pero teniendo en cuenta dos objetivos • En el fortalecimiento del mérito, la necesidad de: • Mejorar el desempeño • Retener la capacidad de respuesta (un sector público que reduzca el tiempo entre el cambio de las prioridades políticas y las acciones correspondientes en las políticas públicas) • Mejora en desempeño es la justificación para cambios • Reducir el peso fiscal • Mejorar la entrega de servicios públicos • Pero si los sistemas de mérito con exámenes, reglas para promociones, etc. crean una vinculación débil entre política y administración, la capacidad de respuesta se verá reducida

11. 3. Cómo se hace en otros países? Los sistemas de mérito pueden ser divididos en dos grandes categorías: “sistemas de carrera” y “sistemas basados en posiciones”: • Sistemas de Carrera: • Ingreso al servicio civil típicamente basado en credenciales académicas • Movilidad y promociones subsecuentes permiten la movilidad dentro del servicio civil • Sistemas basados en posiciones: • Enfasis en seleccionar el candidato mejor calificado para cada posición

12. 3. Cómo se hace en otros países?(cont.) • Sistemas de carrera cerrados reclutan a través de promociones dentro del servicio civil • Sistemas basados en posiciones permiten acceso más abierto, con entradas laterales relativamente frecuentes • Existen convergencias entre sistemas de carreras y aquellos basados en posiciones: • En España, los servidores públicos son reclutados a través del clásico examen de oposición, o por una aplicación seguida de una entrevista con una comisión ad hoc (concurso). Una combinación (concurso-oposición) requiere un examen de ingreso, con una entrevista posterior a los candidatos aprobados enfocada en las necesidades de la posición específica publicada • En el Reino Unido sistema de carrera – pero mayoría de funcionarios permanecen en el sector público durante su carrera

13. 3. Cómo se hace en otros países?(cont.)Manejando el involucramiento político en países de la OCDE Los sistemas varían – pero casi siempre existe algún tipo de involucramiento político Eval. Desempeño País Ingreso Remoción Mayor involucramiento político Promoción Transf. Menor involucr. político High = Alto; Medium=medio; Low=Bajo; None=ninguno Fuente: Matheson, Weber, Manning and Arnould, OECD, 2007

14. 3. Cómo se hace en otros países?Manejando el involucramiento político en países de la OCDE (cont.) But it is matched by safeguards Restricción activ. políticas serv. públicos Restricción actividades Administrativas para políticos País Más restringido Menos restringido High = Alto; Medium=medio; Low=Bajo Fuente: Matheson, Weber, Manning and Arnould, OECD, 2007

15. 3. Cómo se hace en otros países?Manejando el involucramiento político en países de la OCDE (cont.) Y por varios guardianes: Cultura en general apoya profesionalismo apolítico Francia, Reino Unido, Nueva Zelanda, Suecia, Dinamarca Enfasis en lo formal e informal Alta transparencia de acciones administrativas Revisión Judicial Investigación ex-post por Auditoría General, reforzada por Poder Legislativo Enfasis en lo formal EEUU, Corea del Sur, Italia, Bélgica, México, Polonia Poder legislativo cuenta con un fuerte control ex-ante en selección de personal

16. 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección correcta • Resolución de Función Pública crea un mecanismo basado en mérito, con reglas y procedimientos para el ingreso y promoción de personal: • Número de puntaje fijo para cada calificación • Todos los ingresos y promociones deben tener OK de SFP • La resolución es obligatoria para todas las instituciones del sector público y aplicará a todas las vacantes en posiciones permanentes del servicio civil • Los principios y procedimientos generales de la resolución también aplicarán para personal contratado, basándose en el art. 27 de la ley de la Función Pública* * Según el Art. 27 de la Ley de la Función Pública las instituciones públicas deben realizar un concurso de mérito para la contratación de personal temporario (3 CVs)

17. 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección correcta (cont.) • Funcionarios nivel medio y recién ingresados • Nueva dirección es excelente • Carrera como incentivo más importante que el salario • Pero las reglas podrían derivar a la percepción de que existe un “derecho a ser promovido” • Personal contratado • Concurso competitivo con CVs excelente plan • Pero la selección como contratado podría derivar a la percepción de que existe un “derecho a ser contratado”

18. 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección correcta (cont.) • Personal de Carrera en posiciones de Alta Gerencia • Nueva dirección es excelente • El mérito debería ser usado apropiadamente para la selección y promoción del personal de alta gerencia • Cuidado con respecto a rigideces y falta de respuesta • La política no debería ser excluida completamente: los políticos excluidos encontrarán otros caminos • Todos los funcionarios • Retener a los buenos funcionarios es probablemente uno de los factores más importante para mejorar el desempeño

19. 5. El camino hacia el mérito ha sido un objetivo de política clave en América Latina, pero… • Desde la mitad de los 90’s, el establecimiento de un servicio civil basado en mérito ha sido una prioridad común para varios países • Han habido algunos casos exitosos: • Chile • Brasil • Costa Rica

20. …pero las reformas sobre mérito y desempeño no han avanzado fácilmente • El problema de los sistemas de servicio civil sin un buen desempeño en la mayoría de los países de América Latina es uno de los síntomas más duraderos de la existencia de una administración pública pobre en la región • En los 80’s se depositó esperanza en la fórmula de reforma del “gerencialismo” – con flexibilidad mayor para las unidades operacionales • Pero los ojos no estaban puestos en impulsar reformas más básicas – la disciplina del personal y el mérito no eran temas de preocupación

21. 6. Algunas reflexiones sobre prioridades para introducir reformas relacionadas al mérito en PY • Arreglar problemas salariales • La microgestión política de los salarios perjudica las carreras • No tiene mucho sentido implementar ingreso basado en mérito si no hay una carrera basada en mérito • Asegurar un entendimiento claro de la diferencia entre mérito y antigüedad en el cargo • Las promociones se ganan, no es un derecho adquirido • Concetrarse en manejar factor político en acciones basadas en mérito para la alta gerencia • Dentro de un marco basado en mérito permitir un cierto involucramiento de lo político • Igualar el grado de involucramiento político con el grado de control externo

22. Mérito y Capacidad de Respuesta en el Servicio Civil Nick P. ManningGerente SectorialGestión del Sector Público y GobernabilidadRegión de América Latina y el CaribeBanco Mundialnmanning@worldbank.org