Közigazgatás alapfogalmai

1. Közigazgatás alapfogalmai

2. A közigazgatás fogalma • A közigazgatás az államhatalom gyakorlását kezében tartó intézményeknek alárendelt állami tevékenység szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat jelenti. • Közigazgatás magába foglalja: • Az államigazgatást és • az önkormányzati igazgatást.

3. Minden államnak van egy közigazgatási rendszere, mely ellátja a végrehajtó funkciókat. • Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározóak, míg települési szinten az önkormányzatok. • A közérdek érvényesítését a két szervezetrendszer szolgálja.

4. 1., A kormány által irányított felülről lefelé, központi és területi szintre szerveződő, hierarchikusan felépülő államigazgatási szervek rendszere. 2., A helyben települési és területi alapon szervezett és választott testületek által irányított önkormányzati közigazgatási szervek rendszere.

5. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, az önkormányzatok a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat – és hatáskörökkel, és jogalkotói jogkörük is van.

6. A közigazgatással foglalkozó főbb tudományok • A közigazgatás sajátos állami tevékenység, amelyet hasonlóan egyedien felépített szervezetben dolgozó sajátos karakterű szakemberek állománya lát el. • A közigazgatás sajátosságait a társadalomtudományok tárták fel (jogtudomány, politikatudomány, közigazgatás-tudomány, szociológia és a pszichológia).

7. A közigazgatási jog tudománya • A közigazgatási jogtudomány megjelenésének feltétele az volt, hogy a közigazgatási jog kialakuljon. • Az, hogy kialakuljon az a meggyőződés, hogy a közérdek és a magánérdek fogalompárból az előbbi a magasabb, nagyobb értéket képvisel, és hogy a közérdek képviseletére kiváltságokkal,előjogokkal rendelkező szervezetet, a közigazgatást kell megbízni. • A polgárság követelése arra irányult, hogy a közigazgatás tevékenysége a törvények által meghatározott keretek közé szoruljon, csak azt tehesse, amit a törvények megengednek, és azt is csak úgy, ahogy a képviseleti szervek által alkotott, mindenki számára megismerhető jogszabályok előírják. • Az előjogokat tartalmazó jogszabályok a közigazgatási jogszabályok.

8. Németország – a közigazgatási jog tudományát itt fejlesztették a legmagasabb színvonalra. Ebben jelentős szerepet játszott Otto Mayer. • A közigazgatási jogtudomány tárgya nem a közigazgatás, hanem a közigazgatási jog. • Leggyakoribb vizsgálati területei: • a közigazgatási jogalkotás demokratizmusa, alkotmányossága • a közigazgatási jogviszony • a közigazgatás és az állampolgár közti viszony jogi szabályozottsága • A közigazgatás jogalkotó tevékenysége

9. A politikatudomány A politikatudomány a gyakorlati kérdések megvalósításához igyekszik segítséget nyújtan. Feltárja azokat a hibákat a kormányzat és az államigazgatás munkájában, amelyek felszámolásával a közösségi feladatok ellátására alkalmasabbá válhat. A politika tudomány alapkérdései a közigazgatás és a politika viszonyának meghatározására irányulnak: • Melyek a politika és az igazgatási rendszer közti kapcsolatok formái és tartalma • Miként lehet a közérdek fogalmát meghatározni • Miként befolyásolja a közigazgatás a politikai döntéseket • Milyen ellenőrzési forma és módszer a legalkalmasabb a közigazgatás korlátok közt tartására

10. A szociológia • A közigazgatást, mint a társadalmi rendszer egyik alrendszerét vizsgálja. • A közigazgatást az egyik legtipikusabb bürokratikus szervnek tartja, amely az emberi tevékenység irányításának ésszerűbb, hatékonyabb formáját adja, de ugyanakkor lehetővé teszi a társadalmi elnyomás kifinomultabb formáinak kialakulását.

11. Két elmélet született meg: • Az egyik, amelyik a bürokráciát ideális szervezeti modellnek elismerő teória (Max Weber) • A másik az utóbbit helyesnek tartó, és így a bürokráciát rákos daganatként kezelő irányzat A szociológia általában csak a diagnózisát adja a közigazgatás betegségeinek, az orvoslás módjára nem vállalkozik, azt általában a politikatudomány vállalja.

12. A pszichológia Kérdések: • Mi a vezetés pszichológiája alapja? • Hogyan születik a döntés, mi az ésszerű viselkedés jellegzetesség? • Melyek a szervezeten belül és között felmerülő konfliktusok pszichológiai alapjai

13. A közgazdaságtan Felfogások a szervezetről • A közigazgatás szervezete nem mindenhol ugyanolyan. Az állami centralizáció mértéke adja meg, hogy milyen szintű és jellegű szerveket tekintünk közigazgatásnak. • A kevésbé centralizált államban – csak az állami adminisztráció csúcsát, központi szerveit tekintik közigazgatási szerveknek, amelyek a köz vagy az állam érdekeit az egész ország területén - közvetlenül vagy áttételesen érvényesíthetik. (USA) • Az erősebb centralizáció esetében – a közigazgatásba már beleértik a helyi igazgatás szerveit is, de csak bizonyos területeken és élesen elkülönítve hagyományosan közigazgatásnak tekintett kormányzati igazgatástól. (Anglia) • A legcentralizáltabb országokban – még szűkebb körű a helyi autonómia, a közigazgatás egységes rendszerként a központi igazgatási szervektől a helyi igazgatási szervekig terjed.

14. A politikatudomány és a jogtudomány a szervezetről • A közigazgatási jog tudománya és a politikatudomány a közigazgatás szervezetét úgy jellemzi, hogy összehasonlítja az állami hatalom gyakorlásában részt vevő más szervekkel (pl.: igazságszolgáltatási szervekkel). • A demokratikus államban a hatalom legfőbb birtokosa a lakosság, amely a hatalmat közvetve, vagy közvetlenül gyakorolja. A társadalmi élet legfontosabb döntéseit e képviselőkből álló, csak meghatározott időszakban ülésező testület (ogy.) hozza meg. A feladatok végrehajtásáról a közigazgatás gondoskodik • A közigazgatás állandóan működő szervezet, folyamatosan intézi az állami ügyeket. Ha szükséges igénybe vehet kényszerítő eszközöket is.

15. A közigazgatás egyrészt nélkülözhetetlen állami szervezet, a képviseleti szervek döntéseinek végrehajtója, másrészt a fizikai hatalom birtokosa. • Társadalmi érdek, hogy ezt a hatalmat korlátozzák, ellenőrizzék, a hatalom gyakorlásával ne lehessen visszaélni. • Kétirányú a védelem – biztosítani kell a közigazgatási szervek alárendeltségét a képviseleti szerveknek (alárendeltség biztosítékai – a közigazgatás szerveit elsődlegesen képviseleti szervek hozzák létre, a közigazgatási szervek magas beosztású vezetőit a képviseleti szervek választják, bízzák meg, vagy váltják le, a közigazgatás szerveinek feladatkörét és hatáskörét a képviseleti szervek állapítják meg, a közigazgatási szervek vezetőit folyamatosan ellenőrzik), és védelmet kell nyújtani az állampolgároknak a közigazgatás jogszerűtlen akcióival szemben.

16. A szociológia a közigazgatás szervezetéről Bürokratikus szervtípusként kezeli a közigazgatást: • Első jellemzője – rögzített szabályokkal, egyetemesen rendezett hatósági hatáskörök alapján működik • Második jellemzője – a hivatali hierarchia és a szolgálati út elve (a szervek közötti hierarchiát jelenti, vagyis az alacsonyabb a magasabb alárendeltje) • Harmadik jellemzője – a bürokratikus szerv ügyvitele eredetiben vagy másolaton rögzített iratokon, és népes, hierarchikusan felépített hivatalnok testületén alapszik. A bürokratikus szerv – optimális lehetőséget nyújt a munkamegosztásra, az ügyek kiszámítható szabályok szerinti elintézésére.

17. Funkció A funkció kérdése, nem azonos a feladat fogalmával. • Feladat – konkrétabb teendőket jelöl: a funkciók ellátásához szükséges teendőket (a közigazgatás feladatai folyamatosan bővülnek, változnak) • Funkció – általánosabb jellegű, szélesebb tartalmú fogalom, a szerv társadalmi rendeltetésének lényegét határozza meg (a funkciók nem változnak, mivel a közigazgatás rendeltetése ugyanaz)

18. A VÉGREHAJÓ FUNKCIÓ • A klasszikus felfogás szerint a végrehajtó funkció az elsődleges funkció. Ha ugyanis a képviseleti szervek legfőbb funkciója a törvények megalkotása, a bíróságé az igazságszolgáltatás, akkor a közigazgatásnak marad a törvények végrehajtása • A végrehajtás érdekében jogszabályokat kell alkotnia. Ezek főleg részletezik és pontosítják a törvényeket. (kb. 80%-a a hatályos jognak) • Jogi szemszögből a legnagyobb volumenű feladat a jogalkalmazás, vagyis az általános tartalmú jogszabályok konkrét esetre történő alkalmazása • Nem ugyanaz a közigazgatás jogalkalmazása mint a bíróságé • A bíróság jogalkalmazása – egyedi esetre szól, tehát ad hoc jellegű, és csak arra az esetre szól; akkor történik, ha a felek bírósághoz fordulnak • A közigazgatás jogalkalmazása – saját kezdeményezésre indul, a tevékenységével a jog által meghatározott általános érvényű és érdekű, társadalmi szempontból szükséges feladatot teljesít • A közigazgatás a végrehajtó funkción belül szervezési feladatokat is ellát.

19. POSDCORB • Az igazgatástudomány érdeklődésének központjában a szervezés mint sajátos tevékenység áll. • Gulick alkotta meg a POSDCORB betűszót, amely szerint az igazgatás funkciói : • Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting • Tervezés, szervezés, személyzeti munka, utasítás, irányítás, beszámolás, költségvetés

20. P tervezés, célkitűzés és meghatározás, módszer, kidolgozása • O szervezés, szervezeti struktúrának és annak tagozódásának meghatározása • S személyzeti ügyek, képzés, kiválasztás, kedvező munkafeltételek megteremtése • D irányítás • Co egybehangolás, egységek és munkafolyamatok összehangolása, kapcsolatteremtés • R jelentés • B költségvetés, pénzügyi tervek, számvitel, pénzügyek ellenőrzése

21. INTEGRATÍV-ALLOKÁCIÓS FUNKCIÓ • Az integratív funkció – ebben az esetben a közigazgatás gondoskodik a társadalmi szféra összhangjának megteremtéséről. • Allokációs funkció – jelenti a társadalmi erőforrások feltárását, növelését és jelenti a rendelkezésre álló források felhasználásának meghatározását, a társadalmi munka és fogyasztás mértékének megállapítását.

22. A közigazgatás alapelvei. • Lásd táblázat.

23. A közigazgatási feladatok csoportosítása • A teljesítés iránya szerint: • állami szervezetre irányul • a társadlom felé irányul • közigazgatás • Alanyok szerint: • kormányzati jellegű szervek feladatai • adminisztráció felső szintjén működő szervek feladatai • a közigazgatás helyi szerveinek feladatai • önkormányzatok feladatai • Ágazati igazgatás: • politikai, rendészeti • nemzetgazdasági • kulturális • szociális, egészségügyi

24. Az ügyészség és a közigazgatás • Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben törvényességi felügyeleti jogköre van (önkormányzatokkal szemben tehát nincs ilyen jogköre). • Ha az említett szervek normatív aktusai (pl. rendeletek de csak a Kormánynál alacsonyabb szintű jogszabályok esetén) magasabb szintű jogszabállyal ellentétesek, akkor az ügyész az említett szervnek óvást nyújt be. Ha a szerv elfogadja az ügyész észrevételeit, akkor megváltoztatja a normatív aktust; ha pedig nem fogadja el, akkor az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia, hogy az döntsön a kérdésben.

25. Amennyiben egyedi aktus (pl. határozat) esetében merül fel jogszabálysértés, akkor az ügyész óvását az aktuskibocsátó felettes szerve is megvizsgálja, és ha azt alaposnak találja, akkor az egyedi aktust módosítja. • Ellenkező esetben (az ügyész indítványára) bíróság dönt az ügyben; • Az ügyész a törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében a szerv vezetőjénél felszólalással él;

26. A jövőbeni törvénysértés megakadályozása végett pedig figyelmeztetést nyújt be. • Jelzés: A törvénysértésnek nem minősülő hiányosságra és az olyan, csekély jelentőségű törvénysértésre, amely más ügyészi intézkedés megtételét nem teszi indokolttá, az ügyész jelzésben hívja fel az illetékes szerv vezetőjének figyelmét. Ha az ügyész ezt kéri, a jelzés elbírálásáról és az annak alapján tett esetleges intézkedésről az ügyészt harminc napon belül értesíteni kell.

27. Alkotmánybíróság és a közigazgatás • A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt bárki által megtámadhatóak. • Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott rendeletet (vagy annakegyes rendelkezéseit), amennyiben azok magasabb szintű jogszabályba ütköznek.

28. Állami Számvevőszék és a közigazgatás • Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, emiatt a törvényhozó hatalom része. Az ÁSZ tulajdonképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. • Az ÁSZ - nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvánossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, ill. a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti.

29. Az ombudsman és a közigazgatás • Az ombudsmanok (állampolgári jogok országgyűlési biztosai, jövő nemzedékek országgyűlési biztosa és nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa volt, de 2012.01.01 – től Alapvető jogok biztosa van csak) az Országgyűlés által választott tisztségviselők, akiknek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. • Hatáskörük (az alkotmányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. • Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordulnak a „vétkes” közigazgatási szerv felé. • Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési joguk van, s saját jogon nem intézkedhetnek csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhetnek, ill. a nyilvánossághoz fordulhatnak.

30. Köztársasági elnök • kinevezési hatáskörök: miniszterek, államtitkárok, • területszervezési döntések: városi cím adományozása, község • állampolgársági ügyekben döntési hatáskörök

31. Funkció, feladatkör, hatáskör • Funkció: • a legtágabb, általános • a szerv társadalmi rendeltetésének lényegét határozza meg • a funkció változatlan, a feladat idomul a társadalmi szükségletekhez (közig funkciója a végrehajtás, feladata jogalkotás, jogalkalmazás, szervezés)

32. Feladatkör : • általános • közügyek intézésének tárgykör szerinti csoportja • milyen jellegű problémák megoldása (rendőrség-közbiztonság) • közig szerv rendeltetési célja (szűkebb értelemben)

33. Hatáskör: • általános v. különös • ki, hogyan jogosult és kötelezett meghatározott közügyek intézésre • Feladaton belül milyen ügyekben kell eljárnia (rendőrség - szabálysértés, nyomozás)

34. típusai (szervek alapján) : • általános kormányzati (kormány) • általános önkormányzati • szakfőhatósági (miniszter, országos főhatóságok) • hatósági (jogalkalmazó, jogérvényesítő) • közhivatali (adatgyűjtés, döntés-előkészítés, véleményezés, munka elősegítése) • köztestületi (mint önkormányzat) • közüzemi (maga az alaptevékenység) • közintézeti (mint önkormányzat) i) bíráskodás (helytől és időtől függő szabályozási ténykérdés, hogy ide sorolandó-e)

35. Hatósági jogkör: • konkrét • egyedi • hatáskörgyakorlás

36. Irányítás, ellenőrzés felügyelet • Irányítás(kormányzás): • közvetlenül a vezetésre és azon keresztül az igazgatási szervezetre gyakorol hatást (nem közvetlenül a főtevékenységet végző szervezetre) kívül áll • munkamegosztás: általános, irányítói szándék • teljes körű jogosítvány – a szerv tényleges tevékenységének megszabása • ellenőrző és felügyeleti jogosítvány is • az irányított szerv önállóságát elismeri • szervek közötti viszonyok leírása

37. jogi eszközei: • szabályozási jog (jsz, KSZE) • konkrét utasítás • jogalkalmazás, döntés • aktus-felülvizsgálat (kezdeményezés, terjedelem, ref-kassz) • ellenőrzés • szerv alapítás, átszervezés • vezető kinevezése, felmentése • döntés megsemmisítés

38. Vezetés: • elkülönül az igazgatáson belül (de annak nem részjogosítványa) • az igazgatási szervezetre gyakorol hatást – az igazgatás igazgatása • szervező-koordináló tevékenység is • szerven belüli viszonyrendszer • munkáltatói jog; kiadmányozás; szolgálati jogviszony

39. Igazgatás: (adminisztráció): • konkrét kivitelezés • munkamegosztás: megvalósítás mikéntjének (konkrét) szándéka • biztosítja a szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját • koordináció-szervezés • alanya • politikai szféra (pártok) • állami szervek • társadalmi szervek

40. 6. tárgya a társadalom 7. tartalma (igazgatási ciklus) • célkitűzés • információ gyűjtés –feldolgozás • tervezés • döntés • végrehajtás • koordináció • ellenőrzés 8. összekapcsolja a vezetést a főtevékenységet végző szervezettel

41. Ellenőrzés • széles spektrum: gazdaságosság, hasznosság, törvényesség, etikusság, politikai rugalmasság, időszerűség, célszerűség, eredményesség (Magyary is ebben az értelemben, felügyelet csak egy helyen szerepel nála –ugyancsak szűk értelemben) • bizonyos értelemben a jogorvoslat is ide tartozik • felügyelet is ide tartozik

42. Ket (VI.fej-Hatóságiell) • tárgya –ellenőrzi a jsz-ban foglalt rendelkezések betartását, határozatok teljesítést • formák –adat szolg, iratok bemuatása, egyéb tájék, helyszíni ell • személyi oldal –ügyintéző, szakértő, meghatározott más személy • tájékoztatás –előzetesen, +kiv • módja –helyiség, magánlakás, ne akadályozzon • tartalma –belép, megvizsgál, tájékoztatás kérés, nyilatkozat tétel, kép-hangfelv, mintavétel, egyéb biz, végzéssel lefoglal, jegyzőkönyv • joghatás –felhív, elj-t indít, megkeresi hat-t • ezzel ellentétes Kaltenbach, Ficzere, Lőrincz (nem az igazi, meghaladott) • ellenőrzés enyhe fokú • a felügyelethez többlet jogosítványok tartoznak

43. Felügyelet • kizárólag jogi kategória, jogintézmény • a jogszabályok megfelelő általános alkalmazását vizsgálja – „törvényességi felügyelet” • a felügyelő szerv a felügyelt szervvel szemben jár el • nem az egyedi ügy korrekciója a cél, de ezeken keresztül is vizsgál • Ket • a)a felügyeleti szerv jogosult hivatalból megvizsgálni az ügyben eljáró hatóság eljárását, döntését • b) ha a döntés jsz-tsért a felügyeleti szerv megváltoztatja v megsemmisíti

44. Felügyeletfajták • általános felügyeleti tevékenység • Az általános felügyelet - éppen mert az irányítás része - az érintett szerv teljes tevékenységére (a tevékenységre általában) vonatkozik s pusztán abban tér el az erősebb beavatkozásra módot adó irányítástól, hogy szűkebb az igénybe vehető eszközök köre.

45. speciális felügyelet – ilyen tevékenységet a közigazgatás folytathat a hierarchikus igazgatásban is és a hierarchián kívüliben is • a speciális felügyelet lehetőségéről és jogosítvá­nyairól azonban mindig külön jogszabállyal kell rendelkezni • a speciális felügyelet tehát soha nem lehet az irányítás részjogosítványa. • a speciális felügyelet mindig csak meghatározott tevékenységre, illetve annak pontosan körülhatárolt részére vonatkozhat, az adott tevékenységet tehát teljes körűen nem érintheti. Fő szabály szerint a speciális felügyelet valamely tevékenység különös fi­gyelmet érdemlő szakmai jellegzetességeit fogja át.

46. törvényességi felügyelet – a törvényességi felügyelet voltaképpen speciális felügyelet, mert az adott szerv tevékenységének csak egy - jóllehet terjedelmes - szeletére, a mű­ködés jogszerűségére irányul. Általánosabb, mint a szakmailag orientált tisztán speciális felügyeletek, hiszen a működés jogszerűsége nem korlátozható egy-egy szakmai ágazat (pl. banktevékenység, járványügy stb.) terü­letére, hanem valamennyinek közös követelménye.

47. A Kormány jogállása, felépítése, alapvető feladatai • A Kormány • Miniszterelnökből és miniszterekből áll. • a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. • a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. • veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. j2/3.

48. Az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik. • együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel. • működéséért az Országgyűlésnek felelős; munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni. • meghatározott feladatkörök ellátására kormánybizottságokat alakíthat

49. Kormányzati tevékenysége körében: • védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait • biztosítja a törvények végrehajtását • biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósításukról, meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét és gondoskodik a megvalósításukhoz szükséges feltételek biztosításáról

50. közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt • képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Uniókormányzati részvétellel működő intézményeiben • biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését • irányítja a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek működését • veszélyhelyzet (élet és vagyonbiztonság) megelőző védelmi helyzet • rendeletet ad ki