Neue Politische Ökonomie: Die politischen Akteure V - Die Bürokratie Vorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heid

1. Neue Politische Ökonomie: Die politischen Akteure V - Die BürokratieVorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität HeidelbergSS 2008 Prof. Dr. Lars P. FeldRuprecht-Karls-Universität Heidelberg,ZEW Mannheim, Universität St. Gallen (SIAW-HSG), CREMA Basel und CESifo München Pol. Ökonomie

2. Die politischen Akteure V - Die Bürokratie Aufbau der Vorlesung • Traditionelle Bürokratieansätze • Der Budget maximierende Bürokrat • Prinzipal-Agenten-Probleme • Die interne Organisation der Bürokratie • New Public Management • Zusammenfassung Aufbau der VL

3. Traditionelle Bürokratieansätze I • Max Weber (1925) • Der Bürokrat als Staatsdiener und ausführender Apparat der Regierung. • Synonym für ein System von Beziehungen, die auf rational-legaler Autorität beruhen. • Staatliche Organisation wird am besten in Form einer Bürokratie durchgeführt. • Fachwissen vs. Dauerhaftigkeit • Konfuzianische und platonistische Ansätze • Wie sollte sich ein Staatsdiener verhalten? Trad. Bürokratieansätze

4. Traditionelle Bürokratieansätze II • C. Northcoate Parkinson (1957) • Bürokraten, wie Kaninchen, nehmen an Zahl zu. • Parkinson‘sches Gesetz: Die Verwaltung wächst, während der Output einer Organisation und die Anzahl der direkten Arbeitskräfte sinkt. • Parkinsons Beispiel: • Zwischen 1914 und 1928 nahm die Anzahl der Kriegsschiffe der British Navy um 67% ab. • Die Admiralität wuchs um 78% im gleichen Zeitraum. • „A magnificent navy on land“ (Parkinson, 1957, 7). Trad. Bürokratieansätze

5. Traditionelle Bürokratieansätze III • Ludwig von Mises (1944) • Die Bürokratie ist auf die Bereitstellung von Dienstleistungen spezialisiert, die nicht zu Stückpreisen verkauft werden können. • Kein spezifisches Problem der Bürokratie sondern des Regierungshandelns im Allgemeinen. • Gordon Tullock (1965) • Selbst amerikanischer Diplomat u.a. in China und damit Bürokrat des State Department. • Bürokraten maximieren ihren Einfluss. Trad. Bürokratieansätze

6. Traditionelle Bürokratieansätze IV • Anthony Downs (1967) • Bürokratie erhält keine Einnahmen aus dem Verkauf ihrer Leistungen. • Typologie von Bürokraten • Die Motivation eines Bureaus hängt von der Motivation des Leiters einer Abteilung ab. • Grundfrage • Dient die Bürokratie den Zwecken einer Regie-rung bzw. der Bürger oder führt sie ein Eigenle-ben und verfolgt eigene (machtpolitische) Ziele? Trad. Bürokratieansätze

7. Traditionelle Bürokratieansätze V • Was unterscheidet die Bürokraten von anderen Akteuren? • ‚Eigentümer‘ und Beschäftigte erhalten keine Nettoeinnahmen aus der Tätigkeit als Teil des Einkommens. • Einnahmen der Organisation stammen nicht aus dem Verkauf von Produkten zu Stückpreisen. • Bürokratien sind nicht gewinnorientiert und werden hauptsächlich durch periodische Zuweisungen finanziert. • Es existiert kein ‚residual claimant‘ und kein Residuum, das anreizkompatibel verteilbar wäre. Trad. Bürokratieansätze

8. Der budgetmaximierende Bürokrat I • William Niskanen (1971) • ‚Bureaucracy and Representative Government‘. • Elemente des Niskanen‘schen Modells • Bürokraten sind den ‚Offiziellen‘ in anderen Organisationen sehr ähnlich. • Ihr Verhalten unterscheidet sich aufgrund verschiedener Anreize. • Die meisten Bureaus sehen sich einem Monopol gegenüber, das ihre Dienstleistungen kauft. • Effektive Nachfrage stammt von diesem Sponsor und nicht von den Konsumenten der Dienstleistungen. Der budgetmaximierende Bürokrat

9. Der budgetmaximierende Bürokrat II • Elemente des Niskanen‘schen Modells • Die meisten Bureaus sind monopolistische Anbieter ihrer Dienstleistungen. • Fallende Nachfragekurve • Das bilaterale Monopol zwischen Bureau und Sponsor führt zum Austausch eines Outputver-sprechens gegen ein Budget anstelle des Verkaufs von Outputeinheiten zu Stückpreisen. • Kein eindeutiges Gleichgewicht • Verhandlungen zwischen den beiden Monopolisten. Der budgetmaximierende Bürokrat

10. Der budgetmaximierende Bürokrat III • Elemente des Niskanen‘schen Modells • Vorteile des Sponsors: • Autorität zur Beaufsichtigung des Bureaus • Autorität zur Ersetzung der Führungsspitze. • Vorteile des Bürokraten: • Wesentlich bessere Informationen über die tatsächlichen Kosten zur Bereitstellung der Leistungen. • Annahme, dass Bürokraten ihr Budget maximieren. • Sponsoren sind passiv: Akzeptanz vs. Ablehnung. Der budgetmaximierende Bürokrat

11. Der budgetmaximierende Bürokrat IV • Sponsoren untersuchen die Alternativen nicht sorgfältig. • Sponsoren beaufsichtigen die Bürokraten nicht sorgfältig. • Bureaus und Sponsoren verhandeln über den gesamten Bereich möglicher Budget-Output-Kombinationen. • Aufgrund der Budgetmaximierung ist das schließlich vereinbarte Budget größer als das optimale. Der budgetmaximierende Bürokrat

12. Der budgetmaximierende Bürokrat V Geld GK’’ Nachfrage GK GK’ X* X’ XB Output X Der budgetmaximierende Bürokrat

13. Der budgetmaximierende Bürokrat VI • Abbildung 1 • optimaler Output: X* • Chefbürokrat kann seine Position ausnutzen, indem er teure Produktionsprozesse mit sinkenden Kostenfunktionen wählt (GK‘). • Diese Kostenkurve wird dem Politiker als die wahren Minimalkosten präsentiert. • Budget ist größer als optimal: X‘. • Wenn die Bürokraten die Politiker täuschen kön-nen, dann werden sie Kosten so lange vortäu-schen, bis das Budgetmaximum XB erreicht ist. Der budgetmaximierende Bürokrat

14. Der budgetmaximierende Bürokrat VII • Abbildung 1 • In diesem Punkt schöpfen die Bürokraten alle Politiker- und Konsumentenrenten ab. • Der Wert einer zusätzlichen Outputeinheit für die Politiker ist an dieser Stelle Null. • Dies verhindert eine weitere Ausdehnung des Budgets. • Die tatsächlichen minimalen Kosten können jedoch das Budget übersteigen (GK‘‘). • Bürokratie ist budgetrestringiert. • Neues Gleichgewicht erreicht, wenn die Gesamtkosten durch das Gesamtbudget ausgeglichen werden. Der budgetmaximierende Bürokrat

15. Der budgetmaximierende Bürokrat VIII • Hauptimplikationen des Modells • Das Budget ist höher als optimal. • Die marginale Wertschätzung der Dienstleistung eines Bureaus durch die Wähler des Medianabgeord-neten im Parlament ist geringer als die Grenzkosten der Bereitstellung einer Dienstleistung. • Kritikpunkte • Was maximieren die Bürokraten? • Das Verhalten der Sponsoren • Was ist der Bereich der Budgetverhandlungen? • Welche Gruppe ist effektiver Agenda-Setter? Der budgetmaximierende Bürokrat

16. Der budgetmaximierende Bürokrat IX • Was maximieren Bürokraten? • Migué und Bélanger (1974): Bürokraten maximieren den diskretionären Teil ihres Budgets, d.h. die Differenz zwischen dem Gesamtbudget und den minimalen Kosten der Bereitstellung eines Output. • Das Budget ist zu groß. • Der Output ist zu klein. • Die Produktion einer Leistung ist ineffizient. • Analogie zum Management-Slack-Modell von Williamson. • Abhängig von den Beförderungsmöglichkeiten. Der budgetmaximierende Bürokrat

17. Der budgetmaximierende Bürokrat X • Was maximieren Bürokraten? • Breton und Wintrobe (1975): Budgetmaximierung nur dort, wo die Beförderungsmöglichkeiten limitiert sind (Militär). • Career Concerns. • Ineffiziente Produktion als allgemeineres Resultat. • Das Verhalten der Sponsoren • Earl Thompson (1973): Politiker haben die Autorität, die Möglichkeit und die Mittel einer effektiveren Kontrolle der Bürokratie. • Reduktion der Ineffizienzen. Der budgetmaximierende Bürokrat

18. Der budgetmaximierende Bürokrat XI • Das Verhalten der Sponsoren • Aber die Kosten einer effektiven Kontrolle werden einzig von den Kontrolleuren getragen, während die Nutzen breit über die Bevölkerung gestreut sind. • Trittbrettfahrerproblem in der Legislative. • Bereich der Budgetverhandlungen • Romer und Rosenthal (1978): Reversionspunkt als status quo. • Altes Budget als Reversionspunkt. • Welche Regel zur Änderung des Reversionspunkts? Der budgetmaximierende Bürokrat

19. Der budgetmaximierende Bürokrat XII • Welche Gruppe legt die Tagesordnung effektiv fest? • Dominanz der Legislative? • Dominanz der Ausschüsse? • Dominanz der Bürokratie? • Kollusion der Ausschüsse und der Bürokratie • Die Ausschüsse haben dann einen wesentlichen Einfluss auf die Höhe des Budgets. • Welche Regeln zur Verabschiedung des Budgets bestehen? • Welche Vollzugskontrollen bestehen? Der budgetmaximierende Bürokrat

20. Prinzipal-Agenten-Probleme I • Legislative und Bürokratie • Ausschüsse in der Legislative kontrollieren die Bürokratie. • Sie haben hinreichende Information für eine effektive Kontrolle. • Die Drohung einer ex post Sanktion schafft ex ante Anreize für die Bürokratie, sich gemäß den Wünschen der Abgeordneten zu verhalten. • ‚Management by exception‘. • Aber asymmetrische Informationsverteilung noch immer zugunsten der Bureaus mit Anreizen für ‚zu große Budgets‘. Prinzipal-Agenten-Probleme

21. Prinzipal-Agenten-Probleme II • Exekutive und Bürokratie • Exekutive (Präsident) mit langfristigerer Motivation. • Präsidenten wollen Unterstützung für ihre Politik. • Präsident braucht kein kollektives Handeln zur Kontrolle der Bürokratie. • Amerikanische Verfassung gibt dem Präsidenten das Recht zur Ernennung der Chefbürokraten. • Senat muss zustimmen. • Präsident bestimmt die Tagesordnung und damit die organisatorischen Erfordernisse zur Durchsetzung der Politik. Prinzipal-Agenten-Probleme

22. Prinzipal-Agenten-Probleme III • Interessengruppen und Bürokratie • Stigler (1971): Die Industrie kontrolliert die Bürokratie. • Aber: keine Ausformulierung der konkreten Anreiz-struktur. • Politiker, Interessengruppen und Bürokratie • Adaptiver Prozess zwischen den einzelnen Spielern. • Sie beeinflussen sich dabei gegenseitig. • Interessengruppen liefern den Ausschüssen Informa-tionen über die wahren Budgetbedürfnisse der Bureaus. Prinzipal-Agenten-Probleme

23. Prinzipal-Agenten-Probleme IV • Politiker, Interessengruppen und Bürokratie • Wähler als eigentliche Prinzipale • Sie wählen einen Politiker, der an die Bürokratie delegiert. • Die Ernennungsmöglichkeit versetzt Politiker in eine starke Position. • Legislative, Exekutive und Bürokratie • Exekutive als agenda setter mit Ernennungsmöglich-keit. • Korrekturmöglichkeiten für die Legislative. • Aber: Zukünftige Bürokratie bleibt ungebunden. Prinzipal-Agenten-Probleme

24. Prinzipal-Agenten-Probleme V • Legislative, Exekutive, Gerichte & Bürokratie • Gewaltentrennung. • Wettbewerb zwischen den Machtzentren. • Auch reichhaltigere Modelle vermögen nicht den grundsätzlichen Informationsvorteil der Bürokratie zu lösen. • Wettbewerb zwischen den einzelnen Gewalten reduziert den Informationsvorsprung ohne ihn zu beseitigen. Prinzipal-Agenten-Probleme

25. Die interne Organisation der Bürokratie I • Bürokratie verfolgt nicht die gleichen Ziele und auch nicht unter den gleichen Restriktionen wie private Unternehmen. • Problem des residual claimant. • Versprechen zukünftiger Beschäftigung als einziger pekuniärer Anreiz des Bürokraten zur Erfüllung seiner Aufgaben. • Möglichkeit zur Trennung von ‚Spreu‘ und ‚Weizen‘ durch ‚career concerns‘. • Konzentration auf messbare Aufgaben. • Fokussierung auf klare und eindeutige Aufgaben. Interne Organisation der Bürokratie

26. Die interne Organisation der Bürokratie II • Politische Unsicherheit und politischer Kompromiss • Politische Unsicherheit: Heutige Machtinhaber sind möglicherweise morgen nicht mehr an der Macht. • Versuch, die Bürokratie gegen potentielle Saboteure resistent zu machen. • Politischer Kompromiss: Verlierer in der politischen Debatte werden mit Einfluss auf das Design und die Struktur der Bürokratie kompensiert. • Die Politik des Gewinners wird abgemildert. • Problem spezifischer Investitionen in Humanvermögen. Interne Organisation der Bürokratie

27. Die interne Organisation der Bürokratie III • Redlichkeit als spezifisches Wagnis der Bürokratie • Williamson (1999): Bsp. der Diplomatie in der Außenpolitik. • Erwartete Schwäche in der Sachkenntnis und das Fehlen der politischen Unterstützung durch die Exekutive reduzieren die Fähigkeit der Diplomaten, effektiv mit anderen Diplomaten zu verhandeln. • Fehlende Redlichkeit setzt das gesamte System einem hohen Risiko aus und wird deshalb nicht mit pekuniären Strafen belegt. • Unentschuldbare Inkompetenz, Betrug, Verrat. Interne Organisation der Bürokratie

28. Die interne Organisation der Bürokratie IV • Vertrauen als spezifischer Mechanismus in der Bürokratie • Breton und Wintrobe (1982): Vertrauen wird als spezifisches Vermögen akkumuliert, indem Mög-lichkeiten zu betrügen nicht wahrgenommen werden. • Investitionen in zukünftige Beziehungen. • Es entsteht ein Netzwerk bürokratischer Organisationen. • Vertikales und horizontales Vertrauen. • Die Verdrängung des produktiven vertikalen Vertrauens durch Kontrollen und Strafen. Interne Organisation der Bürokratie

29. New Public Management • Versuch der Etablierung von Vertragsmechanismen in der Bürokratie • größere Gehaltsflexibilität. • Quasi-Erfolgsbeteiligung. • Zielvereinbarungen. • Neue Rechnungslegung mit ‚Erfolgsrechnung‘. • Ersetzung langfristiger durch kurzfristiger Beschäftigungsverhältnisse. • Grundlegendes Problem der Verdrängung intrinsischer Motivation. • Vertrauen, Loyalität und Redlichkeit abgelöst? New Public Management

30. Zusammenfassung • Bürokratie als Akteur mit eigenen Interessen. • Budgetmaximierung vs. X-Ineffizienz • Informationsvorteil der Bürokratie in Prin-zipal-Agenten-Beziehungen • Wettbewerb reduziert diesen Vorteil ohne ihn zu beseitigen. • Mueller (2003): Höhere Effizienz privater Unternehmen • Spezifische Mechanismen leiten das Verhalten der Bürokratie • Redlichkeit, Loyalität, Vertrauen. • Verdrängung durch NPM? Zusammenfassung

31. Literatur • Breton, A. and Wintrobe, R. (1975), “The Equilibrium Size of a Budget Maximizing Bureau,“ Journal of Political Economy 83, pp. 195-207. • Breton, A. and Wintrobe, R. (1982), The Logic of Bureaucratic Control, Cambridge: Cambridge University Press. • Downs, A. (1967), An Economic Theory of Democracy, New York: Harper and Row. • Migué, J. L. and Bélanger, G. (1974), “Towards a General Theory of Managerial Discretion,“ Public Choice 17, pp. 27-43. • Mueller, D.C. (2003), Public Choice III, Cambridge University Press, Cambridge. • Niskanen, W.A. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton. • Parkinson, C. N. (1957), Parkinson‘s Law and Other Studies in Administration, Boston: Houghton Mifflin. • Romer, T. and Rosenthal, H. (1978), “Political Resource Allocation, Controlled Agendas, and the Status Quo,“ Public Choice 33(4), pp. 27-43. • Stigler, G. J. (1971), “The Theory of Economic Regulation,“Bell Journal of Economics and Management Science 2, pp. 137-46. • Thompson, E. A. (1973) • Tullock, G. (1965), The Politics of Bureaucracy, Washington, D.C.: Public Affairs Press. • von Mises, L. (1944), Bureaucracy, New Haven: Yale University Press. • Weber, M. (1925), Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen. • Williamson, O. E. (1999), “Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective,“Journal of Law, Economics, and Organization 15 (1), pp. 306-42. Literatur