Consideraciones en torno a las políticas sociales en Latinoamérica

1. Consideraciones en torno a las políticas sociales en Latinoamérica Simposio Contrastando políticas públicas: La diferencia de los resultados en las acciones de gobierno María de los Ángeles Mascott Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública febrero de 2011

2. Guía de la presentación: • Conceptualización de las políticas sociales • Discusión sobre el contexto latinoamericano • Estudios de caso • Reflexiones finales

3. Políticas sociales La mayoría de los países en desarrollo ante una serie de crisis financieras, económicas y políticas sufridas durante las décadas de 1970 y 1980, recurrieron a realizar con mayor o menor profundidad reformas estructurales liberales, convirtiéndolas en un nuevo modelo de desarrollo. El cambio en la idea de justicia social puede ser descrito sintéticamente como el abandono de un explícito objetivo de igualdad de condición entre los ciudadanos, por uno que acepta las desigualdades de condición crecientes, como el precio a pagar por un mayor crecimiento económico y mayores oportunidades individuales de desarrollo.

4. Políticas sociales Ante las desigualdades de condición existentes, los gobiernos, especialmente de Latinoamérica, han considerado que la justicia social debe ser entendida como un proceso de corresponsabilidad entre el Estado y el individuo, y no como la responsabilidad absoluta del Estado de proveer los medios y el entorno social adecuado para que los individuos ejerzan sus libertades. Es posible afirmar que las reformas estructurales económicas y un proceso creciente de apertura política cambiaron la naturaleza de la relación del Estado en la actividad económica, así como en su participación directa en la financiación amplia de las instituciones garantes de los derechos sociales en la mayoría de los países latinoamericanos.

5. Políticas sociales De acuerdo con esta interpretación del modelo liberal, la equidad en la distribución de los beneficios sociales, por definición, tiene que provenir del estado de derecho, de la igualdad formal de oportunidades y de un adecuado entorno económico que promueva oportunidades económicas para todos, así como una red de seguridad social que proteja a aquellos que no puedan aprovechas las oportunidades.

6. Políticas sociales La expresión de esta postura acerca del desarrollo humano como una posibilidad de elegir qué camino tomar, es claramente liberal, aunque simplista, pues está basada en la idea de que el Estado requiere promover niveles básicos de abastecimiento, es decir, un mercado funcional y alentar a que los ciudadanos se esfuercen más para satisfacer sus preferencias respecto a bienes y servicios. La diferencia con una idea liberal más sofisticada, es aceptar que la sociedad entera puede ser modificada, incluida la institución social del mercado, en la búsqueda de un ideal de igualdad de oportunidades real, no sólo formal, donde las oportunidades realmente sean obtenidas por las personas.

7. Políticas sociales En los últimos veinte cinco años en la mayoría de los países de Latinoamérica se dirigen a crear, en la medida de lo posible, una economía de mercado sin distorsiones y en lo social, a crear una red de protección mínima para aquellos ciudadanos considerados en pobreza, con elementos de corresponsabilidad o condicionalidad. Este tipo de programas son identificados como focalizados y con objetivos de desarrollo de las capacidades humanas para fomentar la salida de la pobreza de los ciudadanos. Un factor relevante de la mayoría de los programas es el factor de transferencias monetarias que ha permitido disminuir los shocks externos o internos de la economía y censar a la población necesitada.

8. Guía de la presentación: Discusión sobre el contexto latinoamericano

9. América Latina es una región de ingreso medio... Ingreso nacional bruto per cápita (dólares), 2007 Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

10. …pero es la región más inequitativa del mundo Proporción de ingreso o consumo por quintiles (%), alrededor de 2005 Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

11. América Latina (2007): Porcentaje de personas que viven con menos de un dólar diario (Banco Mundial) Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

12. Reducción de la pobreza en América Latina Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2009.

13. Primer aliado: entre el 2002 y 2008, mejoras en las tasas de empleo y aumento en el ingreso laboral Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2009.

14. Segundo aliado: un aumento absoluto del gasto público social por habitante Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2009.

15. Tercer aliado: Entre 1990 y 2010 la tasa de dependencia todavía cae en forma marcada Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2009.

16. América Latina después de la década perdida, unos difíciles noventa y un nuevo siglo con incertidumbre Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2009.

17. Guía de la presentación: Discusión sobre el contexto latinoamericano

18. Chile Chile Solidario es un sistema de protección social cuyo objetivo es la superación de la pobreza extrema, caracterizada por bajo nivel de activos en las dimensiones económica, humana, social y psicosocial. Chile Solidario cubre cada una de estas dimensiones, otorgando apoyos, accesos y garantías para que las familias tengan las oportunidades para superar la extrema pobreza. Los principales componentes del programa son: Apoyo Social y un Bono de Protección familiar (Programa puente) que se aplica por dos años para familias en extrema pobreza con tres años adicionales de apoyo financiero; Subsidios Monetarios Preferentes, Subsidio Único Familia (SUF) para familias pobres con menores en edad escolar y Pensiones Asistenciales de Invalidez y Vejez; Genera facilidades y preferencia en el acceso a los programas públicos y servicios sociales en la red institucional (de vivienda, agua potable, educación u otros).

19. Chile El programa Chile Solidario es gestionado por el Ministerio de Planificación de Chile (MIDEPLAN) y también por Secretarías Regionales Ministeriales, ambas instancias son las encargadas de coordinar las prestaciones sociales para que funcionen en red. Chile Solidario puede ser considerado descentralizado ya que funciona en estrecho vínculo del gobierno nacional con los gobiernos locales. El programa puede ser subdividido en cuatro subprogramas específicos. Programa Puente, que está orientado a familias en situación de pobreza extrema. Programa Vínculos, orientado a los adultos mayores vulnerables que viven solos. Programa Calle para adultos sin hogar; su administración y asistencia técnica está a cargo de MIDEPLAN. Programa Caminos, recientemente establecido para menores con separación familiar forzosa por el cumplimiento de condena de alguno de sus integrantes.

20. Chile Los beneficiarios reciben prestaciones monetarias para asegurar una mejora en sus condiciones siempre que cumplan con los requisitos establecidos. Además, se tiene considerado un sistema de apoyo directo a las familias, que implica visitas periódicas para brindarles apoyo psico-social. Las familias beneficiarias reciben los primeros seis meses del programa 10,500 pesos chilenos mensuales (15 dólares por mes), el siguiente semestres son 10,500 pesos mensuales, el otro semestre 8,000 pesos por mes y después son 3,500 pesos por mes hasta completar los 5 años de participación en el programa. El Programa define, para las familias un periodo de permanencia de cinco años, después del cual las personas deben contar con las herramientas necesarias para acceder a otros programas particulares con los que cuenta el Estado para el apoyo social.

21. Chile El programa tiende a mejorar los accesos a los programas de educación y salud, a los subsidios monetarios y a los programas asistencia de empleo y de mejoramiento de la vivienda. No se encuentra evidencia de que el Sistema haya mejorado los resultados de empleo e ingresos de los hogares, pero se destaca el rol del apoyo psicosocial para aumentar la información respecto de los servicios sociales y para mejorar la disposición hacia el futuro de los beneficiarios. Por otra parte, ha tenido impactos positivos en la reducción de pobreza e indigencia en áreas rurales. En el área urbana el programa ha tenido efectos positivos en el uso de las prestaciones del sistema asistencial y en la participación en programas de capacitación e intermediación laboral.

22. Colombia En este país el programa de transferencias condicionadas se llama Familias en Acción y se inició en 1999 en el marco de un conjunto de intervenciones del gobierno colombiano para mejorar los indicadores sociales. Su propósito es incentivar la conservación del capital humano de los hogares mediante la entrega de subsidios condicionados a la asistencia en educación y a acciones de cuidado de la salud y la nutrición en población menor de 18 años. Los objetivos del programa son: Reducir la inasistencia y deserción de los alumnos de educación primaria y secundaria. Complementar el ingreso de las familias con niños menores de siete años para incrementar el gasto en alimentación. Aumentar la atención en salud de los niños menores de siete años. Mejorar las prácticas de cuidado de los niños en salud, nutrición, estimulación temprana y prevención de la violencia intrafamiliar.

23. Colombia Familias en Acción es un programa de la Agencia Presidencial para la Acción Social de Colombia, el responsable del programa a nivel nacional es la Unidad Coordinadora Nacional -UCN-, con sede en Bogotá; ésta se encarga de la administración y de las transferencias de dinero a los beneficiarios. En cada departamento, el encargado de ejecutar el programa y coordinar el trabajo con los municipios de una región es una dependencia del mismo organismo nacional, la Unidad Coordinadora Regional (UCR). Los subsidios entregados por el programa son diferenciados por componente y según el ciclo de estudios, en el componente nutricional es un monto fijo por familia-aproximadamente 20 dólares por cada niño en primaria, entre segundo y quinto grado son 6 dólares, y 12 dólares por niño que asiste entre el sexto y onceavo año de secundaria. La inclusión de los municipios al programa requiere la firma de un “Convenio de Participación en Familias en Acción” donde el municipio se compromete a garantizar los servicios de salud y educación a las familias que sean incluidas en el Programa.

24. Colombia Las condiciones para permanecer en el programa son: Subsidio de nutrición: cuidar la alimentación y llevar a todos los niños de la familia menores de 7 años, inscritos en el programa, a las citas de control de crecimiento y desarrollo programadas en los hospitales o centros de salud de su municipio o localidad. Subsidio escolar: enviar a sus hijos cumplidamente a clases, en las escuelas o colegios reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional. Los niños deben asistir como mínimo al 80% de las clases programadas, durante dos meses. El sistema de pagos de Familia en Acción es coordinado desde el nivel nacional directamente con los bancos contratados para realizar los pagos en cada uno de los municipios. En la mayor parte de municipios las madres deben aproximarse a la entidad financiera que corresponde para retirar la transferencia que corresponde, y solo en las grandes ciudades las madres cuentan con tarjetas de banco en las cuales se depositan las transferencias correspondientes.

25. Colombia El programa ha influenciado positivamente la tasa de inscripción en la escuela de los niños entre 14 a 17 años en las áreas que comenzaron el programa con anticipación. Sin embargo, los impactos del programa en la oferta laboral de los niños no son significativos. También muestra resultados positivos en el status nutricional de los niños rurales de 0 a 6 años, que se mide por la relación entre el peso del niño y el peso medio de la población de referencia. De todas formas, el impacto del programa en la morbilidad infantil no es claro, ya que el único impacto significativo encontrado es una disminución de la probabilidad de sufrir diarrea en niños urbanos. Por otra parte, en el caso de mujeres, el impacto del programa parece encontrarse predominantemente en la parte urbana.

26. Argentina El esquema de las políticas de protección social del país se centró principalmente en los programas de transferencia de ingresos, que contemplaban sistemas contributivos de seguridad social –tales como las pensiones y otros beneficios vinculados al mercado formal de empleo– y la asistencia social no contributiva. El actual modelo de programas de transferencia de ingresos combina los esquemas de seguridad social, de naturaleza contributiva, con planes sociales de amplia cobertura, como el Programa Jefes y Jefas de Hogar, el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) y el Programa Familias por la Inclusión Social (denominado Plan Familias) y el de Pensiones no contributivas como Plan Adultos Mayores.

27. Argentina Evaluación: Si bien la estrategia vigente parece ser adecuada, aún persisten algunos desafíos, tales como: Brindar cobertura a todos los grupos vulnerables, incluyendo tanto a los sectores formales como informales; garantizar que los beneficios sean adecuados para cumplir los objetivos propuestos; evitar que se produzcan brechas y superposiciones entre los diversos programas, instituciones y niveles de gobierno; y asegurar que el sistema de protección resulte fiscal y políticamente sostenible.

28. Uruguay Se reconoce la presencia de dificultades en materia de reducción de la pobreza y en cuanto a los niveles educativos de la población. En este sentido la ampliación de la red de protección social es un propósito consistente, que busca garantizar un mayor bienestar de la sociedad a través de un conjunto de programas sociales complementados con transferencias de ingresos a comienzos del 2000.

29. Uruguay A comienzos del nuevo siglo se introdujo un conjunto de prestaciones contributivas orientadas específicamente a sectores de bajos ingresos y no vinculadas en su origen en las retenciones del trabajo. A fin de acceder a estas contribuciones se exigió: en primer lugar, demostrar que se está por debajo de cierto nivel en el sistema de asignaciones familiares, así como, en segundo término, sujeto a niveles de privación conectadas a características del hogar y de su ingreso.

30. Uruguay Aun y cuando las coberturas eran altas, tradicionalmente en el Uruguay, aproximadamente un 20% de los hogares de los tres primeros deciles no recibían transferencias desde los programas sociales. Con el Plan de Equidad, la cobertura llegó al 95% y la ausencia de la misma la sufren sólo el 5% de los dos primeros deciles.

31. Brasil En Brasil existe el programa de transferencias monetarias condicionadas más grande del mundo: Bolsa Familia. Esta política pública fue implementada a inicios del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (2003) como un intento de unificar todos los programas que otorgaban recursos en efectivo por el gobierno en uno solo. Bolsa Familia. Bolsa Familia está sujeto al cumplimiento de requisitos como asistencia escolar, vacunación, control nutricional, exámenes prenatales y postnatales.

32. Brasil Bolsa Familia apoya a las familias más pobres de Brasil, incrementando el número de núcleos familiares beneficiados de 3.6 millones en 2003 hasta 11.3 millones de familias a fines de 2008, es decir, 46 millones de personas, lo que corresponde a una cuarta parte de la población. Ante la crisis internacional de 2008, el gobierno brasileño anunció el crecimiento del programa como una medida para reducir el impacto económico negativo, así se espera la inclusión de 1,3 millones de nuevos beneficiarios.

33. Brasil El éxito de Bolsa Familia se refleja en el objetivo de Desarrollo del Milenio relativo a la reducción de la pobreza, ya que en comparación con 1990 el número de personas que viven con un dólar al día, se redujo a más de la mitad, disminuyendo de 8.8 por ciento en 1990, al 4.2 por ciento en 2005. Bolsa familia ha estado sujeto a fuertes críticas por apoyar a familias que no necesitan el apoyo en comparación a otras más pobres y que no cuentan con ese apoyo.

34. México La propuesta de la nueva política social post reformas estructurales fue focalizar el gasto social en quienes más lo necesitaban y eliminar subsidios universales. El programa social Solidaridad implicó un cambio en las relaciones entre estado y ciudadanos al involucrarlos directamente en las decisiones acerca de las obras necesarias en su comunidad. Solidaridad no era “un” programa sino todo una estrategia que tenía decenas de programas funcionando y que involucraban a prácticamente toda la administración pública federal, empresas paraestatales y estados y municipios.

35. México Un nuevo cambio de política se dio en 2007 al cambiar de foco, del desarrollo de las comunidades marginadas a la concentración en los hogares e individuos. El principal objetivo de Oportunidades es romper la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante el aumento de capacidades en los niños de las familias más pobres.

36. México El programa Oportunidades tenía a finales del año 2010 un total de 5,818,954 familias beneficiarias. Las evaluaciones externas muestran un crecimiento de la asistencia promedio de los niños a la escuela, así como un nivel menor de desnutrición. De igual modo las evaluaciones muestran que las transferencias han logrado disminuir el riesgo de caer en mayor pobreza.

37. México El Seguro Popular fue puesto en operación en el año 2004 como una forma de evitar que las familias tuvieran gastos en salud que perjudicaran su economía. Este seguro tiene como objetivo la cobertura universal. El Seguro Popular tenía, al final de 2010, 42.6 millones de personas afiliadas. En el 2004 estaban afiliadas 5.4 millones. Las evaluaciones realizadas al programa muestran un 23% de disminución en los gastos “catastróficos”.

38. Consideraciones finales La revisión somera de los programas de diversos países seleccionados muestran resultados modestos, acaso solamente cumpliendo con el objetivo de crear una red de salvamento. Han pasado ya casi 25 años bajo un paradigma de política social que ofrece resultados magros. Parecería que las políticas sociales sólo podrán ser exitosas cuando logren oportunidades reales e igualdad relativa de condición.

39. México: balance de indicadores de desarrollo humano Fuente: Human Development Report 2006, “Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, United Nations Development Programme (UNDP)

40. ¿ Que involucra la noción de desarrollo humano? • El desarrollo humano es el estado en que se encuentran las libertades de las personas, es la ampliación de las posibilidades de elegir de los individuos. • Tres de las capacidades fundamentales para la realización del potencial humano, independientemente del tiempo y el lugar en que se ubiquen las personas, son: • - La posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable. • - Poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos • - Tener la oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida digno. La libertad que gozan las personas para elegir autónomamente formas de vida alternativas es indicativa del desempeño de una sociedad que respeta y promueve el valor de sus miembros

41. Valor del índice de Gini para países seleccionados, 2004 y 2005 Fuente: Informes de Desarrollo Humano 2004 y 2005, United Nations Development Programme (UNDP)

42. El problema de la pobreza en México Pobreza en México 1992-2005, tendencias territoriales (millones de personas) Fuente: Elaboración propia con datos del Anexo del Sexto Informe de Gobierno (1992 a 1998) y de 2000 a 2005 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

43. ¿Qué elementos explican la existencia de desigualdad y pobreza? Transferencias Utilización de activos Tasa de participación femenina: Primaria incompleta 39% Falta de educación superior 77.4% Rendimiento de los activos Rendimiento de un año adicional de educación: Primaria 7.7% Superior 13.5% Nivel de ingreso Acervo de activos El 70% más pobre no tiene vivienda propia En México hasta el 34% de la desigualdad y el 47% de la pobreza se deben a diferencias en los niveles educativos

44. ¿Qué es la pobreza, la desigualdad de oportunidades y el desarrollo humano? • Funcionamientos • Estar saludable • Estar bien nutrido • Estar protegido de los elementos • Evitar enfermedades y dolor • Leer y escribir • Estar aceptablemente informado • Trasladarse de un lugar a otro • Ser respetado por otros • Obtener un empleo • Elegir representantes políticos • Otros funcionamientos Pobreza Carencia de medios económicos para que una persona alcance los funcionamientos correspondientes a las capacidades básicas Desigualdad de oportunidades Acceso a diferentes conjuntos de funcionamientos posibles por razones no atribuibles a las decisiones de un individuo Desarrollo Humano Proceso de ampliación de las opciones abiertas a la gente, particularmente las de vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida digno. • Capacidades • Combinaciones de funcionamientos posibles. Libertad de una persona para elegir formas de vida alternativas • Básicas • Posibilidad de mantener la integridad física y la eficiencia biológica durante la máxima vida alcanzable • Potencial para formarse una concepción del bien, reflexionar sobre nuestros planes de vida y tener experiencias placenteras • Poder integrarse digna, productiva y participativamente a la comunidad en que se vive • Otras Capacidades La situación y el cambio de las capacidades definen la pobreza, la desigualdad y el desarrollo humanos

45. Capacidades: Identificación de los individuos con funcionamientos fuera de su alcance (p.e desnutrición o analfabetismo) Bienes: Personas con carencias de bienes que posibilitan los funcionamientos (p.e. agua potable o drenaje) Líneas de pobreza: Individuos con un nivel de ingreso o consumo mínimo que no cumplen una norma mínima (p.e imposibilidad para alcanzar una canasta básica) Ponderaciones: A cada carencia de capacidades o bienes le es atribuido un valor para obtener la carencia total de una persona (p.e. Índice de Pobreza Humana, PNUD) Valor monetario: Las insuficiencias de capacidades o bienes son transformadas en un déficit de ingreso o consumo (p.e. líneas de pobreza) Extensión: Cada individuo tiene la misma contribución a la pobreza general (p.e porcentaje de población pobre) Intensidad: Los individuos contribuyen a la pobreza según su nivel de carencias (p.e. brecha agregada de pobreza) Desigualdad: Los individuos con mayores carencias contribuyen más que proporcionalmente a la pobreza general Identificación Agregación de carencias Agregación de individuos ¿Cómo se mide la pobreza? La medición de la pobreza involucra tres pasos

46. Desigualdad económica: Agrupación de la sociedad con niveles de ingreso diferentes Marginación:Exclusión total o parcial del acceso al consumo y disfrute de bienes y servicios y de la participación en asuntos públicos (p.e incomunicación por falta de infraestructura) Vulnerabilidad:Propensión a ser expuesto a conmociones, tensiones y riesgos externos e indefensión interna para hacer frente a estas circunstancias sin sufrir pérdidas extremas (p.e. grupos en zonas de inundación sin acceso a seguros) Exclusión Social: Ausencia de medios materiales, legales o de otra naturaleza para integrarse a la vida económica, política, social y cultural (p.e. desempleo involuntario) ¿Qué otros fenómenos sociales se asocian a la desigualdad, la pobreza y la falta de desarrollo humano? La pobreza y la marginación son formas de exclusión social. La desigualdad económica es una forma de desigualdad social.

47. Absoluta: Insatisfacción de una capacidad asociada a un nivel dado de requerimientos de satisfactores (p.e.nutrición-calorías) Relativa: Incumplimiento de una capacidad relacionada con un estándar de consumo social (p.e dignidad-vestido) Extrema: Privación de la capacidad de asegurar la sobrevivencia. Moderada: Requerimientos de sobrevivencia satisfechos pero no otras capacidades básicas Coyuntural: Situación de corto plazo, temporal o estacional asociada a una reducción súbita del flujo de recursos aún sin pérdida de activos (p.e. desempleo) Persistente: Situación de largo plazo, permanente o estructural generalmente asociada a no contar con activos generadores de recursos (p.e. analfabetas). Por el criterio de referencia Por tipo de capacidad Por el plazo involucrado ¿Qué tipos de pobreza existen? Pobreza Carencia de medios económicos para alcanzar las capacidades básicas Cada sociedad, en diferentes momentos, considera bienes particulares para permitir que se alcancen las capacidades básicas universales

48. El problema de la pobreza en México Tipos de pobreza en México 1992-2005 (porcentajes) Fuente: Elaboración propia con datos del Anexo del Sexto Informe de Gobierno (1992 a 1998) y de 2000 a 2005 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.