Regolazione bancaria e concorrenza

1. Regolazione bancaria e concorrenza

2. Outline • Perché la vigilanza sulla stabilità degli intermediari creditizi? • L’evoluzione dei mercati finanziari • Vigilanza strutturale e vigilanza prudenziale • I profili di interrelazione con l’obiettivo della concorrenza • Il coordinamento fra esigenze di stabilità e concorrenza • La safety net e gli aiuti di stato

3. L’intermediazione creditizia • Raccolta del risparmio fra il pubblico con obbligo di rimborso e contestuale esercizio del credito (artt. 10 e 11 TUB) • La funzione di trasformazione del rischio • La funzione di trasformazione delle scadenze • La particolare natura del bilancio bancario • Passività altamente liquide, attività illiquide • Incapacità del mercato di valutare correttamente l’asset più importante della banca, ovvero il bagaglio informativo sui propri clienti • Indistinguibilità illiquidità-insolvenza • La razionalità del bank-run(Diamond and Dybvig) ed il ruolo della fiducia • Sistema dei pagamenti e dimensione sistemica

4. La commistione fra intermediazione creditizia ed intermediazione finanziaria • Il ruolo della securitization (originate-to-distribute) • Cessione di una massa di crediti pro soluto ad una società veicolo (SPV) finanziata mediante emissione di titoli legati all’andamento del flusso finanziario derivante dai crediti ceduti oppure emissione di titoli derivati legati all’andamento dei flussi finanziari • Affidamento nella capacità di trasformazione dei rischi svolta dal mercato • Un fallimento del mercato: disincentivo dell’intermediario originator alla corretta valutazione dei rischi da incorporare • La crisi dei sub-prime • Dimensione sistemica del mercato finanziario: il prosciugamento dei mercati finanziari ha eliminato una delle maggiori fonti di liquidità per le banche (es. Northern Rock)

5. Safety net • Intrinseca instabilità del bilancio bancario e dimensione sistemica • Per rafforzare la fiducia necessario intervento pubblico che tuteli l’affidamento: safety net • Riserve obbligatorie presso la banca centrale: nascono come strumento di vigilanza, divengono soprattutto uno strumento di politica monetaria • Fondo di garanzia dei depositi (ma c’è il rischio che intervenga ad una fase ormai acuta della crisi) • Prestito di ultima istanza • Crisi 2008: valorizzazione degli impairedassets(dimensione sistemica del mercato finanziario) • Il rischio dell’azzardo morale dell’intermediario

6. Vigilanza sulla stabilità • Per porre rimedio all’azzardo morale derivante dalla safety net l’attività di intermediazione bancaria viene sottoposta a vincoli e controlli pubblici continuativi • Le risposte alla crisi del 1929: la vigilanza strutturale • Franchisevaluedoctrine: garantire una rendita di monopolio alla banca per attenuare gli incentivi all’azzardo morale ed evitare concorrenza distruttiva (Glass-SteagallAct, 1933) • Attività bancaria come funzione di interesse pubblico, assoggettabile a pianificazione ed indirizzo da parte dell’autorità di vigilanza, che può intervenire sulle variabili concorrenziali degli operatori (Legge Bancaria 1936)

7. Gli strumenti della vigilanza strutturale • Controllo sulla struttura del mercato • Autorizzazione all’esercizio dell’attività e all’acquisizione di partecipazioni utilizzata per perseguire la segmentazione dei mercati (geografica e per tipologie di impiego) • Rilascio dell’autorizzazione dipende da “condizioni economiche del mercato” oltre che da condizioni legate alla serietà e solidità dell’iniziativa imprenditoriale • Rigida separazione fra attività industriali e finanziarie (separazione banca-industria) • Gran parte delle variabili concorrenziali è oggetto di regolazione (espansione territoriale, tipologie contrattuali ed operazioni ammissibili, etc…) • Il mercato bancario come oligopolio amministrato dall’autorità di vigilanza (Banca d’Italia)

8. Vigilanza strutturale e concorrenza • Incompatibilità fra i sistemi nazionali di vigilanza e l’obiettivo comunitario della creazione di un mercato interno concorrenziale • Dalla vigilanza strutturale alla vigilanza prudenziale: le direttive di armonizzazione europee (Dir. 77/780/CE, 89/646/CE, 2006/48/CE) • Vigilanza sulla stabilità incentrata sulla solidità del singolo operatore e sulla quantità di rischio assunta dall’intermediario • Da regole finalistiche (orientate al raggiungimento di una determinata struttura del mercato definita dall’autorità di vigilanza) a regole condizionali (definizione di standard minimi per esercitare l’operatività) • Rimane ammissibile , nei paesi dove era operativo, il divieto di commistione fra banca ed industria • Mutuo riconoscimento mette in competizione i diversi sistemi di vigilanza europei (graduale abbattimento delle segmentazioni nazionali)

9. La vigilanza prudenziale • Autorizzazione all’esercizio: divieto di valutazione sulla base delle esigenze economiche del mercato • Le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione devono essere nella disponibilità del richiedente (condizioni oggettive) • Direttiva 2007/44/CE: armonizzazione massima della disciplina sul controllo delle partecipazioni, il tramonto della separazione banca-industria? • Centralità dei requisiti patrimoniali: controllo continuativo sul rispetto di una relazione predeterminata fra impieghi ponderati per il rischio e mezzi patrimoniali propri (8%) • Basilea 2 ha reso più flessibile la definizione dei fattori di ponderazione di rischiosità degli impieghi • Focus soprattutto sulla vigilanza micro-prudenziale, ovvero legata al singolo intermediario/gruppo bancario

10. La vigilanza prudenziale e la crisi, alcuni profili aperti • Basilea 2: aumento della flessibilità nella valutazione dell’adeguatezza patrimoniale, maggiore discrezionalità delle autorità di vigilanza, rischio di approcci regolatori differenziati (il light touchapproach della FSA) • Focus sulla vigilanza micro-prudenziale postula un controllo stringente sulle possibili fonti di “importazione” dei rischi, che è risultato nei fatti carente • Valutare coordinamento fra le condotte di politica monetaria e il loro impatto sull’assunzione di rischi delle istituzioni finanziarie (la vigilanza macro-prudenziale) • In Europa: tendenziale dislocazione dei centri decisionali può favorire il rischio di protezionismo finanziario: • Vigilanza prudenziale: armonizzazione comunitaria sempre più incisiva (vedi processo di Lamfalussy e rafforzamento dei Comitati) • Politica monetaria: decisioni accentrate in capo alla BCE, che vincolano anche la capacità delle banche centrali nazionali di svolgimento della funzione di prestatore di ultima istanza • Safety net: competenza (ed oneri) puramente nazionali

11. Vigilanza bancaria e divieti antitrust, in Europa • Sentenza CGCE Zuchner C-172/80: valutazione sulla liceità di una pratica concordata consistente nella uniforme definizione delle commissioni per l’incasso di assegni • lo svolgimento di attività di intermediazione creditizia non comporta applicazione dell’art. 90 comma 2 (ora 86 comma 2) Trattato, quindi le imprese bancarie sono sottoposte alle medesime regole antitrust delle altre attività economiche

12. Applicazione dei divieti nel settore delle carte di pagamento • Richiesta di autorizzazione in deroga per gli accordi dei network di carte di pagamento che prevedono la determinazione di commissioni interbancarie minime nelle transazioni fra banca debitrice (issuer) e banca creditrice (acquirer) • Giustificata per favorire la diffusione delle carte di pagamento, in quanto permette di scaricare gran parte dei costi del sistema sugli esercenti, piuttosto che sui consumatori • Decisione VISA (2002): orientamento al costo • Decisione Mastercard (2007): divieto

13. Vigilanza bancaria ed antitrust, in Italia • Legge 287/90 nella versione originaria: applicazione dei divieti antitrust generali, ma attribuzione delle competenze di attuazione in relazione ad aziende ed istituti di credito alla Banca d’Italia sentita l’AGCM • Il rischio di un’interpretazione adattiva dei divieti antitrust in Italia (in particolare nell’applicazione della failingfirmdefence) • Legge 262/05 e d. lgs. 303/06: attribuzione delle competenze antitrust sul settore bancario all’AGCM, ma con alcune peculiarità • NB: a differenza di altri settori “speciali” (assicurazioni, telecom), non è previsto il parere dell’autorità di settore (Banca d’Italia)

14. Il nuovo art. 20 l. 287/90 • Profili procedimentali: in materia di concentrazione non vige la struttura a due fasi (30gg+45gg), ma un unico termine di 60gg (in parallelo con il procedimento autorizzatorio a fini di vigilanza ex art. 19 TUB) • Profili sostanziali: su richiesta della Banca d’Italia l’AGCM può (art. 20 comma 5bis) • Autorizzare in deroga intese anticoncorrenziali per “esigenze di funzionalità dei sistemi di pagamento”, sempre però rispettando le 4 condizioni per il rilascio dell’autorizzazione in deroga ex art. 4 comma 1 • Autorizzare in deroga concentrazioni vietate per esigenze di stabilità degli intermediari coinvolti

15. Profili problematici/1 • Due possibili interpretazioni • Le deroghe di cui all’art. 20 comma 5bis rappresentano ipotesi di deroghe ulteriori rispetto a quella di cui all’art. 4 comma 1 e a quella ricavata in via interpretativa dalla failing firm doctrine • Ad esempio l’analisi di commissioni interbancarie a livello nazionale potrebbe deviare dalle analisi della Commissione, altrimenti applicabili ai sensi dell’art. 1 comma 4 della legge antitrust • L’art. 20 comma 5bis comporta solamente una diversa attribuzione delle competenze nella valutazione di elementi necessari per l’applicazione di deroghe comunque ricavabili dal diritto antitrust generale • Nel caso di intese la Banca d’Italia sarebbe competente a valutare le due condizioni positive di cui all’art. 4 comma 1 e l’AGCM quelle negative • Nel caso di concentrazioni la Banca d’Italia valuterebbe il rischio di fallimento dell’intermediario e l’AGCM le conseguenze concorrenziali per il mercato

16. Profili problematici/2 • La seconda soluzione appare applicabile per l’autorizzazione in caso di intese, in cui l’art. 4 comma 1 è richiamato espressamente. • Per le concentrazioni invece sembrerebbe profilarsi un’applicazione più attenuata della failing firm defense, in particolare in merito alla condizione per cui l’impresa acquirente dovrebbe comunque acquisire le quote dell’impresa fallita • Vedi caso Banco di Sardegna/Cassa di risparmio di Sassari e Banco di Sicilia/Sicilicassa

17. Safety net e aiuti di stato • Contesto precedente alla crisi • Compatibilità degli aiuti garantiti alle imprese in difficoltà, ai sensi dell’art. 87 comma 3 lett. C), se: • Temporanei e puntuali (no portata settoriale) • Solo nell’ipotesi di oggettiva difficoltà di una determinata impresa • Entro 6 mesi aiuti vanno rimborsati o va approvato piano di liquidazione/ristrutturazione • Non devono esserci effetti negativi non necessari sul commercio fra Stati Membri • Non rinnovabilità salvo casi eccezionali

18. Il contesto della crisi del 2008 • Comunicazione CE 13 ottobre 2008 sugli aiuti diretti al settore finanziario, Comunicazione CE 5 dicembre 2008 sulle ricapitalizzazioni • Commissione ammette che nella fase attuale la base giuridica per valutare la compatibilità può essere rappresentata dall’art. 87 comma 3 lett. B) (grave turbamento dell’economia); rispetto alla lettera C) ciò comporta • Ammissibilità di sistemi di aiuti di natura generale al settore finanziario, senza natura discriminatoria • Possibilità di superare il termine dei 6 mesi, ma sempre natura temporanea • Ammissibilità anche per imprese non in difficoltà • Condizioni • Criteri oggettivi per la concessione • Contributo del beneficiario privato al costo della garanzia • Remunerazione delle garanzie e delle ricapitalizzazioni a prezzi vicini a quelli di mercato • Non sono aiuti (non vanno notificati) • le misure di sostegno alla liquidità delle banche centrali adottate con misure aperte a tutti gli operatori (operazioni di mercato aperto) • Le misure di sostegno individuale con tasso penalizzante concesse ad intermediari sani, senza alcuna garanzia statale

19. segue • Va comunque rispettato il principio di proporzionalità • In Italia sono stati previsti due forme di intervento • L. 190/08: acquisto pacchetti azionari, garanzie obbligazioni bancarie, garanzie sui depositi • D.l.. 185/08 art. 12: ricapitalizzazione per sostenere flusso finanziario verso l’economia reale (Tremonti Bonds)

20. La regolazione della safety net predisposta per il settore finanziario • Comunicazione CE 25 febbraio 2009 sulle attività finanziarie deteriorate • Regola un fenomeno inedito rispetto ai tradizionali strumenti della safety net, ovvero l’acquisto da parte dello Stato di strumenti finanziari derivati al fine di sostenerne la quotazione ed il loro impatto sui bilanci • A differenza dell’intervento del 1929, lo stato non acquista la proprietà di attività industriali, ma assume il ruolo di investitore finanziario altamente speculativo • PROB: il rischio di incontrollabilità dell’intervento (non è chiaro ancora l’ammontare delle esposizioni) • Base giuridica: art. 87 comma 3 lett. B) • Condizioni generali: • Trasparenza assoluta e certificata degli strumenti finanziari oggetto di trasferimento • Preventiva valutazione della situazione patrimoniale della banca da parte dell’autorità di vigilanza • Ripartizione delle perdite fra banca e stato • Potere di riallineamento degli obiettivi strategici della banca • Condizioni tecniche per la valutazione delle attività ammissibili e della definizione del prezzo

21. Aiuti per facilitare l’accesso al credito • Comunicazione CE 7 aprile 2009 • Riguarda misure non finalizzate direttamente al salvataggio/sostegno delle istituzioni finanziarie, ma al superamento degli effetti negativi sull’economia reale del creditcrunch legato al brusco deleveraging delle banche, che devono ridurre i propri impieghi, divenuti più rischiosi, per rispettare i requisiti patrimoniali • NB: oltre che aiuti ai settori produttivi, rappresentano anche aiuti indiretti alle banche, che possono ridurre la rischiosità dei propri impieghi • Oltre alle categorie di aiuti già dichiarati compatibili con i regolamenti di esenzione già esistenti, la Comunicazione estende l’applicabilità della base giuridica di cui all’art. 87 comma 3 lett. B) anche ad altre tipologie di aiuti al settore produttivo • Possibile estendere temporaneamente la portata di precedenti regolamenti di esenzione in relazione a aiuti de minimis, prestazione di garanzie, sussidi al pagamento degli interessi, , sussidi per prestiti per investimenti “verdi”