Claude MODART Service Comptes nationaux/régionaux et conjoncture

1. Le traitement des partenariats public-privé dans le cadre de la procédure déficit excessifNouvelles tendances pour le traitement des PPP dans les comptabilités nationales Claude MODART Service Comptes nationaux/régionaux et conjoncture Bruxelles, 8 novembre 2010

2. Sommaire • Cadre conceptuel des statistiques de finances publiques: le système européen des comptes (SEC 1995) • Cas classiques de contrats à long terme non problématiques du point de vue comptable • Traitement des partenariats public-privé

3. Le système européen des comptes nationaux (SEC 1995) 3 / 41

4. Références légales pour la PDE • Règlement 479/2009 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne (codification du Règlement 3605/93 modifié par les Règlements 475/2000, 351/2002 et 2303/2005) • Règlement 679/2010 portant modification du Règlement 479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs 4 / 41

5. Références méthodologiques pour les comptes des administrations publiques • Règlement 2223/96 du 25 juin 1996: le système européen des comptes (SEC 1995) • Règlement 2558/2001 du 3 décembre 2001: le traitement des swaps (SEC 1995 ≠ PDE) • Jurisprudence d'Eurostat: Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique (3ème édition: édition 2010 disponible depuis fin octobre 2010) 5 / 41

6. Séquence des comptes Transactions I. Production VAB II. Distribution etutilisation du revenu Epargne III.1.1 Transferts en capital Stocks Autres flux Stocks IV.1 Bilan d'ouverture Actifs non financiersActifs et passifsfinanciers III.1.2 Formation du capital Capacité / besoin de financement III.2 Transactions financières III.3.1 Autres changements de volumeIII.3.2 Réévaluations IV.3 Bilan de clôture Actifs non financiers Actifs et passifsfinanciers IV.2 Variations du patrimoine 6 / 41

7. Statistiques de finances publiques SEC 1995 • Recettes et dépenses • Capacité (+) / besoin (-) de financement • ou solde de financement • = recettes - dépenses • = solde de la variation des créances et de la variation des engagements dues aux opérations financières • Passif financier (aux prix du marché) 7 / 41

8. Procédure déficit excessif • Déficit des administrations publiques • ≠ solde de financement SEC 1995 (swaps) • < 3 % du PIB • Dette des administrations publiques • ≠ passif financier • valeur nominale • < 60 % du PIB 8 / 41

9. Dette brute consolidée(définition Maastricht) • = somme des engagements des administrations publiques envers les autres secteurs, évalués à la valeur nominale et représentés par du numéraire et des dépôts, des titres autres que les actions, à l'exclusion des produits financiers dérivés, et des crédits. • ne comprend pas les instruments financiers suivants: droits nets des ménages sur les fonds de pension non autonomes constitués par les administrations publiques et autres comptes à payer 9 / 41

10. Recettes des administrations publiques(en millions d'euros) source: ICN 10 / 41

11. Dépenses et solde de financement des administrations publiques(en millions d'euros) source: ICN 11 / 41

12. Dette des administrations publiques(en millions d'euros et en valeur nominale) source: ICN 12 / 41

13. Cas classiques de contrats à long terme non problématiques du point de vue comptable 13 / 41

14. Contrats de services • contrats à long terme • services bien déterminés • pas d'exigences spécifiques pour les actifs utilisés • ex.: contrat pour la livraison de repas dans les écoles, contrat de nettoyage d'immeubles de bureaux 14 / 41

15. Concessions • actifs corporels bien spécifiques • financement, construction et exploitation des actifs sont de la responsabilité du partenaire • l'utilisateur final paie le service • ex.: Liefkenshoektunnel (TLH 1985), sociétés autoroutières en France, Oosterweelverbinding (TLH 2010) 15 / 41

16. Joint-ventures • création d'une société mixte • exploitation d'une infrastructure donnée • ex.: intercommunales de distribution d'électricité, sociétés mixtes de la SDRB 16 / 41

17. "Build and delivery" contrats • le partenaire construit et transfère ensuite l'actif à l'administration • l'administration utilise ensuite l'actif sous son entière responsabilité • la dépense d'investissement est normalement comptabilisée en une seule fois dans les comptes publics • un contrat de services (ex.: maintenance) peut être annexé 17 / 41

18. Leasing • l'administration utilise pendant une période donnée un actif dont le propriétaire légal est le partenaire • selon le partage des risques, le leasing sera considéré soit comme un leasing opérationnel (location simple), soit comme un leasing financier (crédit-bail) • en cas de leasing financier, le solde de financement et la dette augmentent de la valeur de l'investissement • ex.: contrats de promotion de la RW (crédit-bail) 18 / 41

19. Contrats de type "Private Finance Initiative (UK):décision d'Eurostat du 11 février 2004 19 / 41

20. Pourquoi des règles spécifiques? domaine relativement récent dans la plupart des Etats européens type d’opérations soutenue par plusieurs organisations internationales (Commission européenne, Banque européenne d’investissement,...) des opérations similaires doivent avoir le même effet sur le déficit et la dette (données comparables) Eurostat, en tant qu'autorité statistique de la Commission, doit donner une ligne de conduite acquis du SEC 1995: notion de propriétaire économique, distinction entre leasing opérationnel et leasing financier, règles de sectorisation des unités 20 / 41

21. Rôle du comptable national • n’est pas de s’assurer de l’opportunité des opérations du point de vue des objectifs des politiques socio-économiques, de la fourniture de services publics (écoles, hôpitaux,...) et/ou de la gestion du patrimoine public (prisons, bureaux, infrastructures routières,...) • n’est pas de vérifier si les contrats sont financièrement avantageux ou pas pour les administrations publiques • est de déterminer le traitement comptable des opérations dans le cadre des règles du système européen des comptes sur la base d’une analyse au cas par cas 21 / 41

22. Caractéristiques d'un partenariat public-privé(contrats de type "Public Finance Initiative") • contrat à long terme (min. 3 années) • construction d'actifs spécifiques (*) • fourniture de services via l'utilisation de ces actifs • l'administration est le principal acheteur • la demande émane de l'Etat ou de tiers (*) ou remise à neuf à la condition que les dépenses de rénovation représentent une part prédominante de la valeur de l’actif après rénovation 22 / 41

23. Question principale • L'administration est-elle le propriétaire économique de l'investissement prévu par le contrat? ou, autrement dit: • L'investissement est-il inscrit au bilan de l'administration? • Réponse affirmative impact sur le solde de financement (via l’enregistrement de dépenses de formation brute de capital fixe et de charges d’intérêt) et sur la dette (via l’imputation d’un crédit à long terme) des administrations publiques • Réponse négative  impact uniquement sur le solde de financement via l’enregistrement d’une dépense d’achats de biens et services courants 23 / 41

24. Règle d'Eurostat • Les actifs liés à un partenariat public-privé ne sont pas enregistrés dans les comptes des administrations publiques • si c'est le partenaire qui supporte la majorité des risques, ce qui est par convention le cas, • si les deux conditions suivantes sont remplies: • le partenaire supporte le risque de construction, et • le partenaire supporte au-moins l'un des deux risques suivants: le risque de disponibilité ou le risque de demande. 24 / 41

25. Risque de construction • livraison tardive • non-respect des normes spécifiées • surcoûts • déficience technique • effets externes négatifs (y compris, le risque environnemental)  L'obligation pour l'Etat d'effectuer des paiements au partenaire sans tenir compte de l'état des actifs et/ou de payer systématiquement les surcoûts est la preuve que l'Etat supporte la majorité des risque de construction 25 / 41

26. Risque de disponibilité • incapacité de livrer le volume ou la qualité contractuellement convenu • non-respect des normes de sécurité spécifiées dans le contrat  L'Etat est censé ne pas supporter ce risque s'il lui est permis de réduire automatiquement et de façon significative ses paiements au partenaire en défaut  Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine période de temps 26 / 41

27. Risque de demande • variabilité de la demande lorsque celle-ci n'est pas imputable à la gestion du partenaire • = cycle économique, tendances du marché, changement dans les préférences des usagers, obsolescence • = risque économique normal • ≠ initiative gouvernementale (fait du prince)  L'Etat est censé assumer ce risque lorsqu'il est obligé de garantir un niveau donné de paiement au partenaire indépendamment du niveau de la demande réelle 27 / 41

28. Matrice des risques(répartition optimale devrait se faire en fonction des capacités respectives des parties à évaluer et gérer ceux-ci  examen de la « bancabilité » du projet par les banques) 28 / 41

29. Panorama des partenariats public-privéTransfert de risques du public vers le privé 29 / 41

30. Points supplémentaires à examiner • le partenaire est une société publique • l'administration finance et/ou garanti le partenaire privé (*) • risque lié à la valeur résiduelle de l'actif (*) depuis la crise financière de 2008, ces points font l'objet d'une surveillance particulière et doivent être examinés d'une manière conjointe 30 / 41

31. Le partenaire est une société publique • si les recettes provenant du contrat de partenariat modifient fondamentalement la structure des revenus de la société en y prenant une part prépondérante • si la société est un véhicule spécialement créé pour la circonstance par les administrations publiques • alors il est probable que la société publique doive être reclassée parmi les administrations publiques 31 / 41

32. Financement et garantie publics: financement • si une part prépondérante des coûts du capital provient des administrations publiques (via des octrois de crédits et/ou des prises de participations ou encore des aides à l’investissement), cela est considéré comme une indication que les administrations publiques supportent la majorité des risques • si c'est le cas cela signifie que les investissements doivent être enregistrés dans les comptes des administrations publiques 32 / 41

33. Financement et garantie publics: garantie • si les garanties octroyées couvrent la majorité du coûts du capital, cela implique que les investissements doivent être enregistrés dans les comptes des administrations publiques • c’est le cas également si un return prédéterminé est garanti en toutes circonstances au partenaire • dans tous les autres cas, s'il y a appel de la garantie, la reclassification des actifs doit être examinée 33 / 41

34. Financement et garantie publics: ensemble les tests sur les quotes-parts de financement et de garantie publics doivent être effectués conjointement Si l’administration ne finance qu’une part minime du projet mais garanti la plus grande partie de la dette du partenaire, alors la combinaison des deux éléments devrait impliquer que l’administration supporte la majorité des coûts du capital et aussi des risques 34 / 41

35. Risque lié à la valeur résiduelle • si la règle générale sur le partage des risques ne donne pas de résultat probant • si à la fin du contrat et/ou en cas de résiliation l'administration est obligée d'acquérir les actifs à un prix prédéterminé et non pas au prix du marché en vigueur à ce moment • il existe une forte présomption que l'administration soit le propriétaire économique des actifs 35 / 41

36. Conclusion Tout mécanisme qui a pour effet de limiter le transfert des risques/avantages vers le partenaire privé doit faire l'objet d'une vérification approfondie: garanties publiques, financement public, cap/floor sur les indemnités de disponibilité et/ou sur les pénalités pour non-respect de dispositions prévues, clauses trop généreuses en cas de fin/résiliation du contrat 36 / 41

37. Remarque finale • Le traitement des PPP figurait sur la liste des points qui devaient être examinés dans le cadre de la révision du SNA 1993 et du SEC 1995 • Il a été constaté que le sujet était complexe et il a été décidé d'attendre les résultats des travaux de l'International Public Sector Accountants Standards Board (IPSASB) et d'inscrire le traitement des PPP dans le programme de recherche • SEC 1995 révisé (2014): application des règles actuelles 37 / 41

38. Consultation de l'ICN • Demande officielle de l'administration responsable du projet auprès du Président de l'ICN • Introduction d'un dossier complet • Examen par le comité d'accompagnement (experts en finances publiques de la Banque) • Si nécessaire, consultation d'Eurostat par l'ICN • Avis de l'ICN • Publication de l'avis de l'ICN (depuis le 30 mars 2007) http://inr-icn.fgov.be/Inr_Icn_fr_012.htm 38 / 41

39. Merci pour votre attention