Economía ambiental y gobernabilidad del agua

1. Economía ambiental y gobernabilidad del agua Economía ambiental: avances teóricos y política pública (Santa Marta, Colombia, 29 de octubre de 2009) Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: andrei.jouravlev@cepal.org)

2. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

3. ¿Quiénes somos? • Comisión Económica para América Latina y el Caribe: • Una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas. • Misión: contribuir al desarrollo económico y social de la región. • División de Recursos Naturales e Infraestructura: • Áreas de trabajo: • Gestión de los recursos naturales (gestión y legislación del agua). • Regulación y desarrollo de servicios públicos e infraestructura. • Formas de trabajo: • Investigación orientada a la formulación de políticas públicas. • Asistencia técnica a los países. • Organización de reuniones de expertos y cursos de capacitación. • Existe estrecha coordinación entre las tres formas de trabajo. 1 de 27

4. Investigaciones recientes Sistematización de buenas prácticas regulatorias. Factores determinantes de éxito y fracaso de las reformas. Fomento de la eficiencia en las empresas estatales. Acuerdos internacionales de protección a la inversión. Acceso a la información para fines de regulación. Investigaciones en curso Contabilidad regulatoria (acceso a la información). Sustentabilidad financiera (tarifas). Responsabilidad social (subsidios). Economías de escala y prestación mancomunada. Experiencias de Alemania, Inglaterra y Francia. ¿Qué estamos haciendo? 2 de 27

5. Reuniones de expertos Conferencia Regional “Políticas para servicios de agua potable y alcantarillado económicamente eficientes, ambientalmente sustentables y socialmente equitativos” (Santiago, 2008). Seminario “Acuerdos Internacionales de Inversión, Sustentabilidad de Inversiones de Infraestructura y Medidas Regulatorias y Contractuales” (Lima, Perú, 2009). Cursos internacionales Políticas para el uso sustentable del agua y la prestación eficiente de los servicios públicos vinculados (2009). Proyectos (GTZ) Construyendo Compromiso, Eficiencia y Equidad para Servicios Sustentables de Agua Potable y Saneamiento: Colombia, Guatemala y Perú. Más dos áreas temáticas. ¿Qué estamos haciendo? 3 de 27

6. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

7. Naturaleza jurídica del agua • El agua es normalmente un bien del dominio público del Estado. • Entonces, corresponde al Estado conceder derechos de su uso a los agentes económicos. • En el diseño institucional de estos derechos de uso, conviene distinguir dos grupos de normas: • Normas estructurales cuyo objetivo es asegurar la inversión privada en el desarrollo del potencial económico del recurso, así como su uso eficiente y conservación. • Normas regulatorias que buscan asegurar la sustentabilidad del recurso, evitar transferencia de externalidades, y prevenir la constitución de monopolios y la especulación. 4 de 27

8. Normas estructurales • Estabilidad legal: los derechos de uso otorgados a los agentes económicos deben estar protegidos por cláusulas constitucionales sobre la propiedad privada: • sin estabilidad legal no hay incentivos para invertir y conservar con miras a largo plazo. • El respeto a usos y derechos preexistentes a los cambios legislativos, incluidos los tradicionales e indígenas, sin perjuicio de que se impongan normas de uso adecuado: • asegura estabilidad económica y social. • Flexibilidad: • transferencia de derechos de agua adquiere creciente importancia a medida que las fuentes se agotan. 5 de 27

9. Normas regulatorias • Control público del recurso: • que se expresa en la exigencia de permisos de uso y de descarga. • Control público de los usos del agua: • que ella sea utilizada de acuerdo con los permisos otorgados. • Asignación de derechos de agua bajo la condición de que se haga uso efectivo y beneficioso de ella. • determinación de los usos beneficiosos. • Establecimiento de prioridades entre los usos. • Control público de la calidad de las aguas: • responsabilidad por daños ambientales, normas de descarga y de calidad de cuerpos receptores, etc. • Protección de cuencas de captación y áreas de recarga. • Determinación de cobros por el uso del agua. 6 de 27

10. Necesidad de balance • El desafío del derecho de aguas es encontrar un balance adecuado entre: • las normas estructurales no deben desembocar en monopolios, deterioros ambientales y transferencia de externalidades; y • las normas regulatorias no deben ahogar el sistema económico y paralizar el desarrollo socioeconómico. • Gestión del agua es la regulación o control de su uso en función del interés público. • Asignación del agua: la definición y modificación de las condiciones de acceso al recurso. • Control de la contaminación hídrica: la definición y modificación de las condiciones de devolución del agua al ecosistema después de su uso. 7 de 27

11. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

12. Gestión integrada del agua • Según Asociación Mundial para el Agua (GWP): • La gestión integrada es un proceso que promueve la gestión y el aprovechamiento coordinado de los recursos hídricos, la tierra y los recursos naturales relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. • Existen además otras definiciones que centran atención en otros aspectos de la integración. • La gestión integrada puede entenderse como varias dimensiones diferentes de integración. 8 de 27

13. Dimensiones de integración • La integración de la gestión para todos sus usos. • De los intereses económicos, sociales y ambientales. • De todos los aspectos del agua relevantes para su uso. • De los diferentes fases del ciclo hidrológico. • A nivel de cuencas o acuíferos. • De la demanda de agua con la gestión de la oferta. • El manejo del agua y de la gestión de la tierra y otros recursos naturales y ecosistemas relacionados. • Más que concentración de actividades en un organismo, es la aplicación sistemática, en forma coherente, de criterios para la toma de decisiones, con independencia del ente que lo haga. 9 de 27

14. Nivel óptimo de integración • El nivel óptimo de integración es transitorio y depende de condiciones locales: • Tiende a ser menor en cuencas con un bajo nivel de uso y con reducidos impactos antrópicos. • Por el contrario, es mayor en cuencas con: • una oferta inelástica de nuevos recursos, • elevada y creciente demanda de agua, • externalidades y conflictos generalizados y en aumento, y • competencia cada vez más drástica y despiadada. • Se trata de un proceso que se retroalimenta en función de nuevos desafíos y condiciones cambiantes. 10 de 27

15. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

16. Tradicionales o de mando y control: prescriben conductas (reglas) exactas que deben adoptar o seguir los usuarios de agua; y si los usuarios de agua no siguen estas normas, se aplican sanciones (multas, cese de actividades, etc.) que tienen como objetivo obligarlos a cumplir la regulación. Instrumentos económicos: se crean incentivos económicos y financieros para fomentar conductas adecuadas; y se deja a los usuarios de agua en libertad de acción para que ellos mismos decidan cómo responder a estos incentivos, dentro de los límites establecidos por la autoridad. Instrumentos de gestión 11 de 27

17. Instrumentos económicos 12 de 27

18. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

19. Lecciones de las experiencias • Los cobros son recomendables pero su introducción tiende a ser muy conflictiva. Por consiguiente, las leyes de agua: • Deben incluir, como condición de adquisición y mantenimiento de títulos de uso y de descarga, que los usuarios paguen los cargos financieros anexos al título. • Normas efectivas para asegurar el pago de sumas en mora. • Las únicas exenciones de pago deben ser en función del nivel de ingreso (o pobreza), y no de actividad, sector o uso. • Para poder cobrar se requiere buena información. • Se requiere una evaluación exhaustiva: • cobros excesivos pueden llevar los costos de sectores usuarios a escalas no competitivas internacionalmente. 13 de 27

20. Lecciones de las experiencias • El objetivo de los cobros debería ser financiero: • Cobros por el uso del agua: permitir mantener una estructura administrativa eficaz de gestión del agua. • Cobros por descargas de aguas servidas: invertir los recursos recaudados en los programas de control de la contaminación, preferentemente en proyectos prioritarios y visibles en la cuenca donde se generan estos fondos. • Los recursos recaudados deberían destinarse directamente a la autoridad de aguas para el cumplimiento de sus fines: • tal vez con una cuota reservada para los organismos de cuenca. • Ningún sistema de cobros será efectivo en la generación de incentivos, si existen subsidios generalizados. 14 de 27

21. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

22. Experiencia de Chile • Antes del Código de Aguas de 1981: • A fines de los 1970s, existían propuestas de introducir cobros por el uso del agua. • Pero no fueron implementadas principalmente por la fuerte resistencia de los regantes. • Código de Aguas de 1981: • Creó los mercados (de derechos de uso) de agua. • No estaban previstos ni cobros ni patentes. • Reforma de 2005 introdujo: • La patente por la no utilización de las aguas. 15 de 27

23. ¿Por qué cobro por el no uso? • Principio universal del derecho de agua: • El agua otorgada en uso debe ser efectivamente usada en un fin socialmente beneficioso, o de otro modo se revocan los derechos. • Chile (1981-2005): • Los derechos se entregaban gratuitamente, a perpetuidad, sin obligación de uso, y no se debía justificar el caudal solicitado: • Especulación y acaparamiento; y efectos negativos en el desarrollo regional. • Uso de derechos de agua para ejercer un poder de mercado en los mercados de servicios de los que el agua es un insumo, especialmente en el sector eléctrico. • Una única empresa (ENDESA) tenía los derechos de agua necesarios para el desarrollo de casi 80% de los mejores proyectos hidroeléctricos futuros: • Se impedía el ingreso de nuevos competidores al mercado. • Caducidad por el no uso: • se consideró que sería inconstitucional, pero está dentro de los atributos del Estado la facultad de imponer impuestos y patentes. 16 de 27

24. Patente por el no uso • Se cobra si no existen obras de captación de aguas. • La patente se diferencia por zonas geográficas: • Valores más altos donde el agua es más escasa (norte) y más bajos donde el agua es más abundante (sur). • Su valor se aumenta según el tiempo por el cual se prolonga la no utilización de las aguas: • Entre los años sexto y décimo: la patente se duplica. • Desde el año undécimo: su valor de cuadruplica. • Para no desincentivar los proyectos que requieren un extenso plazo para su desarrollo, el pago de la patente puede imputarse a impuestos fiscales. 17 de 27

25. ¿Es una buena idea? • Se trata de una buena, o imaginativa, respuesta a un problema que tenía difícil salida. ¿Funciona bien? • Algunos tenedores de derechos de agua sin uso, empezaron a desprenderse de sus derechos para evitar el pago de la patente. • Otros mantienen sus derechos sin uso y pagan la patente. • Muchos de estos derechos están en frenético análisis por sus dueños para evaluar posibilidades de su desarrollo: • el valor de la patente aumenta con el tiempo; y además, • algunos derechos sin uso ya están en proceso de cobranza judicial. • Si se analizan los actuales derechos sin uso, ellos, en general, no son obstáculo para el desarrollo de las cuencas. • Un efecto colateral (no deseado) de la aplicación de la patente: • mayor presión sobre los recursos, especialmente en el norte. 18 de 27

26. ¿Una patente por el uso? • Afectaría a todos los titulares de derechos (350 mil), con la esperable reacción política adversa. • La complejidad técnica de determinar su valor. • ¿Cómo se compatibiliza este cobro con los sistemas tarifarios existentes? • Pocos usuarios (¿10%?) tienen regularizados sus títulos. • Costos asociados a la implementación del cobro. • Separar en el avalúo fiscal de los bienes raíces el valor de la tierra del valor del agua. • Definir el destino de los fondos recaudados. • No resuelve el problema inmediato y urgente. 19 de 27

27. Experiencias internacionales • Hubo varios intentos en los Estados Unidos: • El Río Fox (estado de Wisconsin), el lago de Dillon y el embalse de Cherry Creek (Colorado), y la cuenca Tar-Pamlico (Carolina del Norte). • Conclusiones de las experiencias: • A pesar de los atractivos teóricos del sistema, se han producido poquísimas transacciones: estos mercados prácticamente no han operado. • Las posibilidades reales de su aplicación se reducen a sitios con condiciones geográficas, de emisiones y de mercado excepcionales. 20 de 27

28. Principales dificultades • Las fuentes de contaminación existentes en una cuenca normalmente descargan aguas servidas que tienen diferentes características físicas, químicas y biológicas. • La misma carga contaminante puede tener impactos muy diferentes dependiendo del lugar (o tiempo) donde se efectúa la descarga. • El número de participantes en un mercado de este tipo tiende a ser muy limitado (localizados en una zona cercana, con emisiones de características similares, etc.), siendo muchos de ellos competidores y sin intensiones reales de colaborar entre sí. 21 de 27

29. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

30. ¿Qué son mercados de agua? • El mercado de agua es un método de reasignación del agua mediante el libre, pero sujeto a la regulación, intercambio de derechos de su uso: • venta, contratos de arriendo, contratos de opción, etc. • Mercados de aguas en las Américas: • Mercados consolidados: • Varios estados del oeste árido de los EE.UU. • Mercado en vías de consolidación: • Chile (Código de Aguas de 1981; reformado en 2005). • Mercado incipiente/inactivo: • México (Ley de Aguas Nacionales de 1992/2004). • Mercados propuestos (El Salvador, Nicaragua, Perú, etc.). 22 de 27

31. ¿Para qué sirven? • Han sido relativamente eficientes, aunque poco activos, en reasignar el agua desde los usos de menor valor a los de mayor valor: • para reasignar el agua de la agricultura de riego a los usos urbanos e industriales. • Permiten dar una rápida respuesta a las demandas de agua de actividades de gran importancia económica (minería) y social (ciudades). • El arriendo de derechos ha ayudado a mitigar el impacto de las sequías. 23 de 27

32. ¿Para qué no sirven tanto? • Salvo áreas geográficas con características muy favorables, no se han generado mercados profundos y dinámicos. • No reasignan grandes volúmenes de agua: • Mercados “estrechos”, con pocos participantes y transacciones muy espaciadas entre sí. • Los precios observables están fuertemente influenciados por transacciones individuales. • Salvo casos puntuales, los mercados no han sido útiles para resolver los problemas sociales y ambientales. • Necesidad de regulación: • Transferencias de derechos de agua pueden afectar a otros usuarios de agua, medio ambiente, estabilidad social y valores culturales. 24 de 27

33. Contenido de la presentación • Introducción. • Naturaleza jurídica del agua. • Gestión integrada del agua. • Instrumentos de gestión. • Cobros por extracción y descargas. • Experiencia de Chile con cobros. • Mercados de permisos de descarga. • Mercados (de derechos de uso) de agua. • Temas nuevos y desafíos para futuro.

34. Nuevos temas • Varios temas nuevos: • Cambio climático. • Planificación hídrica. • Agua y políticas macroeconómicas. • Agua y la crisis financiera internacional. • Efectos de acuerdos internacionales de protección a la inversión en la capacidad de los países para gestionar el agua y regular los servicios de utilidad pública a ella vinculados. 25 de 27

35. Nuevos temas • Tratados de protección a la inversión: • Conflictos por el agua, que antes se sometían a jurisdicción nacional, ahora se resuelven en tribunales internacionales: • que no necesariamente tienen la integración, ni los principios substantivos ni procedimientos, para afrontar estas cuestiones. • Cambios de normas de gestión del agua pueden activar compensación a favor de inversionistas extranjeros. • “Revisiting privatization, foreign investment, international arbitration, and water” por Miguel Solanes y Andrei Jouravlev. • Curso sobre acuerdos de inversión (Santiago, 2007). • Seminario sobre acuerdos de inversión (Lima, 2009). 26 de 27

36. Nuevos temas • Adaptación al cambio climático: • Elaborar criterios claros para determinar el alcance de los derechos de agua en condiciones de escasez. • Mejorar respuesta a eventos extremos. • Crear foros de consulta y coordinación. • Facilitar reasignación del agua. • Procedimientos de operación y diseño de obras. • Preferencias y prioridades en condiciones de escasez. • Conversar medidas de adaptación con países vecinos sobre recursos hídricos transfronterizos. 27 de 27

37. ¡Muchas gracias por su atención! Economía ambiental: avances teóricos y política pública (Santa Marta, Colombia, 29 de octubre de 2009) Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: andrei.jouravlev@cepal.org)