Dochody jednostek samorządu terytorialnego

1. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

2. Zagadnienia • Systemy podziału dochodów publicznych pomiędzy państwo a samorząd terytorialny • Źródła prawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego • Dochody własne, w tym: • dochody samorządu terytorialnego o charakterze prywatnoprawnym • dochody z podatków i opłat • Dochody z udziałów we wpływach z PIT i CIT • Subwencja ogólna • Dotacje celowe

3. Systemy podziału dochodów publicznych pomiędzy państwo a samorząd • Podział źródeł podatkowych pomiędzy państwo a jednostki samorządu terytorialnego - Państwo i samorząd dzielą się źródłami podatkowymi (beneficjentem wpływów z niektórych podatków jest państwo, a z innych - JST) • Dodatki do podatków - powiększenie podatku państwowego o odpowiedni dodatek • Udział we wpływach z podatków - Państwo i samorząd dzielą się wpływami z jednego źródła podatkowego (z jednego podatku) • Systemy mieszane

4. Źródła prawa (1) • Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (art. 9 EKST) • Art. 167 i art. 168 Konstytucji RP • Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. z 2011 r. Nr 288, poz. 1693) • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie rozliczeń dochodów z tytułu udziału jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1693)

5. Źródła prawa (2) Europejska Karta Samorządu Terytorialnego Artykuł 9  Zasady finansowe społeczności lokalnych 1. Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. 2. Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo. 3. Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą. 4. Systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień. 5. Ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub działania tego typu nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych. 6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów. 7. O ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej uprawnień. 8. Dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem.

6. Dochody JST w Konstytucji RP Art. 167. 1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.    2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.    3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. 4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Art. 168. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

7. Dochody JST w Konstytucji RP (2) Zasady wynikające z art. 167 Konstytucji RP: • zapewnienia samorządowi odpowiedniego udziału w dochodach publicznych państwa (ust. 1 i ust. 4) • ustawowego przekazania źródeł dochodów publicznych na rzecz samorządów (ust. 3) • przekazywania dochodów ze szczebla centralnego na rzecz samorządów (ust. 2) • podstawowego charakteru dochodów własnych (ust. 2) • obligatoryjnego finansowania uzupełniającego (ust. 2) • różnicowania źródeł dochodów samorządu pod względem konstrukcji prawnej (ust. 2)

8. Zasada adekwatności w orzecznictwie TK • „naruszenie art. 167 ust. 1 Konstytucji będzie miało miejsce w sytuacji, gdy ogół dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie pozwala na efektywną realizację zadań powierzonych tejże jednostce” (np. wyroki TK z: 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, z 6 września 2005 r., sygn. K 46/04); • „ (…) nawet to, że ustawa ogranicza pewne dochody jednostek samorządu terytorialnego, czy też przewiduje rozszerzenie zadań, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności danej regulacji prawnej, jeżeli dochody z innych źródeł umożliwiają efektywną realizację poszczególnych zadań publicznych (…) Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu – pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych – daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów gmin, jak i poziomu tych dochodów” (np. wyrok TK z 4 października 1995 r., sygn. K 8/95);

9. Dochody własne (1) • Definicja: ustawowo przekazane określone tytuły prawne dochodów na czas nieokreślony, w sposób generalny, tak, aby wpływy z tych tytułów stanowiły dochód budżetu danego samorządu • Cechy: • Aktywność władz samorządu może mieć wpływ na wydajność dochodów własnych • Dochody własne dotyczą zadań własnych i mają charakter podstawowy, a nie uzupełniający • Dochody własne są pobierane w imieniu własnym i na własne ryzyko samorządu

10. Dochody własne (2) • Art. 3 ust. 2 ustawy o dochodach JST: „W rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych”.

11. Dochody własne (3) • Podział dochodów własnych na: • Dochody prywatnoprawne (dochody i pożytki z praw majątkowych samorządu) • Dochody publicznoprawne (z podatków i opłat)

12. Dochody własne (4) Dochody prywatnoprawne • Np. (w odniesieniu do gminy – art. 4 ust. 1 ustawy o dochodach JST): „3) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych; 4) dochody z majątku gminy; 5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy”; • Art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: „ Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji”. • Art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej: „Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego”. Dochodami: • Wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonych na koniec okresu rozliczeniowego (art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych) • Dywidendy

13. Dochody własne (5) Kompetencje organów gminy w zakresie dochodów podatkowych: • Współstanowienie podatków: Podatek od nieruchomości Podatek od środków transportowych • Pobór podatku: Podatek leśny (chociaż art. 4 ust. 5 ustawy o podatku leśnym: „Rada gminy może obniżyć kwotę stanowiącą średnią cenę sprzedaży drewna, określoną w ust. 4, przyjmowaną jako podstawa obliczania podatku leśnego na obszarze gminy”) Podatek rolny (chociaż art. 6 ust. 3 ustawy o podatku rolnym: „ Rady gmin są uprawnione do obniżenia cen skupu określonych w ust. 2, przyjmowanych jako podstawa obliczania podatku rolnego na obszarze gminy”) • Współuczestniczenie w decydowaniu o ulgach w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 18 ustawy o dochodach JST): Podatek od czynności cywilnoprawnych Podatek od spadków i darowizn Karta podatkowa

14. Dochody własne (6) Art. 32 ust. 3 ustawy o dochodach JST: „ W celu ustalenia części wyrównawczej subwencji ogólnej i wpłat oraz kwoty, o której mowa w art. 21a ust. 1 pkt 3, przyjmuje się dochody, które jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać z podatku rolnego, stosując do ich obliczenia średnią cenę skupu żyta, a z podatku leśnego - średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a w przypadku innych podatków, stosując do ich obliczenia górne granice stawek podatków obowiązujące w danym roku. Do dochodów, które jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać, zalicza się także skutki finansowe wynikające z zastosowania, przewidzianych w przepisach prawa podatkowego, ulg podatkowych i ulg w spłacie zobowiązań podatkowych”

15. Udział we wpływach z podatków państwowych (1) • To wpływy z określonych źródeł, które – co do zasady – stanowią wpływy do budżetu państwa, nie wpływają jednak w całości do tego budżetu, ale przekazywane są w ustalonej procentowo części do budżetów gminnych • To forma pośrednia pomiędzy dochodem własnym, a subwencją (pomimo art. 3 ust. 2 ustawy o dochodach JST) • To udział we wpływach z PIT i z CIT • Kryteria przekazania wpływu: • Miejsce zamieszkania podatnika PIT • Liczba zatrudnionych według siedziby osoby prawnej lub jej zakładu/oddziału – w przypadku podatnika CIT • Wielkość udziału:

16. Subwencja ogólna (1) Cechy subwencji: • To wydatek państwa, którego przesłanki, zasady ustalania wysokości, tryb realizacji są unormowane przepisami prawa. • Ma charakter ogólny, tj.: • jest przeznaczona na ogół zadań JST (nie ma przeznaczenia celowego) – art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach JST • ustalenie jej wysokości (nawet w jej części oświatowej) pozostaje bez związku ze sposobem wykorzystania środków z subwencji

17. Subwencja ogólna (2) Cechy subwencji – cd.: 3. Ma charakter uzupełniający, tj. uzupełnia dochody JST. 4. Przesłanki jej ustalania mają charakter zobiektywizowany.

18. Subwencja ogólna (3) Konstrukcja subwencji ogólnej według ustawy o dochodach JST 1) Część wyrównawcza - Kwota podstawowa (gminy - art. 20 ust. 2, powiaty – art. 22 ust. 2, województwa – art. 24 ust. 2) - Kwota uzupełniająca (gminy - art. 20 ust. 7, powiaty – art. 22 ust. 7, województwa – art. 24 ust. 7) 2) Część równoważąca (gminy – art. 21 i 21a, powiaty – art. 23 i 23a), w przypadku województw – część regionalna (art. 25) 3) Część oświatowa (art. 27-28)

19. „Janosikowe” (1) • Art. 29 – 31 ustawy o dochodach JST • To obowiązkowe wpłaty gmin/ powiatów/ województw „bogatych” na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i dla powiatów, zaś w przypadku województw – na część regionalną • Wyrównawczo-korekcyjny charakter wpłaty • Wpłata nie jest daniną publiczną (podatkiem), ale art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach JST: „Do wpłat określonych w art. 29-31 stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z zastrzeżeniem ust. 4”.

20. „Janosikowe” (2) • Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt K 30/04: - art. 31 ustawy o JST „jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji” - „powołanie instytucji wpłat wyrównawczo-korekcyjnych jest wyjątkiem w stosunku do art. 167 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim ustanawia on zasadę, że wyposażanie samorządu terytorialnego w dochody własne, subwencje i dotacje z budżetu państwa następuje w drodze ograniczenia źródeł dochodowych oraz uszczuplenia zasobów finansowych państwa, na poziomie centralnym, celem przekazania ich władzom lokalnym” - „Nie jest (…) wykluczone ich istnienie jako elementu systemu”. - „W wyniku zastosowania systemu wpłat wyrównawczych nie można pozbawić samorządu dochodów własnych w takim stopniu, by dochody te straciły swój podstawowy i stymulacyjny charakter, co przejawiałoby się w ograniczeniu samodzielności finansowej samorządu oraz pozbawieniu go efektów własnych działań i aktywności zmierzających do zwiększenia wpływów płynących ze źródeł dochodów własnych”.

21. Dotacje celowe (1) Ustawa o finansach publicznych: • Art. 126: „Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych”. •     Art. 127 ust. 1: „Dotacje celowe są to środki przeznaczone na: 1) finansowanie lub dofinansowanie: a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego, c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b. e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym, f) kosztów realizacji inwestycji; 2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach.”

22. Dotacje celowe (2) Ustawa o finansach publicznych: Art. 149 ust. 1: „Dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego przez wojewodę w terminie umożliwiającym pełne i terminowe wykonywanie zadań”. Art. 168: „1. Dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu, z zastrzeżeniem art. 151 ust. 2 pkt 6. (…) 3. Od kwot dotacji zwróconych po terminie określonym w ust. 1 lub 2 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji. 4. Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. (…) 6. Dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, w części niewykorzystanej w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane, w terminie określonym w ust. 1”. Art. 169: „1. Dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. (…)”

23. Dotacje celowe (3) Cechy dotacji: • Finansowanie lub dofinansowanie konkretnego zadania realizowanego przez JST • Ściśle określone przeznaczenie • Ograniczenie swobody przy realizacji zadania przez JST • Uznaniowy charakter

24. Dotacje celowe (4) Ustawa o finansach publicznych: •     Art. 170: „1. Zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego, a zmiany kwot dotacji na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego - do dnia 30 listopada roku budżetowego.     2. Terminy określone w ust. 1 nie obowiązują w przypadku: 1) dofinansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych w związku ze zdarzeniem losowym lub finansowania zobowiązań Skarbu Państwa; 2) uprzedniego udzielenia zapewnienia finansowania lub dofinansowania z budżetu państwa”.

25. Dotacje celowe (5) Dochodzenie należnej kwoty dotacji celowej • Art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST: „W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym”