Gli squilibri territoriali

1. Gli squilibri territoriali • Le politiche territoriali  Lo strumento • Elementi di geografia amministrativa  il quadro di riferimento

2. Ma gli squilibri territoriali… Non sono solo i divari nei livelli di sviluppo. Le “geografie” dell’Unione europea.

3. Nel 1994 il geografo Parker scriveva… …come l’area “centrale” della vecchia Europa a 12 fosse omogenea, con modelli spaziali (di sviluppo) che riprendevano le caratteristiche interne dei singoli Stati É ancora vero? É sufficiente?

4. Le “tipologie regionali” europee (Vandermotten) • Regioni metropolitane centrali (Londra, Parigi. Ma anche Francoforte, Colonia, Monaco, Milano) • Regioni centrali/intermedie non metropolitane, con struttura economica diversificata (Fiandre, Midlands inglesi, ecc) • Regioni centrali/intermedie a forte connotazione tecnologica (Ruhr, Rhônes-Alpes, sud della Svezia, ecc) • Regioni d’industria leggera, a forte connotazione commerciale (Austria alpina, Italia centrale) • Regioni con debole base industriale, orientate ai servizi (litorale mediterraneo francese, Mezzogiorno) • Regioni agricole e d’industria leggera (Bretagna, Mezzogiorno, Ungheria orientale) • Regioni periferiche (vaste aree dell’Europa orientale, della Spagna, della Grecia, del Portogallo, dell’Italia meridionale)  agricoltura tradizionale, industria debole, disoccupazione 1+2+3 = centro europeo

5. Europa: diversità e limiti Un’Europa a “cerchi concentrici”? • Il “cuore”  I Paesi membri che partecipano a tutte le politiche comuni • Uno spazio di “transizione”  i Paesi membri che hanno scelto di non applicare determinate politiche oppure non hanno la possibilità/forza per farlo • Un cerchio “esterno”  Paesi che partecipano ad alcune politiche europee pur non essendo membri (Paesi del Nord) o non avendo la possibilità di diventarlo (Dézert, 2009)

6. I “nodi territoriali” europei • Le trasformazioni urbane • Le aree rurali • Le reti di comunicazione • La tutela del patrimonio naturale e culturale • La coesione territoriale  una questione “trasversale” La coerenza è data dall’obiettivo: ridurre i divari economici e sociali

7. La programmazione dei Fondi strutturali per le regioni in ritardo di sviluppo riguarda… • La valorizzazione delle risorse naturali, ambientali, culturali • Lo sviluppo urbano • I sistemi locali di sviluppo • L’organizzazione logistica del territorio Gli Assi

8. Le politiche… • Le politiche di coesione  lo strumento principale della coesione e della convergenza economica • Le politiche settoriali (trasporti, ambiente, PAC, ecc.)  obiettivi e logiche diverse, ma danno il loro contributo allo sviluppo territoriale Un equilibrio difficile

9. Elementi di geografia amministrativa • L’organizzazione del territorio è funzionale alla corretta realizzazione delle politiche territoriali • Le questioni “amministrative” aperte nello spazio europeo  la regionalizzazione • “Geografie” europee

10. L’analisi transcalare è uno strumento fondamentale… • Nello studio delle politiche territoriali (molteplicità di politiche, di enti/soggetti coinvolti, forme di cooperazione transregionale, ecc.) • Nello studio dell’organizzazione amministrativa del territorio europeo (NUTS, presenza di ordinamenti amministrativi diversi e sovrapposti, ecc.)

11. Un protagonista: il territorio • “La politica territoriale non riguarda dunque solo la regolazione di rapporti intersoggettivi in uno spazio astratto, ma anche e soprattutto la gestione delle risorse territoriali – fisiche, economiche, socio-culturali e simboliche – come materia indispensabile dei rapporti intersoggettivi stessi.” (Dematteis, 2000) • Nel contesto europeo, non cambia la territorialità ma i soggetti chiamati alla gestione/programmazione e le relative dinamiche • Da “spazio” a “territorio”  il territorio come risorsa attiva nei processi di sviluppo

12. Critiche ai primi periodi di programmazione • “Tali misure non avevano alcun serio retroterra di conoscenza del territorio e non facevano parte di una strategia organica. I programmi operativi regionali, in particolare, non contenevano un’analisi del territorio che potesse preludere al concepimento di una politica integrata di sviluppo endogeno, al cui interno soltanto le singole misure acquistano senso e rilevanza” (Naldini, Wolleb, 1996)

13. “First cohesion report” (1996) della Commissione europea: inefficienze e ritardi dell’amministrazione pubblica italiana mancato rispetto del principio dell’addizionalità

14. La territorialità • Il controllo della territorialità oggi avviene soprattutto alla scala globale e locale • L’Unione europea, come attore regionale, può avere un ruolo di “raccordo” • Uso delle risorse locali alla scala sovranazionale  la coesione territoriale risponde a questa doppia esigenza di “connessione” e “riduzione degli squilibri”

15. “La dialettica locale-globale richiede che ciascun territorio individui i propri fattori di competitività e le proprie vie per l’utilizzazione delle risorse locali” (Mantino, 2002) Alcune contraddizioni  il proliferare dei PIT nel Mezzogiorno denota una mancanza di coordinamento tra gli attori locali

16. Coesione economica e sociale • Coesione come dimesione territoriale della sostenibilità • Coesione come giustizia spaziale • Coesione come manifestazione spaziale del modello sociale europeo  le due tradizione principali: francese e tedesca Un aspetto critico: le politiche economiche sono state “armonizzate” in diversi settori, le politiche sociali sono rimaste in larga parte “nazionali” e sarà sempre più difficile armonizzarle alla luce degli allargamenti. L’integrazione europea risponderà sempre più ad un “progetto economico”, trascurando una “agenda socio-spaziale”? (Davoudi, 2010)

17. Una lettura congiunta degli obiettivi delle politiche territoriali e dei problemi “amministrativi” del territorio europeo aiuta a comprendere le difficoltà politiche ed economiche dell’Unione “Credo occorra prendere atto del fatto che per molto tempo ancora l’immagine dell’Europa sarà data dal mosaico di più auto-rappresentazioni locali, regionali e nazionali (…)” “Ciò che la Comunità può fare (…) è di stimolare, mettere in rete e fare interagire ai vari livelli questo complicato intreccio di rappresentazioni autoprogettuali, di energie e di potenzialità (…)” Dal “planning” alla “governance”? (Dematteis, 2000)

18. Le politiche territoriali

19. Due elementi fondamentali di un’analisi geografica: Multiscalarità e Transcalarità Analisi delle criticità livelli comunitario, dello spazio europeo nazionale, regionale Analisi delle politiche sistemi continentale, territoriali nazionale, locale

20. Perché parliamo di “politiche territoriali” dell'Unione europea? • Il termine “pianificazione territoriale” avrebbe implicato un carattere vincolante non sempre presente in queste politiche • Inoltre, “ (...) non si tratta quasi mai di operazioni di mera allocazione di risorse finanziarie secondo obiettivi esclusivamente economici (...), bensì di azioni integrate che richiedono un coinvolgimento attivo dei territori oggetto di «aiuto» ” (Salone C., 2006)‏

21. La complessità dello spazio europeo: la sovrapposizione dei livelli amministrativi La Campania Regione all’interno dell’ordinamento amministrativo nazionale e unità territoriale di livello NUTS II dell’Unione europea Coincidenza alle due differenti scale

22. Geografie dell’Unione europea Il peso delle diversità nel processo di costruzione di un’identità europea. Vandermotten e Dézert (2008) Differenti livelli di sviluppo Distribuzione non omogenea della popolazione Concentrazione del potenziale economico in un’area circoscritta

23. Le otto “macro-regioni” di Europa 2000 • Arco alpino • Arco atlantico • Arco settentrionale • Centro delle capitali • Diagonale continentale • Mediterraneo occidentale • Mediterraneo centrale • Länder della Germania orientale

24. Critiche alla “regionalizzazione” di Europa 2000 • “Le nuove compartimentazioni, certamente più razionali dell'attuale articolazione degli Stati, sono destinate a divenire (...) i futuri interlocutori degli organi di governo dell'Ue, soppiantando i lenti, pesanti e non di rado ostili apparati burocratici degli interlocutori istituzionali.” • “(...) l'ipotesi della Commissione europea si dimostra invece inattuabile sul piano operativo e del tutto indifendibile su quello scientifico.” (Celant A., 1998)

25. Centralità della dimensione “urbana” nelle politiche territoriali • Ufficialmente solo in tempi recenti la città è stata coinvolta nelle politiche di coesione dei Fondi strutturali • La Commissione ha emanato diverse comunicazioni ufficiali per ribadire l'importanza della città nelle politiche territoriali: - La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo (1997)‏ - L'Europa delle città (1998)‏

26. Con la riforma dei Fondi strutturali per il periodo di programmazione 2000-2006, la città viene coinvolta “ufficialmente” nell'obiettivo 2 • Obiettivo 2 Riconversione economica e sociale delle aree con problemi strutturali. Riguarda: - aree industriali - aree rurali - aree dipendenti dalla pesca - aree urbane

27. Lo Schema di sviluppo dello spazio europeo Principi ispiratori (Lipsia 1994)‏ • Coesione economica e sociale • Sviluppo sostenibile • Competitività equilibrata Lo Ssse non ha carattere imperativo ed è “subordinato” alle politiche comunitarie già esistenti.

28. Un’opportunità per l’integrazione territoriale? Il rafforzamento delle infrastrutture trans-europee.

29. Due tipologie di integrazione territoriale • Integrazione tra regioni “Rafforzamento della coesione interna ad alcune aree di scala regionale e sub-regionale.” • Integrazione tra reti “Costituzione e consolidamento di reti di ambito sovranazionale che connettono determinati poli urbani senza coinvolgere (...) i contesti regionali di appartenenza.” (le reti trans-europee) (Bonavero P., Dansero E., 1998)‏

30. Progetti TEN-T: Progetto prioritario n. 1 “Corridoio ferroviario Berlino-Verona/Milano-Bologna-Napoli-Messina-Palermo” • è uno dei progetti più ambiziosi della politica dei trasporti europea: 1.798,3 km e 45.611,3 milioni di euro di costo • sezione prioritaria per la Campania: Av Napoli-Roma

31. E ci aiuta a comprendere: - il difficile equilibrio tra le diverse politiche territoriali europee- la necessità di considerare tutte le scale coinvolte A quale scala leggere i due principali interventi in Campania delle politiche di coesione nel campo dei trasporti? • il Sistema della metropolitana regionale: alta accessibilità all’interno del triangolo Napoli-Salerno-Caserta • l’Alta velocità: connessioni più rapide verso Roma e il Nord da Napoli e Salerno (e dalle future stazione di Vesuvio est e Afragola) ma alla scala regionale rimane ancora forte il problema dell’accessibilità delle aree interne e dei collegamenti trasversali

32. Una nuova geografia dell’Unione europea? • «Sono, dunque, diventati più variegati il quadro territoriale e delle relazioni che lo articolano, l’insieme delle risorse ambientali coinvolte, il mosaico dei patrimoni e delle identità culturali, l’assetto delle strutture insediative, il dimensionamento degli apparati di supporto alle attività di produzione e la loro fisionomia, il riferimento delle dinamiche socio-politiche, l’articolarsi della comunicazione. Siamo cioè di fronte a una nuova geografia dell’Unione europea». (Salvatori, 2006) • Una nuova periferia orientale

33. Origine delle politiche di coesione • Già il Trattato istitutivo della Cee (1957) prevedeva, tra gli obiettivi, la riduzione degli squilibri economici regionali. • In seguito, l’obiettivo della coesione sarà sempre presente nei vari Trattati; in particolare, con il Trattato di Maastricht, diventerà uno degli obiettivi fondamentali dell’Ue.

34. I vincoli geografici della perifericità Nella prima fase delle politiche regionali europee, gli investimenti erano finalizzati soprattutto alla riduzione del “gap” infrastrutturale

35. Una visione più matura dello sviluppo regionale Investimenti per: risorse umane competività

36. Dalla coesione economica e sociale nello spazio comunitario... • «In termini di misure politiche l’obiettivo è raggiungere uno sviluppo maggiormente equilibrato riducendo le disparità esistenti, prevenendo gli squilibri territoriali e rendendo più coerenti le politiche settoriali» (Commissione europea, 2004) • «Se la coesione rappresenta l’obiettivo politico (il cosa dell’agire comunitario), la convergenza rappresenta il processo che conduce a questo obiettivo (il come)» (Mantino, 2002)

37. alla coesione territoriale • «La coesione territoriale mira ad assicurare lo sviluppo armonioso di tutti questi luoghi e a garantire che gli abitanti possano trarre il massimo beneficio dalle loro caratteristiche intrinseche» (Commissione europea, 2008) • La coesione territoriale è legata al concetto di giustizia spaziale, dove lo spazio non va inteso come “dato” ma come qualcosa da “costruire e ricostruire” (Dabinett, 2010)

38. Un difficile equilibrio: politiche di coesione coesione competitività politiche settoriali (es. politiche dei trasporti)

39. Nel campo dei trasporti: Aumento dell’accessibilità delle aree in ritardo di sviluppo Connessione tra il sistema locale e il sistema nazionale-continentale Dal sostegno alle aree in ritardo di sviluppo Trans-European Transport Network I corridoi paneuropei Un numero ristretto di progetti di portata continentale Agli investimenti su pochi assi prioritari Politiche di coesionePolitiche dei trasporti

40. Centro e periferia nello spazio europeo Gli “spazi di circolazione” (Bavoux, Charrier, 1994) e le “tipologie economiche” (Vandermotten, Marissal, 2000) una sovrapposizione • Centro • - spazio di • circolazione • denso • motore • dell’economia • continentale • Aree • intermedie • aree di • passaggio • - PIL superiore • all’80 % della • media • comunitaria • Periferia • zone a bassa • densità di • circolazione e • di attività • economiche

41. Coesione e crescita economica nello spazio europeo Coesione Crescita L’esistenza di un trade-off tra coesione e crescita non è automatica, ma dipende dalle modalità dell’intervento (Viesti, Prota, 2004) Il periodo 1986-1996: • il PIL delle 25 regioni europee più povere è salito dal 52% (1986) della media comunitaria al 59% (1996) (Commissione europea, 1999) • si registra una (leggera) diminuzione delle differenze tra le regioni d’Europa accompagnato da un aumento delle divergenze all’interno di alcuni stati (Riou, 2003)

42. Riforma delle “politiche regionali” con l’Atto unico europeo (1986).Principi generali • Concentrazione • Partenariato • Programmazione • Addizionalità

43. Tre “fondi”: • Fondo europeo per lo sviluppo regionale • Fondo sociale europeo • Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

44. Caso “virtuoso” di utilizzo dei finanziamenti dei fondi(1989-1993):la Basilicata. • Tasso di realizzazione degli interventi previsti nell’ambito dei finanziamenti del FESR del 93,7% (al 1996) • Successo dei “sottoprogrammi” a sostegno dell’artigianato e per lo sviluppo turistico (Trono A., 1998)

45. Con il Trattato di Maastricht: • Vengono ridefiniti gli obiettivi • Viene introdotto il Fondo di coesione • Il Comitato delle Regioni è coinvolto nelle politiche regionali

46. E soprattutto… Si cerca un difficile equilibrio tra: coesione competitività occupazione

47. Politiche europee di coesione: i periodi di programmazione

48. Periodo di programmazione 2000-2006.Novità e aspetti problematici. • Ingresso nell’Unione europea di 10 nuovi Paesi (2004) (  creazione dell’ISPA) • Gli obiettivi dei Fondi strutturali sono ridotti a 3.

49. Aree principalmente interessate dagli Obiettivi • Per l’Obiettivo 1: Spagna, Italia, Grecia, Germania e Portogallo. • Per l’Obiettivo 2: Francia (aree rurali), Gran Bretagna (aree industriali), Germania, Spagna e Italia. • Tutti i nuovi Paesi membri (tranne Cipro) rientrano nell’Obiettivo 1 (oltre ad essere destinatari di Iniziative comunitarie e dei finanziamenti del Fondo di coesione).

50. Periodo di programmazione 2007 – 2013.Principali novità. • Peso decisivo assunto dai nuovi Paesi membri. • Ridotto a 3 il numero dei Fondi (Fesr, Fse, Fondo di coesione). • Nuova denominazione degli obiettivi (Convergenza, Competitività regionale e occupazione, Cooperazione territoriale europea). • Centralità delle pratiche di “valutazione” (già presenti dal periodo 2000-2006).