La Seguridad Social : sus reformas. Algunas ideas sobre su evolución y perspectivas

1. La Seguridad Social: sus reformas. Algunas ideas sobre su evolución y perspectivas Francis Zúñiga G.

2. Agenda • Los problemas estructurales de la seguridad social • Las reformas y sus componentes • Los desafíos pendientes

3. “En muchas partes del mundo, en los últimos años del siglo XX, los sistemas de seguridad social han estado experimentando dificultades. Algunos consideran que los sistemas son demasiado caros, y que perjudican los procesos de crecimiento económico y de desarrollo. Otros se refieren a deficiencias en el nivel de protección y el alcance de la cobertura y afirman que cuando hay un aumento del desempleo y otras formas de inseguridad laboral, la seguridad social es más necesaria que nunca. En particular, en los países industrializados (…) los sistemas de seguridad social deben responder a nuevos problemas demográficos tales como el envejecimiento de la población y la evolución de las estructuras familiares que tienen importantes consecuencias para la financiación de la protección social. En algunos países, se manifiesta cierto descontento en relación con la administración de la seguridad social, y entre las propuestas de reforma figuran una revisión del papel del Estado, de las responsabilidades de los interlocutores sociales y la conveniencia de una mayor participación del sector privado. (OIT-2001)

4. DECLARACIÓN DE MONTEVIDEO XV CONGRESO IBEROAMERICANO DE SEGURIDAD SOCIAL Montevideo – Uruguay, 8 y 9 de marzo de 2012 PRIMERO.- Insistir en la necesidad de que los sistemas de protección social tengancomoobjetivoesencial la extensión de lasprestaciones y serviciosquedispensan a capascadavezmásamplias de la población, a través de procesosprogresivos de ampliación de la cobertura queasegura la proteccióncompletafrente a lasnecesidades. SEGUNDO.-Reconocer los esfuerzosrealizados en dichadirecciónpordistintospaíses, a través de medidas de inclusión de nuevoscolectivos en los regímenescontributivos de protección y de la progresivaimplantación de prestaciones de carácter no contributivo. TERCERO.-Considerarcomoprioridad de tales procesos de inclusión la atención a los colectivosmásdesfavorecidos, evitandocualquiertipo de discriminaciónporrazones de género, etnia, actividad, extranjería, edad, discapacidad o cualquierotromotivoquepudierasuponerdiferenciación en suconsideraciónpor los sistemas de protección y eliminandolastrabasquepudieranexistirparasuintegraciónplena en la sociedad.

5. DECLARACION DE CADIZ 2012 • “1. Fortalecer los servicios públicos de empleo a fin de reforzar el mercado laboral y generar empleo productivo de calidad, con un salario digno y una protección social adecuada. • 2. Promover y asegurar el pleno respeto de los principios y el ejercicio de los derechos en el trabajo contenidos en los convenios fundamentales de la OIT, mediante el fortalecimiento, entre otros, de los servicios de inspección, conciliación e información laboral de los Ministerios o Secretarías de Trabajo/Empleo. • 3. Alentar al sector privado para que, en forma coordinada con las políticas nacionales, siga contribuyendo a crear empleo de calidad. • 4. Fortalecer el diálogo social para promover la creación y el mantenimiento de empleos productivos de calidad, especialmente para las mujeres, los jóvenes, los pueblos indígenas y los afrodescendientes, así como personas con discapacidad y otros grupos vulnerables.

6. DECLARACION DE CADIZ 2012 “5. Continuar impulsando la capacitación y la formación para favorecer y promover el acceso al mercado de trabajo de los jóvenes y de los grupos vulnerables y, al mismo tiempo, fomentar la formación profesional en el lugar de trabajo y los programas de aprendizaje y pasantías para mejorar las competencias y habilidades continuas del personal de las empresas, en consonancia con las demandas del mercado laboral y, en ese sentido, facilitar la oferta modular y a distancia para conciliar el trabajo y la vida personal. 6. Redoblar los esfuerzos para la inserción progresiva de los sectores informales en los sistemas de protección laboral, de seguridad social y de tributación para que puedan crecer e insertarse laboralmente”. (El subrayado es nuestro)

7. LA SITUACION ACTUAL Las reformas La crisis financiera La transición demográfica Las nuevas formas de trabajo El sector informal Movimientos migratorios

8. Hoy la pregunta no es si debe o no reformarse la seguridad social sino que tipo de reforma debe seleccionarse . En algunos países se discute el sistema financiero que debe de adoptarse, en otros la necesidad de ampliar la cobertura de los sistemas y/o su sostenibilidad y otros discuten problemas de gestión o transparencia.

9. Los problemas estructurales • En casi toda la región la norma era la existencIasistemas de reparto • Alta fragmentación regulatoria e institucional (Pluralismo fragmentado en materia de salud). • Presencia de inequidades • Baja cobertura • Subsidios desde rentas generales • Problemas financieros corrientes o futuros

10. La fragmentación • En varios países, el origen de los sistemas determinó que existan muchos esquemas en forma paralela, con problemas de equidad, eficiencia y regulación. • En materia de pensiones en Chile, antes de la reforma, había más de 90 regímenes, en Argentina, aún hoy subsisten más de 100 instituciones autónomas con regímenes provinciales, municipales y profesionales, en América Central solo en Costa Rica subsisten alrededor de 16 regímenes algunas dependientes directos del presupuesto nacional.

11. Fragmentación • El patrón dominante en AL es conocido como “pluralismo fragmentado”, que enfatiza la gran heterogeneidad e inequidad en la distribución de derechos y en el acceso a servicios de salud para distintos segmentos de la población. Así, mientras en un extremo de este modelo algunos ciudadanos tienen acceso a tecnología médica de punta; en el otro, los más pobres, están condenados a servicios de muy baja calidad (Tobar, 2006: 284).

12. La Equidad Interna • La multiplicidad de regímenes implicaba reglas de participación muy variables • Los principales problemas, por lo menos en sistema de pensiones, eran de diferencias en los parámetros: • Edad mínima de retiro • Tasa de reemplazo • Años aportados exigibles • Indexación

13. El envejecimiento • El envejecimiento poblacional como fenómeno mundial • Causas: • Descenso de la Fecundidad • Descenso de la Mortalidad entre los Adultos Mayores • El futuro es difícil de predecir

14. La Cobertura • Algunos de los países tiene una amplia cobertura previsional en términos legales • Pero la dinámica de los mercados de trabajo hacen que proporciones muy altas de trabajadores queden excluidas

15. Datos “La tasa de cobertura de la población económicamente activa es inferior al 30% en 8 de los 18 países con que se cuenta información a fines de la primera década del 2000. La posición relativa de estos países respecto al resto de la región no es muy distinta a la observada a principios de la década. Algunos países, como Perú y República Dominicana han mostrado mejoras importantes, pero aún mantienen niveles de cobertura muy bajos. En el otro extremo, sólo Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina y Brasil presentan niveles de cobertura de la población activa que supera el 50 porciento (Roffman y Oliveira-2011)

16. América Latina “Los países del grupo 1 (Chile, Costa Rica, Uruguay, Brasil, Argentina y Panamá), los socialmentemásdesarrollados, gozan de la cobertura combinada mayor, facilitadaporquetienen el menor sector informal (usualmente no cubiertopor la seguridad social), asícomo la incidencia de pobreza inferior, ademásotorgan pensiones asistenciales a los pobres (salvo Panamá). Tambiéntienen la relación de dependenciamásbaja (transicióndemográficaavanzada), disfrutan del bono demográficoperosuventana de oportunidadesmáscortaque en los otros dos grupos. Los países del grupo 2 (Colombia, Venezuela y México) ocupanunaposiciónintermedia entre los grupos 1 y 3 respecto a sudesarrollo social, la cobertura y los factoresque la influencian, asícomo la relación de dependencia (transicióndemográficaavanzada, y ventana de oportunidadintermedia). Los países del grupo 3 (Ecuador, El Salvador, Guatemala, RepúblicaDominicana, Perú, Bolivia, Nicaragua, Paraguay y Honduras) son los menosdesarrolladossocialmente, sufren la cobertura combinada menorporquetienen el sector informal y la incidencia de pobrezamayores, y no otorgan pensiones asistenciales a los pobres. Estospaísestienen la relación de dependencia mayor (transicióndemográficaplena; moderadaenGuatemala) y un períodomás largo paradisfrutar del bono demográfico. (Carmelo Mesa Lago. Efectos de la Crisis glogalsobre la Seguridad Social de salud y pensiones en América Latina y el Caribe y recomendaciones de políticas. CEPAL, 2009)

17. LAS REFORMAS

18. “Durante el decenio del 90 y en lo que va del primer decenio del siglo, los países de América Latina han implantado reformas estructurales y paramétricas en salud y pensiones.Las estructurales cierran un sistema público (o de seguro social) o transforman elementos fundamentales del mismo, convirtiéndolo en privado o con una importante participación privada. Las reformas no estructurales o paramétricas fortalecen un sistema público a largo plazo, regulándolo, aumentando las contribuciones, mejorando la eficiencia, controlando los gastos, y en las pensiones aumentado la edad de retiro, restringiendo la fórmula de cálculo o combinando dichos cambios. Diez países sustituyeron total o parcialmente el sistema de pensiones caracterizado por prestación definida (determinada por la ley), contribución indefinida (tiende a aumentar en el tiempo), régimen financiero de reparto o capitalización parcial colectiva y administración pública, por un sistema tipificado por contribución definida (…) prestación no definida (determinada por el monto salarial, contribuciones aportadas, rentabilidad de la inversión y variables macroeconómicas), régimen financiero de capitalización (…)”. (Meza Lago. CEPAL 2009.)

19. Cuadro 1. Trayectorias de las reformas a los sistemas de salud en América Latina, 1960-2010 Desde los años ochenta. Fuente: Azevedo, 1998; OPS y OMS, 2004: Cuadro 2; Mesa-Lago, 2007:Cuadro 7.1..CLACSO 2012.

20. Cuadro 2: Objetivos dominantes de las reformas a los sistemas de salud en América Latina 1980-2010 Fuentes: Homedes y Ugalde, 2002: 27; Vázquez, et. al., 2002: 30-31; Tobar, 2006: 285; Mesa Lago, 2007.CLACSO 2012.

21. Cuadro 3. Claro-Oscuros de las reformas en la década del 2000 en América Latina Fuente: Mesa-Lago, 2007: 159; Barba, 2010.

22. Avance de las reformas • Desarrollo lento (implica diversas etapas y la conducción de gobiernos de diverso signo político) Las de carácter estructural, en algunos casos, “han implicado cambios en la legislación sanitaria, han tenido consecuencias intersectoriales, han afectado la mayoría de las funciones del sistema de salud, han modificado las relaciones entre los actores públicos y los privados; en otros han sido muy limitadas, se han concentrado en subsistemas específicos, o en cambios administrativos como los modelos de gestión (Infante, 2000: 14;OPS y OMS, 2004).”

23. Contenidos • Contenidos heterogéneos • Incluyen estrategias para aumentar cobertura • Rectoría de los Ministerio de Salud • La separación de funciones de los sistemas de salud ha sido un elemento importante en muchas reformas, particularmente en lo concerniente a la separación de la provisión de servicios y el financiamiento del sistema. • La descentralización de los servicios de salud ha sido también un elemento fundamental en las agendas de reforma.

24. Comparaciones • Sin embargo, los esfuerzos encaminados a evaluar los resultados de las reformas enfrentan una serie de factores que dificultan esa tarea, entre ellos: la gran heterogeneidad de los sistemas de salud, los momentos en que se iniciaron las reformas, los modelos seguidos, y la falta de estadísticas comparables (Mesa-Lago, 2005, 2007).

25. Esquemas • Esquemas contributivos para el sector asalariado formal. • Esquemas de afiliación voluntaria y privada para sectores de mayores ingresos. • Esquemas públicos de corte asistencialista: sectores vulnerables sin acceso a los otros sistemas.

26. Clasificación de las Reformas • “1) El sustitutivo, opera en Chile (pionero en 1981), Bolivia, El Salvador, México y República Dominicana (no se ha completado), “cierra” el sistema público (no permite nuevos afiliados) y lo sustituye por uno privado. • 2) El paralelo, aplicado en Colombia y Perú, no cierra el sistema público, sino que lo reforma paramétricamente, crea un nuevo sistema privado y los dos compiten entre sí. • 3) El mixto implementado en Argentina (se convirtió en público en 2008), Costa Rica, Panamá (desde 2008) y Uruguay, integra un programa público, que no se cierra y otorga una pensión básica (primer pilar), con un programa privado que ofrece una pensión complementaria (segundo pilar) (…) “(Meza Lago. CEPAL 2009.)

27. REFORMAS DE PRIMER GRADO: ADECUACION • En el ámbito iberoamericano el caso típico de reformas de primer grado o reformas-adecuación es el caso español. En las décadas de los 80 y 90, España introdujo una serie de modificaciones en las diferentes ramas de su sistema de seguridad social, tendientes a dotarlo de mayor racionalidad y de viabilidad financiera. • La no discusión de los fundamentos últimos de sus programas de protección social emerge con total claridad, más recientemente en 1995, del llamado "Pacto de Toledo". Dicho acuerdo constituyó un sólido consenso en el que se subrayó el respeto a los compromisos adquiridos, los principios de solidaridad entre las generaciones, asegurando la pervivencia de una seguridad social pública de carácter contributivo. Supuso igualmente el compromiso de todas las fuerzas parlamentarias (y posteriormente las organizaciones sindicales) para hacer viable financieramente el actual modelo, el que se enfrentará a requerimientos de creciente magnitud en las próximas décadas (…)”. (Saldain. OISS-2006)

28. REFORMAS DE SEGUNDO GRADO • Las reformas-refundación son las que han predominado en América Latina. A partir del caso chileno, primero en introducir un cambio radical en su sistema previsional a comienzos de los 80, precedido de una reforma-adecuación de los programas tradicionales, la década de los 90 ha visto emerger iniciativas reformistas en prácticamente todos los países de la región. Cabe reconocer que todas esas iniciativas han tenido como punto de referencia la experiencia chilena, la que ha estado en el centro del debate previsional regional y del diseño de los respectivos sistemas nacionales. (…)”. (Saldain. OISS-2006)

29. Reformas de tercer grado • Estas nuevas reformas son el resultado de los procesos de seguimiento y evaluación de los sistemas instaurados luego de procesos de reforma-refundación. Este grado de reformas se aproxima en varios de los países en los que ya están operando nuevos sistemas. Puede existir la tentación de pensar que una vez culminado los procesos legislativos, generalmente trabajosos y conflictivos, por los que se aprobaron las normas de las reformas-refundación, ya no será necesario volver a legislar sobre el tema. Es un error.

30. Definición • “Las reformas del sector salud han sido definidas como “...un proceso que tiene el objetivo de introducir cambios sustantivos en las diferentes instituciones del sector salud y en los roles que desempeñan, para incrementar la equidad en la distribución de sus beneficios, en la eficiencia en la administración y en la satisfacción de las necesidades de salud de la población. • Este proceso es dinámico, complejo y deliberado, se realiza en un marco temporal preciso y se basa en condiciones que lo hacen necesario viable” (OPS y OMS, 2004: 3).

31. MEDIDAS ADOPTADAS • Cambio de la combinación público-privada • Cambios en los esquemas de financiación y prestación de servicios • Creación de nuevos instrumentos financieros • Descentralización • Adopción de mecanismos para el establecimiento de prioridades.

32. “La diferencia reside en el diseño general y la puesta en práctica de la reforma, y esto se centra en sus objetivos primarios. La reforma del sector salud y la economía son socios inevitables, pero una reforma óptima no es aquella en la que predominan los objetivos macroeconómicos. En cambio, incluye un conjunto integral de cambios formulados para considerar el entorno macroeconómico de un país pero adhiriéndose siempre a un principio fundamental: el acceso a servicios de salud de calidad es un derecho de todos los individuos. (OMS 1998) . (El subrayado es nuestro)

33. Elementos fundamentales de la reforma Universalidad y equidad en el acceso No implica que el gobierno deba prestar servicios de salud en forma gratuita para todos, ni que todos los individuos deban recibir igual atención. Más bien, requiere que la elección de los mecanismos para el financiamiento y la prestación permitan el acceso a todos los individuos y que haya justicia en la distribución de la salud, lo que requiere dirigir los servicios hacia los más necesitados. Calidad Eficacia de los tratamientos así como la satisfacción de las personas, y requiere evaluaciones de las intervenciones y servicios de salud. Eficiencia Se reducen al mínimo los costos por malas asignaciones, administración y prestación. .

34. Requisitos • No se pueden formular e implantar medidas de reforma apropiadas sin ciertos requisitos habilitantes como: • - solidaridad social- participación social- financiación adecuada- utilización de recursos eficaces en función de los costos- procesos transparentes- diversidad de opciones y elección- reglamentación y control apropiados

35. El proceso • La reforma del sector salud es un proceso. • La comprensión de este proceso, incluyendo la formulación de propuestas, el consenso y su implantación, es crítica para comprender el por qué algunos esfuerzos tienen éxito mientras que otros fracasan. • Las interacción de las partes interesadas (Ministerios del gobierno, sector privado, proveedores de servicios de salud, pacientes, asociaciones profesionales, sindicatos de trabajadores de salud, fabricantes de productos farmacéuticos, grupos de consumidores, donantes y bancos de desarrollo), y las fuerzas que tienen éxito en liderar la reforma en el escenario político son críticas en este proceso.

36. LOS RETOS

37. La cobertura: los retos a enfrentar Convertir al sistema en un sistema de Protección y Seguridad Social con cobertura Universal, solidaria e integralidad. La Transición demográfica El cambio del perfil epidemiológico El tratamiento del trabajador por cuenta propia. El sector informal El trabajador migrante y sus derechos de seguridad social

38. El caso de Costa Rica “Costa Rica ha logrado la cobertura másaltapor el seguro social de salud, por dos razones: a) otorga los servicios a los trabajadores quecontribuyen y susfamilias, asícomo a los pobres y susfamiliasrespectivasmediantefinanciamientoestatal, y b) proveeincentivos a la afiliación de los trabajadores independientes de bajoingreso, tanto en saludcomo en pensiones, mediante el financiamientoestatal de la contribución del empleador—de la cualelloscarecen y quepromedia dos tercios de la contribución total en la región. La cobertura contributiva de los trabajadores independientes entre 2003 y 2008 creció de 38% a 63% en salud y de 21% a 43% en pensiones, ambos porcentajes los más altos de la región.”. (Mesa Lago-2009).

39. Desempleo El desempleoesuno de los mayoresriesgossociales con que se enfrentanlas personas quedependenparasusubsistencia de la venta de sufuerza de trabajo. Sin embargo, los sistemas de prestaciones de desempleo (seguros de desempleo) existenúnicamente en unaminoría de países, y muchos trabajadores, entre elloscasitodos los quetienenempleoindependiente, no estánamparadospor los mismos. La protección contra los riesgos de desempleo no debenconsistirúnicamente en prestacionessinotambién en medidas de protección del empleo

40. Igualdad de Género “La ConferenciaInternacional del Trabajo de 2001 hizohincapié en la conveniencia de que la seguridad social promueva y asumacomouno de susfundamentos el principio de la igualdad de género, no sólo en lo querespecta a la igualdad de tratopara hombres y mujeres en situacionesidénticas o similares, sinotambién en lo que se refiere a lasmedidasencaminadas a garantizar un ingresoequitativoparalasmujeres. Porejemplo, muchassociedades se benefician en granmedida de la labor de asistencia no remunerada, en particular de la que se presta a niños, padres de edadavanzada y parientesenfermos. Sin embargo, en lo queatañe a la seguridad social, estoscuidadoresfamiliaressuelen verse desfavorecidos en fasesposteriores de suvida, sencillamenteporquesutrabajo se desarrolló en suhogar y no tuvo la consideración de empleoremunerado. La CIT destacóasimismoquelas medias de mejora del acceso al empleoayudarán a lasmujeres a obtenerprestaciones de seguridad social porderechopropio, y no como personas dependientes.” ConferenciaInternacional del Trabajo, año 2001.

41. LA GESTION La gestión de los sistemas de previsión social deben caracterizarse por su autonomía política, su racionalidad administrativa y un estricto rigor técnico actuarial y financiero El control de riesgos La igualdad como principio rector

42. LA TRANSICION DEMOGRAFICA Y SUS PROBLEMAS RESULTANTES Políticas de Concientización La situación de ciertos colectivos El tratamiento del Adulto Mayor La influencia de la transición demográfica en los sistemas de pensiones y de salud

43. LA LITIGOSIDADA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL El tema de los derechos adquiridos y en vías de adquisición. La litigiosidad ante la reformas de la Seguridad Social. Los problemas de la gestión de las Instituciones de Seguridad Social y sus consecuencias: Las sentencias de los Tribunales ordinarios o Constitucionales

44. EL TEMA DE LOS TRABAJADORES MIGRANTES Y SUS DERECHOS DE SEGURIDAD SOCIAL El trabajador migrante y sus derechos de seguridad social- El Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social La influencia en los seguros de Enfermedad y Maternidad y Pensiones

45. “Las migraciones son uno de los signos de nuestra época. Aunque siempre hubo migraciones, en las últimas décadas el fenómeno migratorio se ha intensificado y se ha hecho más “visible” y complejo. Se calcula que en 2010 alrededor de 215 millones de personas migraron de un país a otro en tanto que 740 millones migraron dentro de las fronteras de su país de residencia.United Nations. General Assembly. International migration and development. Report by the Secretary-General A/65/203, 2 August 2010

46. “El número de migrantes en la región pasó de 21 millones en 2000 a 26 millones en 2005. Ese año los latinoamericanos representaron el 13% de los migrantes internacionales mientras que la población latinoamericana representaba tan solo el 9% de la población mundial. Estimaciones realizadas extrapolando los datos censales correspondientes al año 2000 sitúan la cifra de migrantes iberoamericanos en América Latina, Portugal y España en torno a 5,5 millones en 2007. (CEPAL: 2007).

47. LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU IMPORTANCIA Priorizar el tema de la Seguridad Social en la Agenda Legislativa y política. La generación de un gran pacto político (Pacto de Toledo- España). Priorizar el tema de la Seguridad Social en los grupos organizados, trabajadores, Asociaciones de trabajadores, Patronos, etc. Incentivar la participación de la sociedad civil en los temas de Seguridad Social Campañas Educativas: El desarrollo de la Seguridad Social en las Escuelas y colegios como materias de estudio.