La regolazione Principi generali ed esperienza italiana nel settore elettrico

1. La regolazionePrincipi generali ed esperienza italiana nel settore elettrico Corso di Economia e Regolazione delle Public Utilities a.a. 2009/10 - Università di Bologna Dr. Stefano Verde Ph.D in Diritto ed Economia, LL.M in Competition Law & Economics

2. Schema della lezione • La regolazione in senso generale • Introduzione, motivazioni, obiettivi • Il ruolo e le caratteristiche delle Autorità indipendenti • Principali schemi di regolazione del prezzo • La regolazione nel settore elettrico • Definizione ed obiettivi della regolazione • L’esperienza italiana • Cenni su regolazione tariffaria, regolazione incentivante, regolazione della qualità nel settore elettrico Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

3. Parte prima • La regolazione in senso generale Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

4. La regolazione: introduzione • Definizione di regolazione in senso lato • Insieme delle politiche pubbliche volte a condizionare il comportamento delle imprese verso finalità di interesse generale • Definizione molto ampia che comprende un insieme variegato di interventi pubblici: • Politica industriale (vv. Ministeri coinvolti); • Politica della concorrenza • Concezione originale di regolazione pubblica, con interventismo statale Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

5. La regolazione: introduzione • La regolazione in senso lato si sostanzia in attività: • Regolazione economica • Potere pubblico per orientare la condotta economica delle imprese • Regolazione sociale • Potere pubblico per influenzare le decisioni i cui effetti hanno rilevanza su aspetti sociali (vv. inquinamento) • Regolazione tecnica • Intervento per definire condizioni tecniche tali da favorire partecipazione al mercato Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

6. La regolazione: introduzione • Definizione di regolazione in senso stretto (concezione attuale) • La regolazione di settori che per ragioni strutturali conoscono impedimenti alla concorrenza ed ai quali è connessa una certa rilevanza sociale (settori di pubblica utilità) • Definizione più circoscritta che comprende essenzialmente due sfere di intervento: • Politica della concorrenza (Autorità Antitrust); • Politica settoriale (AEEG, AGCOM, …); • Interventi demandati ad organismi ad hoc Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

7. La regolazione: introduzione • La regolazione in senso stretto può altresì sostanziarsi in attività di regolazione economica, tecnica o sociale • Differenze tra regolazione settoriale e politica della concorrenza: • Specifica di un mercato vs. impatto generale intersettoriale; • Intervento ex ante vs. intervento ex post; • Durata teoricamente transitoria fino a introduzione della concorrenza vs. tutela indefinita nel tempo Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

8. La regolazione: introduzione • Motivi dell’evoluzione storica da un approccio alla regolazione in senso lato a quello di regolazione in senso stretto: • Affievolimento della presenza ed ingerenza statale sul comportamento delle imprese; • Avvio dei processi di liberalizzazione e deregulation; • Sostituzione di tale interventismo con costituzione ad hoc di organismi indipendenti deputati a perseguire la promozione del mercato e della concorrenza all’interno dello stesso Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

9. La regolazione: motivazioni • Per quali ragioni si rende necessario l’intervento pubblico sul mercato a mezzo della regolazione? • Teoria dell’interesse pubblico • Scopo della regolazione è garantire risultati socialmente desiderabili quando i mercati non sono in grado di raggiungerli da soli  fallimenti del mercato • Teoria dell’interesse privato (o dei gruppi di pressione) • Regolazione come risposta alle esigenze di tutela di alcuni interessi di gruppi di individui (consumatori, produttori)  rischio di cattura del regolatore Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

10. La regolazione: motivazioni • I fallimenti di mercato giustificano l’esistenza della regolazione economica • Potere di mercato • intervento sia ex ante (Autorità di settore) che ex post (AGCM) – in particolare nei casi di monopolio naturale • Esternalità • regolazione necessaria per attribuire interi costi a chi li produce • Asimmetrie informative • Sia comportamenti di moral hazard che di adverse selection es. nei rapporti consumatori/produttori, diverso potere negoziale; standard qualità servizio Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

11. La regolazione: motivazioni • Altre motivazioni sociali per l’esistenza della regolazione • Beni di merito • garantire offerta e accessibilità di beni e servizi ritenuti essenziali che potrebbero altrimenti non essere economicamente convenienti (vv. “cream skimming”) • Interventi redistributivi • disporre la riduzione degli oneri per alcune categorie di utenti meritevoli di tutela (es. tariffa sociale elettricità e gas) Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

12. La regolazione: motivazioni • Piuttosto quale conseguenza della richiesta di tutela da parte di gruppi di individui • Rischio di esistenza di gruppi di pressione che cercano di influenzare le decisioni del regolatore (regulatory capture) • Teoria dell’interesse pubblico è ancora valida, ma sono reali anche i rischi di regulatory capture per i regolatori Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

13. La regolazione: obiettivi • Introduzione, promozione e tutela della concorrenza in quei segmenti del mercato dove essa non esiste naturalmente • Condizioni concorrenziali: • libertà di ingresso ed uscita dal mercato • non discriminazione tra concorrenti • impedire abuso delle posizioni dominanti: • sussidi incrociati • cream skimming • comportamenti di foreclosure mercati a monte o a valle • garantire accesso alle infrastrutture essenziali Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

14. Le autorità indipendenti • Per lo più introdotte nel sistema italiano sulla scorta delle esperienze europee di fine anni ’80 ed inizio anni ’90 con legge 481/95 (alcune eccezioni AGCM, Banca d’Italia) • Caratteristiche/condizioni • Specificità settoriale/tematica dell’ambito d’azione • Indipendenza ed autonomia (separazione da Ministeri ed amministrazione centrale e da gruppi di pressione)  maggiore credibilità dei loro impegni su orizzonte temporale lungo • Elevata professionalità Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

15. Le autorità indipendenti • Missione • Definita nelle leggi istitutive delle stesse, sono chiamate anche single mission authorities; • correggere i fallimenti di mercato (vv. sopra) • promuovere concorrenza nel mercato • introdurre concorrenza per il mercato se necessario • garantire trasparenza • tutelare utenti finali Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

16. Le autorità indipendenti • Intervento • Favorire la transizione del settore alla concorrenza intervenendo sulla sua struttura • Incentivare comportamenti degli operatori verso forme tipiche di mercati concorrenziali • modalità di entrata nei mercati ed eliminare barriere all’ingresso (normative, tecniche, …) • modalità di accesso a infrastrutture essenziali • determinazione delle tariffe nei segmenti monopolistici (es. reti) • correzione asimmetrie informative incumbent/newcomers • standard di qualità dei servizi come tutela utenti Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

17. Principali schemi di fissazione prezzo • Necessario per definire tariffa tale da coprire costi produttori, remunerare capitale, ma non essere ingiustificatamente onerosa per utente • Esercizio complesso: • interdipendenze tra variabili, • asimmetrie informative, • distonia fra orizzonte di breve termine della fissazione e di lungo termine delle decisioni investimento • numerosità degli stakeholders coinvolti Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

18. Principali schemi di fissazione prezzo • Definizione della tariffa per segmenti caratterizzati da monopolio naturale • Soluzione di first best: p=MC, ma comporta perdite per produttori del bene/servizio • Worst case: p=MR, come nel monopolio • Ricerca di schema di second best per contemperare esigenze produttori e utenti: garantire la maggiore efficienza pur consentendo copertura dei costi e remunerazione del capitale (p ≈ AC): • Metodo cost-plus • Metodo price-cap Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

19. Principali schemi di fissazione prezzo Metodo del cost-plus pricing (o anche RoR) • Prezzo fissato in modo da garantire copertura dei costi ed equo tasso di ritorno sugli investimenti • Viene fissato un tetto al tasso di rendimento del capitale secondo lo schema semplificato: • Problema: L’effetto “Averch-Johnson” – rischio che il soggetto regolato sovracapitalizzi per essere autorizzato ad un profitto maggiore (con inefficienze e maggiori costi per l’utente) Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

20. Principali schemi di fissazione prezzo Metodo del price-cap • Metodo teso a controllare l’andamento dei prezzi piuttosto che dei profitti • Viene applicato secondo lo schema: • dove P0 è il prezzo base, RPI è il Retail Price Index (tasso inflazione) e X è il tasso di recupero dell’efficienza; inoltre C sono i costi riconosciuti, γ è il tasso di pass-through dei costi Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

21. Principali schemi di fissazione prezzo Vantaggi del metodo price-cap • Consente aggiornamento annuale automatico delle tariffe nel periodo regolatorio (time review)  limita discrezionalità del regolatore • Incentiva il soggetto regolato a comportamenti efficienti (vv. componente X), maggiore l’efficienza, maggiori i profitti • Introduce condizioni di certezza dell’aggiornamento delle tariffe durante la time review  orizzonte temporale della time review è comunque inferiore a quello degli investimenti Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

22. Principali schemi di fissazione prezzo Vantaggi del metodo price-cap • Assicura teoricamente un’equa remunerazione del capitale e copertura dei costi (nell’assunzione che il regolatore abbia a disposizione tutte le informazioni per fissare le variabili di base) • Al termine di ciascun periodo regolatorio, il regolatore può fissare un nuovo prezzo base e nuove formule di indicizzazione  adattabilità a nuove condizioni Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

23. Principali schemi di fissazione prezzo Criticità del metodo price-cap • Per ciascun periodo regolatorio si devono rideterminare i ricavi necessari ad equilibrare i costi riconosciuti ai soggetti regolati • Costo riconosciuto è calcolato sulla base di (e quindi sulla definizione e calcolo di): • costi operativi ritenuti efficienti • recupero degli ammortamenti • equo ritorno sugli investimenti, calcolato sulla RAB (Regulatory Asset Base) ossia su quella parte degli investimenti riconosciuta a livello regolatorio • Problema relativo a qualità dei servizi, elemento su cui potrebbe scaricarsi il recupero dell’efficienza Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

24. Cenni sulla regolazione della qualità • Brevemente, sulle possibilità di intervenire sulla qualità dei servizi (regolazione della qualità): • legare formula di fissazione del prezzo a indicatori di qualità (vv. variabile Y) • riconoscere incentivi collegati al miglioramento della qualità • introdurre standard di qualità e penali/sanzioni Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

25. Parte seconda • La regolazione nel settore elettrico Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

26. Regolare il mercato elettrico: interventi • Regolazione tariffaria • Fissazione tariffe per i servizi svolti in regime di monopolio, in modo da impedire comportamenti abusivi da parte dell’incumbent (es. foreclosure, cross-subsidies, …) • Fissazione delle condizioni economiche anche per segmenti liberalizzati a garanzia dei piccoli clienti • Regolazione della qualità • Fissazione di standard qualità del servizio per ovviare a deterioramento qualità • Regolazione di finalità sociale • Fissazione di tariffe agevolate per alcune categorie di consumatori disagiati e/o particolari • Regolazione standard tecnici e operativi Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

27. Regolare il mercato elettrico: la filiera Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

28. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Caratteristiche della regolazione tariffaria: • riflettere i costi di servizio • eliminare sussidi incrociati tra diversi utenti e diverse attività (es. operatore verticalm integrato) • convergenza dei sistemi elettrici dell’area europea • convergenza tra regolazione del mercato gas e del mercato elettrico Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

29. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Determinazione delle tariffe • Periodo regolatorio attuale del mercato elettrico è 2008-2011 (vv. time review) • Bisogna definire i costi e i ricavi riconosciuti ai soggetti regolati del servizio (es. trasmissione) per poter poi calcolare la tariffa del servizio, quale prezzo massimo unitario del servizio: • Costi operativi • Ammortamenti • Remunerazione del capitale investito Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

30. Regolazione tariffaria mercato elettrico • All’inizio del periodo regolatorio si definiscono i costi operativi riconosciuti che concorrono alla formazione del costo di riferimento del periodo zero • Costi sostenuti, rilevati e documentabili • Durante il periodo regolatorio, i costi operativi vengono poi ricalcolati annualmente con il metodo del price-cap Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

31. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Alla fine del periodo regolatorio, si calcolano i costi effettivi sostenuti dal soggetto regolato durante la time review • se il recupero di efficienza è stato maggiore di quello richiesto dalla formula, per la parte di profitti eccedente la previsione si procede ad un profit sharing trasoggetto regolato e utenti del sistema • Profit sharing per ovviare ad eventuali fissazioni ex ante della variabile X poco ambiziose o che non avessero potuto tener conto dell’evoluzione del mercato durante la time review Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

32. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Definizione del capitale investito regolatorio (RAB) • Immobilizzazioni nette + CCN – fondi oneri e rischi – fondo TFR • Calcolo del WACC (Weighted Average Cost of Capital), cioè del tasso di remunerazione del capitale investito, come media tra tasso di rendimento del capitale di rischio e del capitale di debito Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

33. Regolazione tariffaria mercato elettrico • è prevista una extra remunerazione per i nuovi investimenti finalizzati a: • ridurre le congestioni della rete di trasmissione • ammodernamento reti di distribuzione Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

34. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Costi/Ricavi riconosciuti = • Costi operativi (rivalutati col price-cap) • Valutazione valor degli ammortamenti • Remunerazione della RAB • È possibile procedere al calcolo della tariffa unitaria per il servizio (trasmissione, distribuzione, misura, stoccaggio gas, rigassificazione, …) Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

35. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Il costo massimo per fase della filiera e per tipo di consumatore del mercato elettrico Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

36. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Condizioni economiche del prezzo energia elettrica per consumatore domestico tipo (3kW, 2700kWh) Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

37. Regolazione tariffaria mercato elettrico • Evoluzione delle condizioni economiche del prezzo energia elettrica per consumatore domestico tipo (3kW, 2700kWh) Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

38. Regolazione qualità mercato elettrico • Regolazione mirata ad incentivare la qualità dei servizi • Qualità commerciale – fatturazione, misura, preventivi, allacciamenti, … • Continuità del servizio – interruzioni senza e con preavviso, … • Qualità della tensione della rete – buchi di tensione, variazioni lente, ... • Qualità servizi telefonici – accesso ai call center, tempi di attesa,risponditore ad albero, … Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

39. Regolazione qualità mercato elettrico • Strumenti per la qualità commerciale: • Imposizione di standard generali di qualità per monitorare la situazione • si riferiscono al totale dei clienti, soglia minima alla quale va garantito servizio entro determinato tempo • Es. almeno 85% delle richieste di utenti in BT di esecuzione di lavori complessi deve essere effettuata entro 60gg lavorativi • Imposizione di standard specifici di qualità, con sanzioni • riferiti alle singole prestazioni per un cliente, prevedono indennizzi (anche automatici) per la loro violazione • Es. attivazione della fornitura di clienti in BT entro 5 gg lavorativi da richiesta, altrimenti indennizzo automatico di 30€, 60€, 90€ Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

40. Regolazione qualità mercato elettrico • Strumenti per la qualità servizi telefonici: • standard specifici con indennizzi automaticiper • tempo di risposta a reclami scritti • tempo di rettifica di fatturazione (es. 90 gg) • tempo di rettifica per doppia fatturazione (es. 20 gg) • standard generali per • tempo di risposta motivata a richiesta di informazioni del cliente (es. 40gg per il 95% dei casi) • tempo medio di attesa call center • livello di servizio Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

41. Regolazione qualità mercato elettrico Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

42. Regolazione per finalità sociali • Bonus elettrico • introdotto dal 2008, consente prezzo agevolato per particolari categorie di utenti meritevoli di tutela: • i clienti domestici appartenenti ad un nucleo familiare con indicatore ISEE non superiore a 7500 euro; • appartenenti ad un nucleo familiare con più di 3 figli a carico e ISEE non superiore a 20.000 euro • presso i quali viva un malato grave che debba usare macchine elettromedicali per il mantenimento in vita • conseguente socializzazione ( oneri generali e di sistema) del minore ricavo per i soggetti regolati Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

43. Regolazione per efficienza energetica • Regolazione ad hoc per promuovere efficienza energetica negli usi finali • Superare le barriere che impediscono lo sviluppo naturale del risparmio energetico, ostacolato da esistenza di esternalità • Introduzione del meccanismo di scambio dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE) • Riconoscimento in tariffa di distribuzione dei costi per efficienza usi finali sostenuti da soggetti obbligati Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10

44. Riferimenti bibliografici per il corso • Clò A., “Appunti di economia e regolazione delle public utilities”, cap. 6 • Marzi G., Prosperetti L., Putzu E., “La regolazione dei servizi infrastrutturali”, Il Mulino, cap. 1, 5.1, 5.2, 5.3 Economia e Regolazione delle Public Utilities - a.a. 2009/10