Oppsummeringsforelesning, DRI2001 28. november 2006

1. Oppsummeringsforelesning, DRI200128. november 2006 Noen rettslige perspektiver Herbjørn Andresen, stipendiat Afin

2. Fra ”bolk I”: Rettslige reguleringer av og forutsetninger for demokrati • Grunnloven: Maktfordeling og demokrati • Folkevalgte organer (valgloven etc.) • Rettslig regulering som forutsetning for demokrati: • Myndigheters plikt til å ikke begrense borgernes deltakelse og meningsdannelse • Myndigheters ”sørge for”-plikt – vern av den enkeltes muligheter for å delta og engasjere seg • Er rettslig regulering av demokratiet i endring? • Utvikling fra flest regler av type (I) i retning av flest av type (II)? • Eller ”mer demokrati overalt” i lovgivningen?

3. Styreform og folkevalgte organer • Grunnlovens maktfordelingsprinsipp (1814) • Følger den politiske filosofen Montesquieus prinsipp om tredeling av makten; Lovgivende, utøvende og dømmende makt • Kapittel C i grunnloven regulerer at den lovgivende makt i Norge skal bestå av et folkevalgt Storting (representativt system) • C. Om Borgerret og den lovgivende Magt (§§ 49 - 85) • Regulerer både hvem som kan stemme, og hvem som kan velges • De som kan velges, har i prinsippet også plikt til å la seg velge • Stemmerett for norske borgere (av begge kjønn) over 18 år • Kvinner fikk stemmerett i 1913 • Stemmerettsalderen var 25 år i 1814, i 1978 senket til 18 år

4. Folkevalgte organer (forts.) • Stortinget er også underlagt annen rettslig regulering • Stortingets egne (”selvpålagte”) regler • Stortingets forretningsorden • Stortingets bevilgningsreglement • Reglement for åpne kontrollhøringer • Konstitusjonell sedvanerett • Særlig viktig er parlamentarismen, innført i 1884, regulerer forholdet mellom lovgivende og utøvende makt (regjering) • Stortingets eksterne organer (kontroll med forvaltningen) • Sivilombudsmannen, jf. Sivilombudsmannsloven (1962) • Riksrevisjonen, jf. Riksrevisjonsloven (2004)

5. Folkevalgte organer (forts.) • Fylkesting og kommunestyrer • To separate nivåer, forskjellige samfunnsoppgaver • Unntak for Oslo, eneste kommune som ikke hører til under et fylke • Kommuneloven (1992) • Rammeverk for organisering, gjelder både fylker og kommuner • Sterkt prinsipielt skille mellom politikk og administrasjon(Kommunestyre, formannskap, ordfører etc. på den ene siden, ”rådmann” og andre fast ansatte på den andre siden) • Innbyggerinitiativ (ny § 39a, gyldig fra juli 2003):”Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til et forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet, dersom minst 2 prosent av innbyggerne, alternativt 300 i kommunen eller 500 i fylket, står bak forslaget.”

6. Folkevalgte organer (forts.) • Valgloven (2002) • Felles rammeverk for Stortings-, fylkestings-, og kommunevalg • Stemmeretten: Noe videre for fylkestingsvalg og kommunevalg enn for Stortingsvalg • Også andre nordiske borgere, med relativt kort botid i kommunen og fylket • For andre lands statsborgere med mer enn 3 års botid i kommunen og fylket • Valgloven skal først og fremst sikre praktisk og betryggende gjennomføring av valgene

7. Fra ”bolk II”: Kategorier av systemer og transformering av rettskilder til systemer • Beslutningssystemer – noen eksempler: • Det meste av trygdesystemene i NAV • Skatteetatens likningssystemer • Bostøtteordningen • Beslutningsstøttesystemer – noen eksempler: • Arbeidsformidling og -kvalifisering i NAV • Barnevernstjenesters IT-verktøy • eForvaltning • Altinn, innrapportering og utsendelse (www.altinn.no) • ”Min fastlege” (tjenester.nav.no/minfastlege)

8. Den offentlige forvaltningens myndighetsutøvelse overfor enkeltindivider • Oppgaver og institusjoner med politisk mandat • Oftest ”omformet” til et rettslig mandat (lov, forskrift) • Materielle regler og rettigheter • ”Enkle” (deterministiske) regler • Hvor mye skatt skal betales av inntekt x? • Hvor mye får y utbetalt under sin fedrepermisjon? • Komplekse saker, skjønnsbaserte regler • Hvilket behov for beskyttelse har asylsøker z? • Vil ”barnets beste” i sak s være å flytte til fosterhjem, eller kan foreldrene settes i stand til bedre omsorg? • Norsk offentlig forvaltning; ”salig blanding” av ulike typer materielle regler

9. Prosessuelle regler og rettigheter • Overordnede hensyn/verdier • Rettssikkerhet • Personvern • Menneskerettigheter • Mer ”operasjonelle” regler • Krav til å skaffe relevante opplysninger i saken • Veiledningsplikt • Begrunnelsesplikt • Taushetsplikt • Innsynsrett • Klageadgang

10. ”Rettslig kvalitet” i disse typene systemer • Riktige (materielle) vedtak • Både helt og delvis automatiserte beslutninger • Tilstrekkelig informasjonssikkerhet • Personvern • Relevante, nødvendige opplysninger som behandles • Innsyn, samtykke, korrigeringsrett osv. • Rettssikkerhet • Beslutningsgrunnlag, begrunnelser, forståelighet osv. • Robust og vedlikeholdsvennlig • Tilpasning til nye/endrede materielle regler • Feilretting, forståelighet osv.

11. ”Rettslig innhold” i IT-systemer • Det rettslige innholdet blir til i en systemutviklingsprosess • Systemutvikling er valg og beslutninger • Å utforme rettslige innhold i et IT-system er en rettslig beslutning • Viktig forskjell: • Hvordan er en bestemt rettslig regel representert i et IT-system, eks: • Kriterier for å få alderspensjon • Rett håndtering av forskjellig sivilstatus i ulike regelverk osv. • Hvilke regelverk rundt et IT-system som påvirker beslutningene i utviklingsprosessen, eks: • Sikkerhetskrav • Arkivering • Anskaffelsesregelverk osv.

12. Om begrepet ”transformering” • Bokmålsordboka • TILSLAGSORDARTIKKEL FRA BOKMÅLSORDBOKA (offisiell rettskriving) • transformeretransforme're v2 (fra lat., av trans- og formare 'danne') omforme, omdanne, særl: overføre elektrisk strøm fra én spenning til en annen • I forvaltningsinformatikk: • ”datamaskinprogrammet er en alternativ representasjon av den rettslige normen” (Bing, 1984) • ”transformering fra regeltekst i naturlig språk til edb‑program innebærer noe prinsipielt forskjellig fra ’oversettelse’ i vanlig forstand, bl.a pga de utvalg og suppleringer som foretas” (Schartum, 1993)

13. Borger/part i saken Vedtaksansvarlig forvaltningsorgan Evt. andreprivate parter Evt. andre involverte offentlige forvaltningsorganer IT-støtte i offentlig saksbehandling ”Typisk prosess:” Søknad: Personopplysninger,- grunndata - ”kriteriedata” for søknad Saks-behandler IT-system a) beslutnings-støttesystem b) beslutnings-system a) Vedtak b)

14. Støndadsberettiget (mor) Arbeids- og velferdsetaten Fra sykehus osv., via folkeregisteret Eksempel på en variant; barnetrygd Hel-automatisert beslutning IT-system (beslutnings-system) Vedtak (og utbetalinger, hvis kriterier oppfylt) Fødselsmelding: (personopplysninger,”kriteriedata”)

15. Part i saken Kommune Evt. naboer,interesseorg… Evt. andre involverte offentlige forvaltningsorganer En annen variant; skjenkebevilling ”Svak beslutningsstøtte”, hovedsakelig manuell behandling IT-system beslutnings-støttesystem (prosesstrinn, arkivering osv.) (Evt. elektronisk) søknad: Personopplysninger ellerfirmaopplysninger,+ noen av kriteriene forbevilling Saks-behandler Vedtak Ulike myndigheter:Attester osv.

16. Hovedbegreper fra pensumartikkelen ”Dirt in the Machinerey of Government”: • ”Transformering av rettskilder” • Kap. 6: Dekningsgrad/utstrekning • Kap. 7: Grad av transformering - formalisering • Kap. 8: Utvalg av ”transformerbare” operasjoner • Kap. 9: Supplering av rettskildene • Kap. 10: ”Tvilsom” eller gal representasjon av normen • ”Transformering av sakens faktum” • Kap. 11: Bruker/saksbehandlers tolkning og forståelse av hvordan systemet skal brukes

17. Nærmer om transformering: • Transformeringen skjer – i hovedsak – under systemutvikling • Kravspesifisering, designvalg, programmering • Noe av transformeringen skjer under bruk • Tolkning av hva som skal registreres, bruk av koder • Transformering omfatter både materielle regler og prosessuelle regler • Utvalg og supplering av rettskildene er rettslige beslutninger!

18. Egenskaper Mål/idealer Virkemidler/metoder Systemtransparens • Hva er systemtransparens? I grove trekk innebærer det at det transformerte, rettslige innholdet skal være tilgjengelig, forståelig og forsvarbart • Hvorfor systemtransparens? • Et (av mange) midler for å realisere viktige hensyn som rettssikkerhet, demokrati og personvern • Hvordan oppnå systemtransparens? • Styring, organisering/medvirkning, dokumentasjon, opplæring osv. transparen't a2 (også utt -an>g; gj fr fra mlat, av transparere 'være synlig gjennom', av trans- og lat. parere 'være synlig') gjennomsiktig, gjennomskinnelig

19. Tilgjengelig for berørtepersoner/organisasjoner Tilgjengelig for ”alle” Tilgjengeliggjøring uten forutgående forespørsel Tilgjengeliggjøring etter forespørsel Offentlige organers plikter til å gjøre informasjon tilgjengelig (Boksene markerer plikter og prinsipper som til enviss grad har betydning for tilgjengeliggjøring avkunnskaper om systemers rettslige innhold) Publiseringsplikter Opplysningsplikter ”Publicatio legis”-prinsippet, Grl. § 84, Lov om Norsk Lovtidend Kommuneloven § 4 Fvl § 37 (høring og varsling) Forelegge saksopplysninger,fvl § 17Informasjon om behandlingerav personopplysninger, pol §§ 19-21 Offentlighetsprinsippet (Individuell) innsynsrett • Offentlighetsloven, • Innsynsrett for ”enhver” • Visse unntak • - Plikt til å vurdere meroffentlighet Partsinnsyn (i saken), fvl § 18Innsyn i registrerte opplysninger, pol § 18 Innsyn i ”regelinnholdet” til grunnfor helautomatiske beslutninger,pol § 22

20. Fra ”bolk III”: Noen kategorier av offentlige informasjonsressurser (I) • Grunndata • ”Nøkkelinformasjon” som benyttes av flere virksomheter (primært) for entydig identifikasjon av personer, virksomheter, eiendommer etc. • Bør i størst mulig grad være faste (over tid) og ”fortolkningsfrie”, ikke oppfattes forskjellig avhengig av situasjonen de brukes i • Vil i sin natur være strukturerte data • Egentlig er det få ”rene grunndataelementer” i samfunnet. Men de er særdeles viktige, og relativt ressurskrevende å forvalte

21. Noen kategorier av informasjonsressurser (II) • ”Etatsdata” (eller ”fagdata”) • Disse betegnelsene er ikke ”offisielle”, men de har vært brukt i utredninger om samordning og felles bruk av offentlig informasjon • Betegner informasjonsressurser som ikke er grunndata, men som det likevel kan være behov for (eller ønske om) å dele mellom flere etater • Dette er også i hovedsak strukturerte data • Men ikke like ”faste” og ”fortolkningsfrie” som grunndata? • Utnyttelse mellom etater av slike data reiser noen problemer: • Hjemler for vs. rettslige hindringer mot utveksling/gjenbruk • Hvordan vite at meningsinnholdet er (tilstrekkelig) sammenlignbart? • Egnet teknologi og organisasjon (informasjonsressursbehandlingen, ”teknisk og organisatorisk interoperabilitet”)

22. Noen kategorier av informasjonsressurser (III) • Metadata • Definisjon i Oxford English Dictionary:metadatan., a set of data that describes and gives information about other data • Man legger vanligvis også inn en forutsetning om at metadata skal være strukturerte, og maskinlesbare • Gjennomarbeidete og godt strukturerte metadata antas å være hensiktsmessig for å sammenligne (kilde)dataelementers meningsinnhold • Brønnøysundregistrene forvalter blant annet Oppgaveregisteret, som er en lovfestet offentlig metadataressurs

23. Noen (rest-)kategorier av informasjonsressurser • Publikasjonsserier • Knytter en type informasjoner til en utgiver og et noenlunde avgrenset formål, for eksempel Norges Lover, NOU-er, anbudsutlysninger mv. • Hovedsakelig ustrukturerte data, men med noe strukturert katalogiseringsinformasjon • Arkiver • Løpende dokumentasjon av saksbehandlingen • Selve dokumentene normalt ustrukturerte data, mens journalene i vesentlig grad er strukturerte • Katalogtjenester • Internettadresser, telefonnummere, postnummere, trafikkruter… • Informasjonselementer som er nødvendige forutsetninger for (eller bi-produkter av) andre konkrete samfunnsinfrastrukturer • I sin natur strukturerte data, har en del til felles med grunndata

24. Fugleperspektiv, noen rettslige perspektiver ved informasjonsinfrastrukturene (I) • Bruk av informasjonen – ofte kryssende hensyn: • Hjemler for bruk av informasjon • Til dels generelle reguleringer (offentlighetsprinsippet utenfor taushetspliktens område, samtykke innenfor taushetspliktens område etc.) • Til dels konkret hjemmel til å innhente opplysning x fra etat y • Regler som begrenser bruken av informasjon • Taushetsplikt som skranke for å utlevere opplysninger • Personopplysningsvernet, bl.a. ”ikke … formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet …” • Innhenting av opplysninger • Personopplysninger; grunnkravene i pol • Ulike ”løsninger”; lovhjemmel, nødvendighetskriterier, konsesjon… • Fra næringslivet; en omfattende eller inngripende plikt til å melde fra til det offentlig om endringer vil ofte kreve lovhjemmel, etter legalitetsprinsippet

25. Dreier seg mer om infrastrukturfor behandling av informasjon enn om ”selve” informasjonen Fugleperspektiv, noen rettslige perspektiver ved informasjonsinfrastrukturene (II) • Lovbestemte krav til forvaltningsorganers produksjon av informasjonsressurser • Generelle krav, som omfatter alle eller de fleste organer • arkivlova, journalføringsplikt • Spesifikke krav, visse forvaltningsorganer er tildelt oppgaver med å forvalte felles informasjonsressurser • Brønnøysundregistrene, Skattedirektoratet/sentralkontoret for folkeregistrering, SSB, NAV… • Formkrav og teknologikrav • Bestemte skjemaer • Standarder • Informasjonssikkerhet og informasjonskvalitet • Andre reguleringer kan også ha en viss betydning; • Anskaffelser • Monopol vs. konkurranse

26. Utviklingstrekk i den rettslige reguleringen av informasjonsinfrastrukturer • Informasjonsinfrastrukturene i samfunnet er ofte ”gamle”, dvs. har røtter fra før informasjonen ble digitalisert • Likevel ser vi i mange situasjoner at digitalisering har ført til økende rettsliggjøring av informasjonsinfrastrukturen • Regulere bruk (både muliggjøre og hindre) • Regulere aktører og deres plikter • Sikre kvalitet og brukbarhet • I noen grad reguleres også markedsmessige forhold