Forelesning DRI2001 / FINF4001 26. oktober 2006

1. Forelesning DRI2001 / FINF400126. oktober 2006 Tverrsektorielt IKT-samarbeid i staten Altinn Marius Pellerud

2. Utgangspunktet • Maktutredningen fra 2003: Den fragmenterte staten • På den ene siden: • Vekst i utgifter  vekst i antallet beslutninger som må tas og større kompleksitet • Kompliserte strukturer • Samordningsvansker • På den andre siden: • Reformer • Effektivisering • Forenkling • Brukerorientering Marius Pellerud

3. IKTs rolle i dette bildet • Økende utbredelse av Internett i befolkningen • Bedre teknologier for overføring og sammenstilling av data og informasjon • XML og SOAP • Bedre og raskere linjer for overføring av store mengder data • En økende tro på bruk av IKT til • Effektivisering • For innbyggerne • For staten • Forenkling • For innbyggerne En tro på at IKT kan brukes på lure måter i stat og kommune Marius Pellerud

4. Altinn • Desember 2003: Lansering av AltInn • Alternativ innrapportering • Innrapportering av næringslivsdata til tre etater: • Skatteetaten • Brønnøysundregistrene • Statistisk sentralbyrå • Alternativ til egen plug-in for innrapportering i lønns- og personalsystem • Fra Alternativ til Alt  Altinn • Innrapportering fra både næringsliv og innbyggere • Også transaksjonstjenester fra det offentlige til næringsliv og innbyggere Marius Pellerud

7. Problemstilling Hvordan er beslutningsprosessen rundt innføringen av et tverrsektorielt IKT-system med tre uavhengige etater med ulike oppgaver, kulturer, verdier og ønsker? Hvordan besvare et sånt spørsmål? Marius Pellerud

8. Teoretisk utgangspunkt • Innføringen av Altinn innebærer en organisasjonsendring. Hva slags type organisasjonsendring? • Identifisere ulike aktuelle former for organisasjonsendring som kan tenkes å gjelde • Formulere testbare hypoteser ut fra teorien • Gjennom empiriske undersøkelser undersøke hvilke former for organisasjonsendring som har foregått ved etableringen av Altinn Marius Pellerud

9. Mulige endringsdrivende mekanismer Marius Pellerud

10. Hierarkisk styring • Instruksjon ovenfra og ned • Lydighet nedenfra og opp • Beslutningsprosesser er et analytisk problem • Reell effektivitet • Formell organisasjonsstruktur sosialiserer og styrer aktørenes handlinger Marius Pellerud

11. Forhandling og interessehevding • Deltakerne i en organisasjonsendring fremmer egne interesser • Deltakerne er medlemmer i koalisjoner innad og på tvers av formelle organisasjonsgrenser • Koalisjonene med mest ressurser avgjør formen på organisasjonsendringen Marius Pellerud

12. Myter og moter • Staten er avhengige av legitimitet • Legitimitet skapes gjennom å følge anerkjente moter for organisasjon, ledelse og bruk av IKT • Mulige moter: • Tjenesteorientert arkitektur (SOA) • Interoperabilitet • Åpne standarder • Åpne formater Marius Pellerud

13. Teknologiske begrensninger • Hvordan spiller eksisterende systemer inn? • Legacy systems • Hvordan spiller organiseringen og forvaltningen av systemene inn? • Hvilke begrensninger ligger i teknologivalg? Teknologisk stiavhengighet? Marius Pellerud

14. Datainnsamling • Undersøkelsen er empirisk basert • Dokumentstudier • Intervju med lederne for IT-funksjonene i de tre etatene • Spørreundersøkelse blant deltakerne i Altinn-prosjektet Marius Pellerud

15. Hva fant jeg? • Deltakernes oppfattede effekter av Altinn Marius Pellerud

16. Hypotese 1: Rasjonelt hierarki • Ryddig styring • Folk oppfattet prosjektet som ryddig og forståelig • En begrenset styrking av hypotesen • Samtidig fant jeg sitater som: • ”Det er jo veldig ofte ganske komplekse prosesser som pågår, og det er nesten ikke mulig å beskrive det helt. Du vil helt sikkert få forskjellige svar fra alle du spør om det.” (Skatteetaten 2005 [intervju]) • ”Det var noen få tilfeller hvor jeg ikke skjønte hva som egentlig foregikk. Men, selve beslutningsprosessen var ryddig.” (SSB 2005 [intervju]) Marius Pellerud

17. Effekter av styring Marius Pellerud

18. Avgjørelser • Relativt spredt beslutningsstruktur • Svekker hypotesen noe Marius Pellerud

19. Etatenes sjølstendighet • Manglende bevissthet rundt myndighetsavståelse • Ingen formell myndighetsavståelse fant sted, men samtidig oppstår nye påvirkningsformer • ”Men det er fortsatt tre forvaltningsorganer. Rene forvaltningsorganer som har et ansvar. Som er under fullt styre og kontroll av sine departementer.” (Skatteetaten 2005 [intervju]) • ”Det prosjektet som jeg refererte til i stad, det var jo [mangler] foretaksregistering. Som nummer to hadde vi tinglysning. Og som nummer tre hadde vi regnskaper. På grunn av det samarbeidet og var det regnskap som kom opp først og som er tyngst nå.” (Brønnøysundregistrene 2006 [intervju]) • ”Du er jo avhengig av at de som skal samarbeide vil samarbeide. For det er veldig vanskelig for en etat som er sideordnet i forhold til en annen etat, og som da ligger under et annet departement, å si at nå skal du samarbeide. Det må helst komme som en egeninteresse fra den etaten, og ikke som pålegg utenfra” (Skatteetaten 2005 [intervju]) • Etatsdirektørenes rolle • Skattedirektøren spilte en sterk personlig rolle • Ga ekstra tyngde til Skatteetaten Marius Pellerud

20. Forslag til organisasjonskart for samarbeidet Marius Pellerud

21. Hypotese 2: Forhandling og interessehevding • Koalisjoner • Identitet med helheten: 80% ja, 20% nei • Identitet med eget prosjekt: 83% ja, 20% nei • Identitet med prosjektgruppa: 73% ja, 27% nei • Identitet med leveranseprosjektet: 55% ja, 45% nei • Identitet med folk med samme fagbakgrunn: 67% ja, 33% nei • Identitet med folk med samme arbeidsområde: 70% ja, 30% nei • Intervjuene antyder mulige koalisjoner på tvers av organisasjoner på bakgrunn av felles arbeidsoppgaver Marius Pellerud

22. Interesser • Egeninteresser • Sikring av egen arbeidsplass: 25% ja, 75% nei • Høyere lønn: 13% ja, 87% nei • Bedre arbeidsoppgaver: 57% ja, 43% nei • Næringsorganisasjonenes rolle • Spesielt NHO forsøkte å påvirke prosjektet • Også organisasjoner internt i etatene påvirket løsningen Marius Pellerud

23. Hypotese 3: Følging av moter • Mulige myter og moter om IKT i offentlig sektor • Interoperabilitet: 31% ja, 66% nei • Tjenesteorientert arkitektur (SOA): 31% ja, 66% nei • Åpne standarder: 72% ja, 25% nei Marius Pellerud

24. Omgivelsene • En teori om ”isomorfi” • Som vi alt har sett er den største gevinsten statens rykte • Intervjuene bar preg av at respondentene er opptatt av inntrykket etaten har i offentligheten. Legitimitet ”I Altinn er vi med for å være med på å skape en felles kanal og fremstå som om vi er samkjørte i offentlig sektor.” (SSB 2005 [intervju]) Marius Pellerud

25. Media er en viktig kilde til myter og moter Marius Pellerud

26. Moters opphav • Begrenset påvirkning fra media • Myter og moter kommer fra andre steder også • Forskning • Internasjonale organisasjoner, spesielt EU og OECD Marius Pellerud

27. Teknologiske begrensninger • Ulike typer og aldre på teknologien • Brreg har alltid vært IKT-basert • Mange gamle og store systemer i Skatteetaten • Mange statistikkverktøy i SSB • Papirskjema som teknologisk arv • Gamle skjema styrer systemet • Mangel på dialog • Leverandørenes rolle • Hva kan leverandøren levere • Begrensninger i hyllevareprodukter Marius Pellerud

28. Konklusjon • Det viktigste argumentet for Altinn er bedre inntrykk av staten hos innbyggerne • Høyere legitimitet i omgivelsene • Faktiske effekter er mindre viktige • Deltakerne oppfatter prosessene som ryddige, men har begrenset innsikt i helheten • Sjølstendige organisasjoner legger føringer på hverandre • Hva skjer med myndighet? • Hvem sitter til slutt med ansvaret? • Den parlamentariske styringskjeden Marius Pellerud

29. Altinn i dag Marius Pellerud

30. Les mer Hele undersøkelsen finnes på http://folk.uio.no/mariuspe/oppgaven.pdf Marius Pellerud