REFORMA DO ESTADO, GESTÃO MUNICIPAL E GERÊNCIA PÚBLICA

1. REFORMA DO ESTADO, GESTÃO MUNICIPAL E GERÊNCIA PÚBLICA PROFa. CARLA GIANI MARTELLI

2. POR QUE REFORMAR O ESTADO? • Anos 80: grandecrisemundial • Causabásicadacrise: o Estado • Estado cresceudemasiadamente e foicapturadoporinteressesparticulares • Estado perdeautonomiarelativaem face do processo de globalizaçãodaeconomiamundial: • Crise do Estado-Nação • Redução dos custos dos transportes e das comunicações e consequenteaumento do comércio, das finanças, dos investimentosinternacionais: competitividade entre osestadosnacionais é crucial • Crise fiscal do Estado: umacrise do tipo de intervençãoestatal e umacriseda forma burocrática de administração do Estado • Se a proposta de um Estado mínimonão é realistae se o fatorbásicosubjacente a criseeconômica é a crise do Estado,então: A soluçãonão é provocar o definhamento do Estado, masreconstruí-lo, reformá-lo.

3. MANIFESTAÇÕES DO IMOBILISMO DO ESTADO • Crise fiscal: crisedadívidaexterna;poupançapúblicatorna-se negativa; perda de créditopúblico e incapacidade do Estado realizarumapoupançapúblicaparafinanciarpolíticaspúblicas. • Crise do modo de intervenção: crise do welfare no primeiromundo; esgotamentodaindustrializaçãoporsubstituição de importaçõesnospaísesemdesenvolvimento; colapso do estatismonospaísescomunistas. • Crisedaburocracia: obsolescênciada forma burocrática de administrar o Estado; custoscrescentesdamáquinaestatal, baixaqualidade e ineficiência dos serviçosprestadosaoscidadãos. Resultado: crise de legitimidade

4. ALIANÇAS SÃO FORMADAS PARA PENSAR O ESTADO • Aliança liberal: meados dos anos 80 • Plenocontroledaeconomiapelomercado • Reformasdirecionadaspara a redução do Estado aomínimo • Estado develimitar-se a garantir a propriedade e oscontratos; devedesvencilhar-se de todas as suasfunções de intervenção no planoeconômico e social • Políticamacroeconômicadevetercomoúnicoobjetivo o déficitpúblico zero e o controle do aumentodaquantidadedamoeda (e nenhumapolítica industrial e social) • Aliança social-liberal: início dos anos 90 • “Um Estado menor e melhor” • Recuperaçãodapoupançapública e superaçãodacrise fiscal • Redefinição das formas de intervenção no econômico e no social: contratação de organizaçõespúblicasnão-estatais • Reformapúblicagerencial

5. PREMISSAS PARA REFORMAR O ESTADO • Marshall: Direitoscivis – século XVIII Direitospolíticos- século XIX Direitossociais- século XX • Bresser-Pereira: Direitosrepublicanosou públicos- segunda metade do século XX: • os direitos de que gozam todos os cidadãos, de que seja público o que de fato é público; o direito de que a propriedade do Estado seja pública, isto é, de todos e para todos, não apropriada por uns poucos . • Duas instituições criadas para proteger o patrimônio público: a democracia e a administração pública burocrática.

6. DEMOCRACIA E BUROCRACIA • Democracia e administração pública burocrática: principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado. • Características dos governos nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas: privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. • PATRIMONIALISMO: significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. • A administração do Estado pré-capitalista: administração patrimonialista. • Surgimento do capitalismo e da democracia: distinção clara entre res publica e bens privados. • Instituições em crise: Estado em crise • Democracia: deve se tornar mais participativa ou mais direta • Administração pública burocrática: deve ser substituída por uma administração pública gerencial.

7. QUAL PAPEL DO ESTADO? • Estado liberal do século XVIII e XIX: • Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade; Estado que só precisava de um Parlamento para definir as leis, de um sistema judiciário e policial para fazer cumpri-las, de forças armadas para proteger o país do inimigo externo, e de um ministro das Finanças para arrecadar impostos. Para este Estado, a administração pública burocrática (que surge no século XIX e é amplamente estudada por Weber), em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado, foi um grande progresso: o protegeu da corrupção e do nepotismo, dois traços inerentes à administração patrimonialista. • Século XX: • Outras funções do Estado: provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura pública, de seguridade social, de incentivos à ciência e à tecnologia, de investimentos em infra-estrutura, de proteção ao meio-ambiente. Para este Estado, a administração pública burocrática se tornava cara, lenta e ineficiente. Não basta à nova administração pública ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao prover bens públicos e semipúblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou indiretamente financiar e tem de proteger os direitos públicos.

8. O QUE É REFORMA GERENCIAL? • Surgiu na segunda metade do século XX : para quê? • resposta à crise do Estado • enfrentar a crise fiscal • estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabiam ao Estado • proteção do patrimônio público contra os interesses privados ou da corrupção aberta. • Características básicas: • Orientadapara o cidadão e obtenção de resultados • Pressupõequepolíticos e funcionáriospúblicossãomerecedores de grau de confiançalimitado • Serve-se dadescentralização e do incentivo à criatividade e à inovação • Contrato de gestãocomoinstrumento de controle dos gestorespúblicos.

9. ORIENTAÇÃO PARA RESULTADOS • Administraçãopúblicaburocrática: atentaparaosprocessos • Constróiobstáculosparanepotismo e corrupção • Define procedimentosparacontratação de pessoal e compra de bens e serviços • Controlessãopreventivos; vêma priori • Aoinvés de punirosdesvios, prefereprevenir • Controle de procedimentos • Administraçãopúblicagerencial: atentaparaosresultados • Descentralização • Delegação de autoridade e de responsabilidadeaogestorpúblico • Rígidocontrolesobre o desempenho (aferidomedianteindicadoresacordados e definidosporcontrato) • Controle de resultados

10. ORIENTAÇÃO PARA O CIDADÃO • Administraçãopúblicaburocrática: auto-referente • Promoveseuprópriointeresse • Interesseemafirmar o poder do Estado (distinção entre patrimôniopúblico e privado) • Administraçãopúblicagerencial: orientadapara o cidadão • “A agênciaburocráticaconcentra-se emsuasprópriasnecessidades e perspectivas; a agênciaorientadapara o consumidorconcentra-se nasnecessidades e perspectivas do consumidor”(Barzelay, 1992). • Serviçopúblicodeve se orientarpelaidéia “serviçoaocidadão” (‘serviçopúblico’ é público; é para o cidadão).

11. POLÍTICOS E FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS: CERTO GRAU DE CONFIANÇA • Administraçãoburocrática: confiança zero (Bresser-Pereira) • Sistemas de baixaconfiança: taylorismo e fordismo = intensavigilância (Giddens) • Administraçãogerencial: certograu de confiança • Confiançacontroladaporresultados • Grau de confiançaquepermitedelegação: gestorpúblico tem liberdade de escolherosmeiosmaisapropriadosaocumprimento das metasprefixadas • Sistemas de altaconfiança – pós-fordismo , a partirdadécada de 70 (Giddens) • Produçãoflexível • Produçãoemgrupo • Trabalhoemequipe • Habilidademúltiplas dos funcionários • Treinamentosconstantes

12. AS ORGANIZAÇÕES EM TRANSFORMAÇÃO ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL Indivíduosdiferenciados Educaçãocontínua Interdisciplinaridade Criatividade Trabalhoemequipe Incentivo à cooperação Processodecisóriodemocrático Compartilhamento Responsabilidadesamplas Dirigenteslideram Controlepordesempenho Resultados Comunicaçõesampliadas Redes • Indivíduosindiferenciados • Escolarização • Especializaçãofuncional • Disciplina • Tarefasisoladas • Incentivo à competição • Processodecisóriopiramidal • Separaçõeshierárquicas • Responsabilidadesrestritas • Dirigentesordenam • Controleporsanção • Normas e processos • Comunicaçõesreduzidas • Informação vertical

13. REFORMA GERENCIAL E NEOLIBERALISMO • Enfoque gerencial da administração pública: Grã-Bretanha, 1979, governo Thatcher; e EUA, 1980, governo Reagan. • Também na Nova Zelândia, na Austrália e na Suécia: governos socialdemocratas • O que ocorre: • as técnicas de gerenciamento são introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado; • identificação de ajuste fiscal com conservadorismo ou neoliberalismo pode ter uma explicação histórica, mas não tem explicação lógica; • o neoliberalismo surgiu de uma reação contra a crise fiscal do Estado e por isso passou a ser identificado com cortes nos gastos e com o projeto de reduzir o ‘tamanho’ do Estado. Mas, as administrações socialdemocratas (contrárias, portanto, ao neoliberalismo) entenderam que o ajuste fiscal não era proposta de cunho ideológico, mas condição necessária para qualquer governo forte e efetivo; • isso, aliado à superioridade da administração pública gerencial sobre a burocrática, levou governos de diferentes orientações ideológicas a empreenderem reformas administrativas; • visam a duas metas: a redução dos gastos públicos a curto prazo e o aumento da eficiência mediante uma orientação gerencial, a médio prazo.

14. NEOLIBERAIS: DIREITO CIVIS E CONCEITO DE LIBERDADE NEGATIVA • Direitoscivissãoconsideradosnegativos: • A liberdade e a propriedade do cidadãonãodeve ser ferida. • O cidadão tem a liberdadenegativa de nãosofrerrestriçõesouinterferênciasemrelação a seusdesejoslegítimos. • Direitospolíticos, sociais e republicanossãopositivos: • Requeremumaaçãopositiva do Estado. • Os cidadãostêm a liberdadepositivaparaparticipar do governo, partilhar a riqueza social e garantirque o quêfoidecidido ser público de fato o seja. • Neoliberaispensamcidadania a partirapenas de direitoscivis e do conceito de liberdadenegativa • Cidadaniasó se completaquandoosquatrodireitossãoconquistados.

15. TRÊS DIREITOS REPUBLICANOS • Direito do patrimônioambiental • Maioresdefensores: biólogos e ambientalistas • Direitoaopatrimôniohistórico-cultural • Maioresdefensores: intelectuais, professores, artistas • Direitoaopatrimônioeconômicopúblico, à res publicaou “coisapública” • Maioresdefensores: Economistas, filósofospolíticos e sociais e juristas Aoscritérioseconômicos é necessárioacrescentaroscritériosmoraisrelacionados com osdireitoshumanos.

16. OFENSAS À COISA PÚBLICA • Políticas de Estado quepretendem ser políticaspúblicas, masatendem a interessesparticulares: • Corrupção e nepotismo • Políticaseconômicasqueprotegemempresas e indivíduos com subsídios, renúnciasfiscais, empréstimossemcorreção etc. • Políticaspretensamentesociaisqueprotegem ,indevidamente ,indivíduos e grupos • Políticasadministrativasqueprotegem, indevida e desequilibradamente, outodososfuncionáriospúblicos, oudeterminadosgrupos de servidorespúblicos, inviabilizandoque se cobre deles trabalho e remunerando-os de forma desproporcional à suacontribuiçãoao Estado. “A transparênciaefetivadacoisapública e de suagestão é a garantiamaisconcretadademocraciaparticipativa contra a violação dos direitosrepublicanos e a privatizaçãoda res publica”.

17. INIMIGOS DA COISA PÚBLICA • O patrimonialismo e suas formas contemporâneas – o clientelismo e o fisiologismo. • A democracia e administração pública burocrática: os dois instrumentos fundamentais de combate ao nepotismo e à corrupção patrimonialista. • No século XX , uma nova forma de apropriação privada da coisa pública: o corporativismo. • Enquanto no patrimonialismo se confunde o patrimônio público com o da família, no corporativismo o patrimônio público é confundido com o patrimônio do grupo de interesse ou corporação (e por isso é perverso, porque esconde ou minimiza os interesses particulares representados, pretendendo afirmar interesses gerais).

18. TRÊS DIMENSÕES DA REFORMA • Institucional-legal; • Modificar a Constituição, as leis, osregulamentos. • Cultural • Sepultar de vez o patrimonialismo. • Transitardaculturaburocráticapara a gerencial. • Co-gestão • Colocaremprática as novas idéiasgerenciais e oferecer à sociedade um serviçopúblicomaisbarato, maisbemcontrolado e de melhorqualidade. • Criação de agênciasautônomas(para as atividadesexclusivas do Estado). • Criação de organizaçõessociais, no setorpúbliconão-estatal.

19. SETORES DO ESTADO • Núcleoestratégico: • Legislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula de Ministérios • São definidas as leis e as políticaspúblicas • Atividadesexclusivas: • Polícia, forças armadas, regulamentação, fiscalização, fomento, seguridade social básica • Exercido o “poder de Estado”, o poder de legislar e tributar • Serviçosnão-exclusivosoucompetitivos: • Universidades, hospitais, centros de pesquisa, museus • São serviçosrealizadosousubsidiadospelo Estado porseremconsiderados de altarelevânciaparaosdireitoshumanos, ouporenvolveremeconomiasexternas • Produção de bens e serviçospara o mercado: • Empresasestatais

20. TIPOS DE PROPRIEDADE • Formas de propriedaderelevantes no capitalismocontemporâneo: • Propriedadeprivada: voltadapara a realização de lucro (empresa) ou de consumoprivado (família). • Propriedadepúblicaestatal: a instituiçãoquedetém o poder de legislar e tributar; a propriedadequeintegra o aparelho do Estado, sendoregidapelodireitoadministrativo. • Propriedadepúblicanão-estatal: as instituições de direitoprivadovoltadaspara o interessepúblico e nãopara o consumoprivado. “O públiconão se confunde com o estatal. O espaçopúblico é maisamploque o estatal, jáquepode ser estatalounão-estatal” (Bresser-Pereira, p.261)

21. SETORES DO ESTADO, FORMAS DE PROPRIEDADE E DE ADMINISTRAÇÃO • Núcleoestratégico e atividadesexclusivas de Estado: • Propriedadeestatal • Instrumentos: aprovação de leis, definição de políticaspúblicas, emissão de sentenças e contrato de gestão • Agênciasautônomassão as entidadesexecutoras • Administraçãoburocrática e gerencial: segurança e efetividade • Serviçosnão-exclusivos: • Propriedadepúblicanão-estatal • Qualidade das entidades: organizaçõessociais • Administraçãogerencial : requisitodaeficiência • Setor de bens e serviçospara o mercado: • Propriedadeprivada • Administraçãogerencial: requisitodaeficiência

22. ESTADO–REDE E A REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO Princípiospara a Reforma: 1)Subsidiaridade • Executarampladescentralização : transferirpoder e recursosaosníveismaispróximosaoscidadãos e aosseusproblemas. 2) Flexibilidade • Num mundo de empresa-rede e de Estado-rede, a administraçãotambémdeveassumirumaestrutura reticular e umageometriavariávelemsuaatuação. 3)Coordenação • Estabelecermecanismospermanentes de cooperação com as administraçõeslocais, regionais, nacionais e supranacionais de todas as instituiçõespresentesnaredeoperadapelo Estado. 4) Participaçãocidadã • Funcionamaiseficazmenteemnível local, masosnovosdispositivostecnológicospodemampliarformas de consulta e de co-decisão a todososâmbitos do Estado.

23. 5) Transparênciaadministrativa • Controlesinternos do Estado e controlesexternos, ancoradosnasociedade. 6) Modernizaçãotecnológica • requerinvestimentoemequipamento e emcapacitação de recursoshumanos, alfabertizaçãoinformática dos cidadãos e o redesenho das instituições do Estado (paraquesejamcapazes de absorver o funcionamentodaredeaberta). 7) Transformação dos agentesdaadministração • Elevadonívelprofissional e boa remuneração. 8) Retroaçãonagestão • Processo de prova, erro e correção (flexibilidade é fundamental).

24. CIDADES: ATORES POLÍTICOS RELEVANTES DA REFORMA • Atores políticos que atuam como elo de articulação entre a sociedade civil, a iniciativa privada e diferentes instâncias do Estado. • Governos locais: equacionar problemas centrais como os de transporte, infra-estrutura, saúde, educação, segurança, defesa ambiental etc. • Palco de manifestação e da articulação de conflitos socioeconômicos e culturais. • Constituem-se novos pólos de articulação de interesses e abrigam novos atores da regulação econômica e da promoção do desenvolvimento econômico.

25. INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DAS CIDADES • Concessão de vantagensfiscais: • Santos: apoioaoturismo • Recife: lei especial de incentivo fiscal paraáreas de revitalização de antigosespaçosurbanos • Adoção de sistemas de parceria com a iniciativaprivada e com órgãospúblicos de outrasesferas: • Porto Alegre: pareceriaenvolvendo a cooperação de outrospaíses, França, EUA, Alemanha • Recife: sistema de “adoção” das praçasporempresas • Criação de instâncias de participação e negociação de políticaspúblicas: • Santos: criação do FórumdaCidade (com 80 integrantes de váriossegmentossociais) e do Conselho de Empresáriospara o DesenvolvimentoEconômico (com representantesdaconstrução civil, comércio, turismo e comunicação) • Porto Alegra: organizandodois “CongressosdaCidade” e diversosconselhos • Recife: Conselho de DesenvolvimentoUrbano

26. Recursoaofinanciamento de ações de promoçãodacidade: • Santos e Fortaleza paraestimular o turismo • Adoção de medidasdesburocratizantesou de flexibilizaçãodalegislaçãourbana: • Santos: estimular a construção civil e instalação de equipamentosligadosaoturismo • Criação de Instituição de CréditoComunitário sob a forma de entidadesem fins lucrativosemnível local: • Porto Alegre: criaçãodaPortosolem 1995 paraimplementarPrograma de CréditoComunitário; de 3 a 5 pequenosempreendedoresassumemsolidariamente o crédito global: “fiançasolidária” (montadapelopoder municipal emparceria com o governoestadual, associaçõesempresariais, instituiçõesinternacionais com aporte do BNDES)

27. Adoção de política fiscal especialmentevoltadaparaviabilizar o financiamento das ações do poderpúblico local: • Ações fortes e competentes de combate à sonegação, revisão de isenções e benefícios, cobrançadadívidaativa e estímuloaocontribuintepelademocratização do orçamento e usotransparente do dinheiropúblico. • Investimento no reconhecimentointernacional: • Santos: promover e divulgar a cidadenagrandemídia; elevaçãoda auto-estimadapopulaçãosantista; ampliação do sentimento de identidade e de pertencimento. • Porto Alegre: foiescolhidapela ONU paratersuaexperiência de gestãoapresentada no Habitat II ( emIstambul, Turquia, em 1996).

28. CARACTERÍSTICAS DE GESTÕES LOCAIS BEM-SUCEDIDAS • Visãoestratégicadaatuação do governoemtermospolíticos, administrativos e econômicos. • Redefinição das funções do Executivo municipal, priorizando o interessepúblico, substituindo o clientelismoporestratégiasmaismodernas de legitimação. • Reconhecimentodaimportânciadapromoção de umaimagemfavoráveldacidade e daadministração. • Uma nova concepção de democracia: • Ênfasenadescentralização, naparticipação popular e nasparcerias do poderpúblico com diferentesagentessociais.

29. DESAFIOS DAS CIDADES BRASILEIRAS • Alterarseuesvaziamentoeconômico e demográfico (para as maiores) • Reabilitar e ampliarosserviçospúblicos, sobretudoàquelesmaispobres • Mobilizar as forçasvivasdacomunidadeurbana: abrirespaços de debate e negociação entre ossetoresorganizadosdasociedadeurbana e compartilharpoder de decisão com essessetores • Desafiopolítico: comotornar a democraciaparticipativa? • Como garantir a participação dos menosfavorecidos (menosorganizados)?

30. “Assiste-se, nosúltimosanos, a um processode transição de umaadministraçãoultracentralizada e extremamenteexcludentepara novas formas de gerenciamento do poderpúblico local, onde a descentralização e a participação cidadã aparecem como o caminho para revigorar um Estado insuficientemente irrigado pela legitimidade democrática” (Soares e Gondim apud Soares; Caccia-Bava, 2002, p.90-1). “Reconstruir o sentido de cidade (e de cidadania), ampliar o sentimento de pertencimento a um ‘local’ (com umahistória, um conjunto de valores etc.) – numaépoca de globalizaçãoativa, de perdade consciência dos limites e possibilidadesdamanutenção de identidadesnacionais, de tendências homogeneizadoras e massificantes – pode ser um estimulanteprojetocoletivoqueajudará a construir novas formasde convivência social”(GuimarãesNeto; Araujó, apud Soares ; Caccia-Bava, 2002, p.56).

31. “Pensar o poder local como um caminhopara um novo modelo de regulação entre Estado, mercado e sociedade” “Semperder de vista que o conceito de cidadãoestáligado à constituição do Estado moderno e que se é cidadão de um país e não de umacidade, parece, cadavezmaisevidente, que no mundoatual as autoridadeslocais, duplamentelegitimizadas, porsuarepresentatividadepolítica e porsuaproximidade com osproblemassociais, culturais e com oscidadãosem particular, sãomaiscapazes e sensíveisparacontemplar um conjunto de direitos e deveresqueformam um conceitomaisamplo de cidadaniacontemporânea” (Soares e Caccia-Bava, 2002, p.92-93).

32. “A constituição é apenasresponsávelporuma parte do modocomo um país é governado. De nada serve ou serve muitopouco, portanto, chorarsobreumaConstituiçãoquenão é cumpridaouque é traída, como de pouco serve pensaremreformasouretoquesconstitucionaisquando se tem a ilusão de quebastamudar a roupaparamudar o temperamentodaqueleque a veste” (Bobbio, 1998, p.191). “Boas leis (e boas técnicas) nãomovemmontanhas, nemdispensam a presençaativa de bonshomens e bonsgovernantes” (Nogueira, 1998, p.220) “A reforma do Estado é o prolongamento de umareformadaprópriasociedade, tantoquanto é a remodelação das relações entre Estado e sociedade civil” “A sociedade civil tem que se organizar e fazer com que o Estado trabalheparaela”