Dr. Polona KOVAČ v sodelovanju z Matjažem Remicem Oktober 2007

1. UPRAVNI POSTOPEK IN UPRAVNI SPOR- gradivo za izredne študente, VS/UNI, 3. letnik, Fakulteta za upravo Univerze v Ljubljani Dr. Polona KOVAČ v sodelovanju z Matjažem Remicem Oktober 2007

2. Literatura Obvezna literatura: • Jerovšek (2007): Upravni postopek in upravni spor, Fakulteta za upravo • Androjna, Kerševan (2006): Upravno procesno pravo, GV Dodatna literatura: • Grafenauer, Breznik (2005): Upravni postopek in upravni spor, GV • Kerševan (2006): ZUS-1 z uvodnimi pojasnili, GV • Jerovšek (ur.), Trpin (ur.) et al.(2004): ZUP s komentarjem,IJUPF, Nebra • Breznik et al. (2004): ZUP s komentarjem, GV • Sedonja et al. (2002): Vzorci uradnih pisanj v upravnem postopku, GV • Jerovšek, Kovač (2007): Posebni upravni postopki, Fakulteta za upravo • Posamezni članki

3. Vir: Grafenauer in Breznik, 2005

4. Upravno procesno pravo Upravno procesno pravo tvorijo pravila: • Procesne določbe področnih zakonov oz. izvedbenih aktov • Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in njegovih izvedbenih aktov • O upravnem sporuoz. socialnem sporu oz. drugih oblikah sodnega nadzora nad zakonitostjo posamičnih upravnih aktov

5. Zakon o splošnem upravnem postopku - novele Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP): • ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99, velja od aprila 2000 • ZUP-A, Ur. l. RS, št. 70/00, • ZUP-B, Ur. l. RS, št. 52/02, • ZUP-C, Ur. l. RS, št. 73/04, • ZUP-D, Ur. l. RS, št. 119/05, • ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06, • ZUP-UPB2, Ur. l. RS, št. 24/06, • ZUP-E, predlog Vlada podala oktobra 2007

6. Zgodovina zakonodaje o upravnem postopku pri nas • 1923 okrožnica pokrajinske vlade Splošna načela upravnega postopanja (Steska) • 1925 avstrijski zakon • 1930 jugoslovanski zakon • 1956 “stari” ZUP - Zakon o splošnem upravnem postopku – 4 spremembe, nazadnje 1986 (UL SFRJ 47/86) – uporaba v RS! • 1999 “novi” ZUP (UL RS 80/99) od aprila 2000, novele

7. Vir: Grafenauer in Breznik, 2005

8. Kaj je upravni postopek? UPRAVNI POSTOPEK: je sistem procesnih pravil, po katerih ravnajo organi, kadar odločajo o upravnih zadevah, tj. o pravicah, obveznostih ali pr. koristih strank na področju upravnega prava. • Predpostavka za uvedbo in vodenje upravnega postopka je obstoj upravne zadeve/stvari. Postopek (procesno pravo) je splet pravil o načinu uveljavljanja pravic in obveznosti strank, ki jih določamaterialno pravo!

9. Sistematika ZUP • ZUP šest delov, znotraj njih pa skupaj dvajset poglavij, prek 300 členov • del - temeljna načela, pristojnost, stranka in njeno zastopanje, jezik v postopku, občevanje organov in strank, vročanje, roki in naroki, vrnitev v prejšnje stanje, vzdrževanje reda, stroški postopka • del obravnava postopek na prvi stopnji: začetek postopka in zahtevki strank, postopek do izdaje odločbe (splošna načela, dokazovanje), odločba, sklep • del obravnava pravna sredstva - pritožbo in izredna pravna sredstva • del – izvršba • del - nadzor nad izvajanjem ZUP in posebnim upravnim postopkom • del - izvajanja zakona ter prehodne in končne določbe

10. Upravna zadeva/stvar (2. člen) • UZ V FORMALNEM IN MATERIALNEM SMISLU: 1. ODLOČANJE (in ne vodenje evidenc, izdaja potrdil, informiranje, svetovanje…) 2. O PRAVICI/OBVEZNOSTI/PRAVNI KORISTI S PODROČJA UPRAVNEGA PRAVA (javna naročila?, delovno pravo?) 3. DEJANSKI ALI POTENCIALNI KONFLIKT MED ZASEBNIM IN JAVNIM INTERESOM(kaj je javna korist?) kumulativno

11. Javni interes Zaradi varstva javnega interesa nadrejenost upravnega organa v razmerju do stranke! Upravni organ/ uradna oseba - ODLOČA VIDNO Stranka/e/- zasebni interes/i NEVIDNO Javni interes NE/VIDNO?

12. Kdo postopa po ZUP (1. člen)? • Organi državne uprave (UE, M, organi v sestavi, vlad. službe) • Drugi državni organi (vlada, DZ, sodišča, …) • Organi samoupravnih lokalnih skupnosti (uprava, župan, svet) • Nosilci javnih pooblastil: • iz državnih in izvirnih pristojnosti lokalnih skupnosti • z zakonom, na podlagi zakona in z odlokom občinsk. sveta • osebe javnega in zasebnega prava, posamezniki • v okviru javnih službin izven kadar odločajo v upravnih zadevah!

13. Splošni in posebni upravni postopki • Splošni upravni postopek je 1 . • Zakon o splošnem upravnem postopku, Ur.l. RS 24/06-UPB2 • podzakonski akti, Uredba o upravnem poslovanju; Uredba o izobrazbi, ki jo morajo imeti zaposleni za vodenje in odločanje v upr. p. in o str. izpitu iz upr. p.; Pravilnik o stroških v upr. P.; Pravilnik o potrjevanju dokončnosti in pravnomočnosti; Pravilnik o vodenju evidence o reševanju upr. zadev • Posebni upravni postopki – nekaj 100, nekaj 1000? • Posebni zakoni(in podzakonski akti?) • Exceptio illegalis (po n. zakonitosti v upravnem postopku NE)

14. Vsebina UUP (2005) – 233 členov • I I. Splošno: predmet, definicije, o krajevni pristojnosti, pooblastila predstojnika II. Poslovanje s strankami: 1. Informacije (6-12), 2. E-naslov (13-4), 3. Odzivnost (15-8), 4. Info o UP (19-24) III. Zagotavljanje javnosti dela (26-30) IV. Delovni in poslovni čas ter uradne ure (31-60) V. Uradne zgradbe, prostori in oprema ter zagotavljanje varnosti (61-91) VI. Upravljanje z dokumentarnim gradivom (92-167) VII. Vročanje (170-180) VIII. Hramba dokumentarnega gradiva (181-198) IX. Uradna dejanja:1.Podatki (199-203), 2.Overitev (206-20),3.Objave (221-2) X. Poslovanje v jezikih narodnih skupnosti (223) XI. Nadzor (224-8) in XII. Prehodne in končne d. (229-233)

15. Subsidiarna/podrejena raba ZUP (3. člen) • Načelo subsidiarne ali podrejene (upo)rabe ZUP: • V posameznih vprašanjih p. nadrejenost področnegazakona • Potreba – specifike področja • Posebni upravni postopki – primeri: • Davčni postopki – posebnost, samostojen ZDavP • Carinski postopki • Inšpekcijski postopki • Gradbeni postopki • Uveljavljanje pravic na področju socialne varnosti …

16. Subsidiarna/podrejena raba ZUP (3. člen) II. • Posebne procesne določbe so lahko: - razpršene po členih zakona - združene v poglavju - urejene s posebnim zakonom • Dvojna, trojna, četvorna…subsidiarnost, primeri ZGO-1, ZIN, ZDavP • Subsidiarnost na področju izvajanja javnih služb (tretji odstavek 3. člena – ali 4. člen s smiselno rabo ZUP?)

17. Smiselna raba ZUP v javnopravnih zadevah (4. člen) • Smiselna uporaba ZUP: • ni posebnega postopka v področnem zakonu • odločanje o pravicah in obveznostih v javnopravnih zadevah • SMISELNO - kolikor in če je mogoče; • - po sodni praksi zlasti: • poslovanje z nepopolnimi vlogami • ugotovitveni in dokazni postopek (n. zaslišanja stranke!) • vpogled v spis (pregled dokumentov) • obrazložitev odločitve • pravica do pritožbeidr.

18. Subsidiarna in smiselna uporaba ZUP • Subsidiarno (3. člen ZUP): • Nadrejen le področni zakon (materialni upravni predpis) • ZUP lahko nadredi področni Z le posamezna vprašanja postopka, v ostalem se v celoti uporablja ZUP • Če to upravičuje specifičnost posameznih upravnih področij • Upravni organi • Smiselno (4. člen ZUP): • V javnopravnih neupravnih stvareh (javne službe …) • ZUP se uporablja “kolikor je to mogoče in smotrno” (?) glede na naravo zadeve oz. kolikor področni Z določa (ZP-1, ZJU …) • Če področni zakon nima določb o postopku • Neupravni organi (univerza, policija, agencije, podjetja, šole …)

19. Temeljna načela upravnega postopka Kaj so temeljna načela? • na Ustavi RS in mednarodnem upravnem pravu • druga načela: 1- posebna po ZUP; 2- ZDU in ZJU, 3- ZIN, ZDavP Bistveni pomen: • minimalni procesni standardi za vsa upravna področja - niso predmet subsidiarnosti po 3. členu ZUP!!! • razlagalna pravila

20. Devet temeljnih načel – 6. do 14. čl. • Načelo zakonitosti • Varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi • Načelo materialne resnice • Načelo zaslišanja stranke • Prosta presoja dokazov • Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic • Samostojnost pri odločanju • Pravica pritožbe • Ekonomičnost postopka

21. 1 Načelo zakonitosti Temelj: • Ustava RS (2., 120., 153. čl.)in mednarodno pravo (npr. Splošna deklaracija o človekovih pravicah) • ZUP (6. člen), ZDU-1 (2.člen)… Bistvena vsebina: • odločanje po zakonu/odloku, podzakonskih predpisih, splošnih aktih • skupno pravo Evropskih skupnosti • postopek se ureja le z zakonom!!!

22. 1 Načelo zakonitosti ZAKONITOST: • FORMALNA – PROCESNA Organ vodi upravni postopek po zakonsko predpisanem p.: • Upoštevati pravila ZUP in pravila posebnih postopkov, zlasti • Stvarna pristojnost • Oblika odločbe (pisnost) in sestavni deli (obrazložitev …) • MATERIALNA – VSEBINSKA • Organ prizna pravico, pravno korist ali naloži obveznost, ki jo določa materialni predpis + pogoji materialnega predpisa • Predpis v času odločanja na prvi stopnji? Upravni akt je zakonit, če je hkrati formalno in materialno zakonit!

23. 1 N. zakonitosti – odločanje po prostem preudarku/diskreciji • Bistvena vsebina: • izbira med več pravno dopustnimi možnostmi, • podlaga v področnem zakonu ali odloku (“sme”, “lahko”) • v mejah pooblastila – obseg • v skladu z namenom, zaradi katerega diskrecija dana • v skladu s splošnimi pravnimi načeli (načelo enakosti) • Temelj: “edina izjema” od načela materialne zakonitosti • Izraz: v obrazložitvi odločbe • Primeri: zakon o državljanstvu, tujcih, orožju, vrtcu…

24. 1 Načelo zakonitosti - kršitve KRŠITEV NAČELA ZAKONITOSTI: • vključitev državnega tožilca, državnega pravobranilca • uporaba pravnih sredstev (redna, izredna) Sodni nadzor na akti uprave: • upravni spor alipostopek pred Delovnim in socialnim sodiščem • postopek ustavne pritožbe • Evropsko sodišče za človekove pravice • Sodišče Evropskih skupnosti

25. 2 Varstvo pravic strank in javnih koristi Bistvena vsebina: • omogočiti uveljavljanje pravic strank • varstvo/prevlada javne koristi • varstvo pravic drugih • (pod)načelo pomoči (neuki) stranki, opozorila na pravice • sorazmernost(poudarjeno v izvršbi in inšpekcijskih zadevah) Primeri: • Varstvo pravic strank: jezik, stranski udeleženec, začasni zastopnik, pritožba, izredna pravna sredstva … • Varstvo javnih koristi/javnega interesa: začetek postopka po uradni dolžnosti, državni tožilec in pravobranilec, odločanje z verjetnostjo, brez zaslišanja, ustna odločba, nujni ukrepi, izvršba po uradni dolžnosti

26. javna korist če tako test sorazmernosti 2 Varstvo pravic strank in javnih koristi -II J Javna korist / javni interes • V ZUP (144/2, 278) kot: • življenje in zdravje ljudi • javni red in mir • javna varnost • premoženje večje vrednosti individualna korist • Ustava • Področni materialni zakon (npr. ZIN, ZUreP…) • Uradna oseba sama…

27. 2 Varstvo pravic strank in javnih koristi - kršitve • Bistvene kršitve pravil postopka (pritožba) • Izredna pravna sredstva - za javno korist: odprava/razveljavitev po nadzorstveni pravici in izredna razveljavitev; - za pravice strank: obnova postopka in ničnost • Sodni nadzor in postopek ustavne pritožbe (ustavne pravice)

28. 3 Načelo materialne resnice Bistvena vsebina: • ugotoviti vsa potrebna dejstva (področni Z) po resnici • gotovostin izjemoma verjetnost (skrajšani ugotovitveni postopek) • skozi ugotovitveni in dokazni postopek • materialna resnica nasprotje formalni resnici

29. 3 Načelo materialne resnice - II Gotovost • Izključuje vsak dvom v resničnost • Je standard odločanja v vseh upravnih zadevah • izjeme (poravnava, nujni ukrepi v javnem interesu) Verjetnost • Nižja stopnja prepričanosti • Podlaga v skrajšanem ugotovitvenem postopku (144.čl. ZUP) vendar le: - v stvareh manjšega pomena - nujni ukrepi v javnem interesu

30. 3 Načelo materialne resnice - kršitve • Pritožbeni razlog: napačno/pomanjkljivo dejansko stanje in napačna uporaba materialnega prava • Dopolnitev ali nov ugotovitveni postopek: po pritožbi pred nadomestno odločbo, na 2. stopnji, v upravnem sporu • Obnova postopka: nova dejstva

31. 4 Načelo zaslišanja stranke – 9. čl., 140, 146 Temelj: obramba, slišati drugo stran (evropski standard zakonitosti) Bistvena vsebina: • udeleževati se ugotovitvenega postopka, • pred izdajo odločbo izpodbijanje ugotovitev organa, izjav nasprotnih strank in drugih udeležencev • pred izdajo odločbo dati vsemstrankam možnost izjav o dejstvih in okoliščinah, na katerih bo oprta odločb • pisnost, razen na obravnavi ustnost (zaslišanje/ustna obravnava)

32. 4 Načelo zaslišanja stranke - II Načelo zaslišanje stranke lahko izključi samo zakon: • ZUP: skrajšani ugotovitveni postopek (144.člen ZUP) • Področni zakon • Kršitev načela zaslišanja: • bistvena kršitev pravil postopka(3. točka 237/2) • obnova postopka glede stranskega udeleženca • sodni nadzor (tudi glede tajnih podatkov)

33. 5 Prosta presoja dokazov – 10. čl. Bistvena vsebina: • uradna osebaugotavlja pravno relevantna dejstva in izbere dokazila 2. verodostojnost dokazov presodi ur. oseba! • presoja vsakega dokaza posebej in vseh skupaj (listine, priče…) • Omejitve načela glede na pooblastilo uradne osebe 3. ugotovitev objektivnega stanja stvari

34. 5 Prosta presoja dokazov - II • Apriorna dokazna moč javnih listin (169. čl.) • Izvedenci – po ZUP in posebnih zakonih • Izjava stranke (188. čl.) Kršitve načela: • pomanjkljiva obrazložitev - kršitev pravil postopka, • pritožba: odprava in sprememba odločbe na 2. stopnji

35. 6 Dolžnost govoriti resnico in poštena uporaba pravic – 11. čl. Temelj: novost v ZUP99, povzeto iz evropskih standardov Bistvena vsebina: stranke (stranski udeleženci, zastopniki) morajo govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (ne zavlačevati) Posledice kršitev: • kaznivo dejanje po KZ • odškodninska odgovornost • v upravnem postopku obnova postopka (5. točka 260. člena) in ničnost (5. točka 279. člena)

36. 7 Samostojnost pri odločanju – 12. čl. Temelj: drugi odstavek 120. čl.Ustave RSin ZDU-1 • Omejena z zakonitostjo Bistvena vsebina: • samostojnost za organ: personalna samostojnost, krajevna/organizacijska samostojnost • samostojnost posamezno uradno osebo: prepoved navodil, pooblastila uradne osebe v postopku • poudarjeno v inšpekcijskih zadevah

37. 8 Pravica pritožbe – 13. čl., 229-259 Temelj: 22. in25. čl.Ustave RS Bistvena vsebina: • praviloma pritožbazoper vsako odločbo (ne pa zoper sklep - 258) • razen, če zakonizključi • nikoli izključitev sodnega nadzora! • stranka v postopku  pritožnik? • pravica do pritožbe  dvostopenjskost postopka • pritožba: redno, (ne)devulativno, (ne)suspenzivno pravno sredstvo • odpoved pravici do pritožbe

38. 8 Izključitev pravice do pritožbe Izključitev pravice pritožbe po ZUP: • Odločbo na 1.st. izda predstavniški organ, npr. Državni zbor RS, mestni svet, občinski svet • Odločbo na 1.st. izda Vlada RS • Odločbo na 1.st. izda ministrstvo in s predpisom ni določena možnost pritožbe Izključitev pravice do pritožbe po področnem zakonu • Le če specifike področja tako terjajo • Dikcija: “odločba je dokončna”

39. 9 Ekonomičnost postopka – 14. čl. Bistvena vsebina: • čas in stroški • velja za organ in stranke • predpostavka ekonomičnosti: zakonita in pravilna odločba Primeri: • pravna pomoč, skrajšani ugotovitveni postopek, združitev postopka, skupni predstavnik, dolžnost odzvati se vabilu in pričati, predhodno vprašanje, izmenjava podatkov, upravna overitev, dokazila, skupna odločba, rok za izdajo odločbe … Posledice kršitev: • molk organa in odškodninska odgovornost

40. Pristojnost - kompetenca Pristojnost je upravičenje (pooblastilo) in dolžnost organa, da odloča o upravnih zadevah • na določenem upravnem področju in • na določenem območju. Ustava RS: pristojnost se določa z zakonom • Na organ se nanašajo: • Stvarna in funkcionalna pristojnost • Krajevna pristojnost • Na uradno osebo se nanaša: • Personalnapristojnost

41. Stvarna pristojnost - I Stvarna pristojnost: področni zakoni, zakoni o organizaciji in delovnem področju organov + ZUP Po ZUP: - Državna pristojnost: 1. stopnja: upravne enote 2. stopnja: (resorno) ministrstvo - Izvirna pristojnost lokalnih skupnosti: 1. stopnja: Občinska uprava 2. stopnja: Župan - Prenesena (izvirna) državna pristojnost na lokalno skupnost: 1. stopnja: Občinska uprava 2. stopnja: (resorno) ministrstvo Po področni zakonodaji drugače! (DURS, ZPIZ, CSD, zavodi…)

42. Stvarna pristojnost - II

43. Stvarna pristojnost - III

44. Stvarna pristojnost - IV

45. Krajevna pristojnost • Krajevna pristojnost: predpisi, ki opredeljujejo teritorialno organizacijo državne uprave (ZDU-1) in občin ter predpisi o organizaciji pos. organov • Navezne okoliščine za krajevno pristojnost: • Nepremičnine: lega • Državni organi, občine, prave osebe: sedež, sedež enote • Opravljanje dejavnosti: kraj opravljanja • Fizične osebe: stalno ali začasno prebivališče, • Več strank • Povod za postopek • Odprava krajevne pristojnosti UUP

46. Krajevna pristojnost – 3. člen UUP Po 19. členu ZUP v teritorialnih državnih upravnih organih (UE) v pristojnostih z območja celotne RS, v postopkih na zahtevo: • potrjevanje podpore volivca, vlaganje pobud za razpis referenduma • izdaja listin • osebne izkaznice in potni listi (ne za naznanitve izgube…) • vozniška in prometna dovoljenja • prijava/sprememba stalnega ali začasnega prebivališča • izdaja potrdil iz centraliziranih in informatiziranih uradnih evidenc • upravne overitve • Noveli UUP: davek MV, potrjevanje dovoljenj ZZ/CSD, dohodnina.. • Po posebnih predpisih, npr. sprememba osebnega imena

47. Prepoved devolucije (prevzem) in delegacije (prenos) pristojnosti • Prepovedani dogovori ali druga oblika prevzema ali prenosa pristojnosti, tudi med 1. in 2. stopnjo. • organ mora sam opraviti procesna dejanja • Izjeme: • Nepravočasno reševanje vlog (18. člen ZUP)  opozorilo, rok, prevzem • Molk organa (222. in 255. člen ZUP) – fikcija negativne odločbe  pravica do pritožbe • ZDU-1: nepravilno reševanje nalog

48. Stek in ustalitev pristojnosti • STEK: več krajevno pristojnih organov hkrati: • Pristojen organ, ki je prvi uvedel postopek • Sporazum • Primer: nepremičnina na območju dveh upravnih enot • USTALITEV krajevne in stvarne pristojnosti: • Sprememba naveznih okoliščin  ustalitev, odstop • Sprememba predpisa  ustalitev • Primer: ZUP izvršba z UE na nosilce javnih pooblastil 1. 1. 2005

49. Spor o pristojnosti (kompetenčni spor) • Dva ali več organov si lasti / odklanja pristojnost • Pozitivni in negativnispori • Postopek: • Predlog organa (ali stranke) za rešitev spora, • Odločitev nadrejenega organa s sklepom • Pritožbe ni • Nadrejeni organi – odločajo (26. člen ZUP): • Ministrstva, nosilci javnih pooblastil (zakon)  vlada • Upravne enote  Ministrstvo za javno upravo • Če vsaj en državni in vsaj en občinski organ  Ustavno sodišče • …

50. Pravna pomoč OBVEZNA PRAVNA POMOČ: • Opravljanje procesnih dejanj organa izven njegove pristojnosti • Pridobivanje podatkov in pojasnil od drugega organa: • Prositi pristojni organ za pravno pomoč (ministrstvo  UE) • Izjema v nujnih zadevah  obvestilo FAKULTATIVNA PRAVNA POMOČ • Ministrstvo  UE Zaprosilo: • navesti kakšno dejanje naj se opravi • dopis in ne odločbe, sklepa – pritožba ni možna Dolžnost zaprošenih organov (v sistemu) nuditi pomoč (rok do 30 dni) Pravna pomoč organom drugih držav