Outsourcing Cecha nowoczesnego zarządzania w samorządzie terytorialnym

1. OutsourcingCecha nowoczesnego zarządzania w samorządzie terytorialnym ZBIGNIEW WEJCMAN, 2014

2. OUTSOURCING – PIERWSZE SKOJARZENIE Outsourcing jest określany jako proces nawiązywania współpracy między firmami, polegający na tym, że jedna z nich na zasadach rynkowych dokonuje zakupu od drugiej produktów i usług, które wcześniej były wytwarzane we własnym zakresie. Celem outsourcingu jest wydzielenie ze struktury firmy jej części na zewnątrz, w celu podniesienia efektywności działań firmy i skoncentrowania działań firmy w obszarze swoich najwyższych kompetencji.

3. JUŻ HENRY FORD… … powiedział w 1932 r., że „… jeśli jest coś, czego nie potrafimy zrobić wydajniej, taniej i lepiej niż konkurenci, nie ma sensu, żebyśmy to robili i powinniśmy zatrudnić do wykonania tej pracy kogoś, kto zrobi to lepiej niż my…” I rzeczywiście, w l. 70. brytyjski przemysł motoryzacyjny powszechnie odkupywał niemieckie projekty części samochodowych, co w prasie fachowej zostało nazwane „outsourcing” (outsideresourcesusing, czyli korzystanie z zasobów zewnętrznych)

4. KLUCZOWE OBSZARY OUTSOURCINGU Badania nad outsourcingiem wskazały, jakie rodzaje i obszary działalności firmy wydzielają one najczęściej na zewnątrz. Należą do nich: • procesy tradycyjnie realizowane w organizacji, • obszary posiadające kluczowy charakter ze względu na funkcjonowanie w branży, • obszary  tworzące teraźniejszą i przyszłą przewagę konkurencyjną, • obszary intensywnie się rozwijające, pozwalające organizacji zdobywać nową wiedzę.

5. KORZYŚCI Z OUTSOURCINGU DLA FIRM • koncentracja działań przedsiębiorstwa w wybranym obszarze • oddanie określonych pól najlepszym podwykonawcom w danej branży podnosi standard, jakość i prestiż świadczonych usług • poprzez kontraktowanie zewnętrzne następuje obniżka kosztów oraz uwolnienie własnych zasobów do innych celów • nowy porządek, który wynika z łatwiejszej koordynacji zadań realizowanych w mniejszej ilości jednostek organizacyjnych • uporanie się z funkcją trudną do wykonywania lub niemożliwą do kontrolowania

6. TRUDNOŚCI OUTSOURCINGU Zastosowanie outsourcingu jest procesem trudnym i skomplikowanym. Według badań brytyjskich (Gartner, 2005) ponad 50% kontraktów outsourcingowych podlega renegocjowaniu, z czego 20% w trakcie pierwszych 12 miesięcy ich obowiązywania

7. OUTSOURCING OBECNIE Od 2004 r. outsourcing w biznesie przeżywa dobry okres, ze względu na coraz powszechniejsze (choć w ostatnim okresie politycznie redukowane) praktyki przenoszenia działalności przedsiębiorstw za granicę (offshore outsourcing lub offshoring) i wyniki badań wskazujących pozytywny wpływ stosowania tej strategii w krajach rozwiniętych na wzrost bezrobocia i stagnację gospodarczą Następuje więc wzrost znaczenia outsourcingu kapitałowego (np. spółki-córki), obok kontraktowego (np. partnerzy, podwykonawcy)

8. OUTSOURCING W POLSCE • W 2011 r. łączna wartość sektora outsourcingowego w Polsce przekroczyła 13 mld zł • W samych tylko centrach usług pracuje obecnie ponad 100 tys. osób • W administracji publicznej dominują zastosowania rozwiązań outsourcingowych w obszarze back-office ( obsługa kancelarii, digitalizacja dokumentów, przechowywanie i obsługa akt), jak również wsparcia IT oraz usług finansowo – księgowych

9. OUTSOURCING W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM Outsourcing jest jednym z podstawowych narzędzi usprawniających zarządzanie przedsiębiorstwami oraz przynoszących konkretne oszczędności finansowe Powszechność outsourcingu w biznesie wpłynęła na powstanie nowatorskiej koncepcji w sferze funkcjonowania instytucji publicznych i administracji rządowej oraz samorządowej – New Public Management

10. U PODŁOŻA NEW PUBLIC MANAGEMENT Przełom lat 70 i 80. XX w. to intensywny czas dyskusji i poszukiwań metod przezwyciężenia narastającego kryzysu zaufania obywateli do instytucji publicznych i administracji, które – funkcjonują w dobie intensywnego rozwoju przedsiębiorstw i nowych technologii – mentalnie i organizacyjnie zdawały się nie nadążać za współczesnością, oferują relatywnie i faktycznie usługi coraz gorszej jakości.

11. U PODŁOŻA NEW PUBLIC MANAGEMENT Okres ten cechuje – szczególnie w USA – występowanie w społeczeństwie powszechnego odczucia, że tradycyjna, biurokratycznie zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i w tym kształcie nie ma przyszłości W efekcie, społeczeństwo amerykańskie utraciło wiarę w federalną administrację publiczną, która – w ich opinii - marnotrawiła blisko połowę gromadzonych podatków. W różnych ocenach i badaniach równie źle wypadały też administracje stanowe i lokalne Z kolei wielu urzędnikom przeszkadzała świadomość, że ich praca jest źle oceniana przez współobywateli

12. OUTSOURCING W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM Koncepcja „nowego zarządzania publicznego” (NPM) pojawiła się w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach 80. XX w., niewiele później stając się wiodącym modelem kierowania jednostkami administracji publicznej w USA. W różnych zakresach NPM występuje dzisiaj właściwie w każdym kraju europejskim, także w Polsce (kontraktowanie)

13. New Public Management: ZA MNIEJ - WIĘCEJ Poprzez wdrożenie NZP oczekuje się, że administracja publiczna zwróci większą uwagę na sposób, w jaki czyni użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zasobów. Nowe Zarządzanie Publiczne kładzie nacisk na zmniejszenie kosztówświadczenia usług publicznych, a jednocześnie na zwiększenia ich jakości W zamyśle Nowego Zarządzania Publicznego chodzi zatem o osiągnięcie więcej mniejszym nakładem

14. NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW • Administracja publiczna powinna być zorientowana najpierw na osiąganie wyników typu „outcomes” i „outputs” (mierzonych wg standardów lub wskaźników), a dopiero później na wejścia i procesy działania • Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna powinna, tam gdzie dostarcza rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów rynkowej konkurencji, głównie poprzez outsourcing oraz urynkowienie dostarczania dóbr i uspołecznienie świadczenia usług publicznych (ale też reorganizacja jednostek AP w kierunku dezagregacji oraz tworzenie nowych rynkowych podmiotów publicznych)

15. NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW • Uwolnienie kierownictwa: konkurencja, oczekiwania konsumentów oraz odpowiedzialność za wyniki oznacza dla kierowników w administracji publicznej, że mają z czynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i budżetów, powinni zatem dysponować swobodą w korzystaniu z nich (deregulacja i samodzielne zarządzanie w granicach budżetu) • Pracownikom w administracji publicznej należy stworzyć warunki do przejawiania inicjatywy i podejmowania decyzji, aby lepiej służyli konsumentom i osiągali lepsze wyniki (wzmocnienie pracowników)

16. NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW • Jednostki, organy i agencje rządowe/samorządowe powinny postrzegać osoby i organizacje, z którymi wchodzą w kontakt, jako swoich klientów czy konsumentów, których potrzeby należy znać i zaspakajać (ale zgodnie z zasadą „sterować, a nie wiosłować”, czyli gwarantować, nie dostarczać) • „Rządzenie bez rządu”, co oznacza nowe relacje między AP, biznesem i NGOs - sieciowe i współzależne, a nie hierarchiczne – w procesie planowania, świadczenia i oceny usług publicznych

17. NOWE FUNKCJE PRACOWNIKÓW JST wg NPM • popularyzator spraw lokalnych – w tej roli urzędnik kierujący odpowiada za zakomunikowanie społeczności lokalnej istotnych aspektów i uwarunkowań jej funkcjonowania • architekt konsensusu – w tej roli kierownik odpowiada za wysłuchanie zróżnicowanych opinii grup interesów i zapewnienie, aby znalazły one jakieś odzwierciedlenie w procesach decyzyjnych

18. NOWE FUNKCJE PRACOWNIKÓW JST wg NPM • interpretator wartości lokalnych – w tej roli osoba kierująca identyfikuje istotne wartości w życiu społeczności lokalnej, odzwierciedlające potrzeby całej społeczności, a nie ograniczonych interesów grup • współwykonawca władzy lokalnej – w tej roli kierownik dzieli się swoją władzą z innymi, pamiętając, że tylko przez zbudowanie silnej sieci połączeń ze społecznością lokalną władza publiczna i jej instytucje mogą odpowiedzieć na jej oczekiwania

19. MIESZKANIEC - OBYWATEL CZY KONSUMENT Nowe Zarządzanie Publiczne postrzega mieszkańca danej JST jako konsumenta, co prowadzi do wyraźnego rozróżnienia pomiędzy konsumentem i obywatelem. Rozróżnienie takie jest cenne i pożądane, poprawia bowiem status jednostki i jej możliwości wpływania na jakość oferowanych usług: „…w demokracji liczą się zarówno obywatele, jak i konsumenci. Jednak w trakcie oddawania głosów obywatele rzadko mają okazję wpłynąć na działanie instytucji publicznych, które bezpośrednio kształtują jakość ich życia…” (Al Gore, wiceprezydent USA)

20. REALIZACJA ZADAŃ JST

21. KONTRAKTOWANIE ZADAŃ JST • Kontraktowanie (pojęcie ze sfery prawnej JST) jest tożsame z terminem „outsourcing usług” w sferze przedsiębiorczości • W procesie świadczenia usług publicznych kontraktowanie oznacza, że zadania publiczne są zlecane w jawnej procedurze (zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) podmiotom sektora obywatelskiego – w pierwszej kolejności – lub sektorowi biznesu • Kontraktowanie stosuje się głównie w kluczowych obszarach usług społecznych, powierzając (=100% finansowania ze środków JST) podmiotom spoza sfery publicznej realizację zadań zgodnie z określonymi standardami, w tym specyfikacją

22. KONTRAKTOWANIE ZADAŃ W JST Dlaczego podmioty III sektora: • zasada pomocniczości (względne pierwszeństwo 3 sektora) • zasada dialogu społecznego („…dialog społeczny następuje również poprzez i w ramach współpracy organów władzy publicznej z organizacjami pozarządowymi - a dotowanie i kontraktowanie stanowi jedną z form współpracy…”,H. Izdebski 1999) • zasada partnerstwa („… organizacje pozarządowe mają prawo do współdefiniowania zadań publicznych i sposobu ich realizacji…”, H. Izdebski 1999)

23. KONTRAKTOWANIE ZADAŃ W JST Działania JST podejmowane są w celu stworzenia możliwości dostępu do usług odpowiadających na potrzeby danej społeczności na trzech poziomach: • odpowiadanie na potrzeby lokalne poprzez zagwarantowanie realizacji usług (komunalnych, kult.-społ., finansowo-rozwojowych) • rozwój metod realizacji usług i uzyskanie informacji o nowych potrzebach • zapewnienie niezawodności działania systemu świadczenia usług

24. KONTRAKTOWANIE W MODELU WSPÓŁPRACY • Pierwsze otwarte konkursy ofert (Warszawa 1995, uchwała JST) • Obowiązek ogłaszania konkursów ofert przez JST w Polsce (ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 2003) • Systematyczny wzrost udziału sektora pozarządowego w sferze zadań publicznych przez ostatnie 20 lat (609 mln zł z gmin w 2004 r. do 1,5 mld zł w 2011 r.) • Model Współpracy z 2012 r. postuluje 3 płaszczyzny: udział NGOs w tworzeniu polityk publicznych, szerokie stosowanie różnych form zlecania zadań publicznych i współpracy niefinansowej oraz lokalnego systemu wsparcia infrastrukturalnego sektora obywatelskiego – każda płaszczyzna liczy 4-7 obszarów oraz zawiera zestaw wskaźników i narzędzi

25. KONTRAKTOWANIE W SYSTEMIE PRAWA Najszerszy zakres kontraktowania usług publicznych na rzecz organizacji pozarządowych znajdujemy w Ustawie o pożytku publicznym i o wolontariacie. Przepisy Ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji na realizację zadań publicznych poza sferą pożytku publicznego mają znaczenie marginalne, a Prawo zamówień publicznych stanowi formułę adresowaną przede wszystkim do podmiotów komercyjnych, a nie organizacji pozarządowych. Ustawodawca pozostawił organom administracji publicznej możliwość samodzielnego decydowania, czy określone zadania (usługi) należy zlecić na rzecz organizacji pozarządowych w formule u.d.p.p.w. czy w trybie zamówienia publicznego, otwartym również dla innych kontrahentów (działających dla zysku).

26. KONTRAKTOWANIE W SYSTEMIE PRAWA Niezależnie od różnic występujących na gruncie poszczególnych ustaw, należy dostrzec, że stanowią one różne wcielenia tego samego mechanizmu – kontraktowania realizacji określonych usług na podstawie szczególnego rodzaju umowy cywilnoprawnej, gdzie wykonawca jest wyłaniany w konkurencyjnej procedurze, a w toku realizacji przedmiotu umowy ponosi odpowiedzialność kontraktową względem zleceniodawcy. Odpowiedzialność publicznoprawna (względem obywateli) pozostaje po stronie zleceniodawcy.