La pubblicazione telematica delle fonti ufficiali del diritto: sfide, opportunità, rischi

1. La pubblicazione telematica delle fonti ufficiali del diritto: sfide, opportunità, rischi Assemblea Legislativa dell’Emilia-Romagna VII Rapporto sulla Legislazione Regionale 12 Ottobre 2009 Biblioteca dell’Assemblea legislativa, Bologna Prof.ssa Monica Palmirani

2. Traccia • Dimensione Europea • Alcune esperienze: la G.U Italiana • Rischi e opportunità • La L.R. 7/2009 dell’Emilia-Romagna • Il decreto attuativo del Presidente della Giunta 29 luglio 2009 n. 226 VII Rapporto sulla legislazione regionale

3. OPPORTUNITA’ Accesso alle fonti Conoscibilità del diritto Processo di partecipazione democratica Circolabilità delle informazioni pubbliche (Directive 2003/98/EC on the Re-use of Public Sector Information – recepita in Italia con il d.lgs. 36/2006) Contenimento della spesa RISCHI Pubblicazione ufficiale garantisce al cittadino la certezza del diritto l’inalterabilità del documento nel tempo l’autorevolezza della fonte l’affidabilità del procedimento Dematerializzazione delle fonti di diritto La dematerializzazione deve innovare nel rispetto dei principi fondanti la garanzia del diritto VII Rapporto sulla legislazione regionale

4. Dimensione Europea del tema • Il Forum delle Gazzette Ufficiali Europee – forum degli organi di pubblicazione ufficiale degli stati membri • autenticità • validità legale • sicurezza • accessibilità • archiviazione a lungo termine • riusabilità dell’informazione pubblica • modelli di business VII Rapporto sulla legislazione regionale

5. Dimensione Europea • I paesi membri EU offrono tutti la Gazzetta Ufficiale on-line utilizzando varie tecniche, per lo più PDF e HTML, e varie strategie di pagamento • 21 su 28 paesi, inclusa la Unione Europea, offrono servizio gratuito • 16 forniscono un servizio di accesso alla norma consolidata e vigente • 14 forniscono fonti di pubblicazione on-line con valore legale [Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6] VII Rapporto sulla legislazione regionale

6. La validità legale delle fonti del diritto on-line • Quattro diversi modelli: • Validità solo delle fonti digitali distribuite in modo telematico • Validità mista ossia valore legale riconosciuto sia alla forma cartacea sia a quella digitale-telematica • Validità dell’originale cartaceo con copia conforme digitale • Validità solo della forma cartacea VII Rapporto sulla legislazione regionale

7. Versioni elettroniche autentiche • Norway 1.1.2001 • Austria: 1.1.2004 • Portugal: 1.7.2006 • Denmark 1.1.2008 • Hungary 1.1.2008 [Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6] VII Rapporto sulla legislazione regionale

8. Il caso dell’Austria • Nel 2004 l’Austria modifica la Federal Constitution Law e introduce una nuova forma di pubblicazione legale sostitutiva rispetto a quella tradizionale: Official publication of the Federal Law Gazette in the RIShttp://ris1.bka.gv.at/authentic/index.aspx • Modifica della costituzione con„Kundmachungsreformgesetz 2004“Publication Reform Act 2004, (BGBl I Nr. 100/2003, 21.11.2003) • conseguentemente emana anche una nuova “Federal Law of the Federal Law Gazette” VII Rapporto sulla legislazione regionale

9. XML firmato digitalmente L’unico ad avere pieno valore legale VII Rapporto sulla legislazione regionale

10. Trasformazione in PDF simil-gazzetta dell’XML Problema di validità legale VII Rapporto sulla legislazione regionale

11. Cartaceo convive con l’elettronico • UK 1.1.2002 • France 1.7.2004 • Lithuania 1.1.2004 • Slovenia 1.1.2007 • Estonia: 1.1.2008 • Spain: 1.1.2009 • Finland 1.1.2010 [Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6] VII Rapporto sulla legislazione regionale

12. Esperienza di Legifrance • Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'internet • Certificato di firma sul PDF verificato run-time nel momento della richiesta dell’utente Verifica del certificato di firma con visualizzazione di tutti i dati VII Rapporto sulla legislazione regionale

13. PDF/A Cartaceo e copie autentiche • Italia: dal 1.1.2009 • la G.U garantisce una catena di autenticazione e integrità mediante un processo certificato • pubblica 5 copie originali cartacee e una copia autentica dell’originale in PDF/A firmato digitalmente, corredato di timbro digitale VII Rapporto sulla legislazione regionale

14. Il caso Grecia • Validità legale solo cartacea • Induce fiducia (trust) mediante strumenti sicuri: firma digitale e codice a barre VII Rapporto sulla legislazione regionale

15. Problemi costituzionalistici • “Preminenza” della fonte digitale rispetto alla fonte cartacea • Quale fonte prevale in caso di contrasto? • Quali misure in caso di black-out totale dei sistemi? • Garanzia dei principi di certezza del diritto e di accessibilità al diritto • Digital divide, e-inclusion possono creare discriminazioni all’accesso alle fonti di cognizione del diritto - in ER 92,8% della popolazione accede alla banda larga, il tasso di penetrazione in Italia è del 18,2% [crf. Le politiche di sostegno al cambiamento e all’innovazione per il territorio digitale, L.R. 11/2004] • Certezza del diritto. Si vengono a creare più fonti digitali originali (CAD d.lgs. 82/2005) VII Rapporto sulla legislazione regionale

16. Problemi di teoria del diritto • Problema di autenticità della fonte • autenticità della provenienza della fonte del documento • della fonte ufficiale di pubblicazione • del processo produttivo del documento digitale (workflow) • Problema di validità legale • Preservare la validità legale nella trasposizione del mezzo e quindi durante la rappresentazione digitale • Momento della pubblicazione e inizio effetti giuridici • Testo coordinato e consolidato • Persistenza della forma – vedo, firmo, elaboro, trasporto, divulgo, utilizzo, archivio VII Rapporto sulla legislazione regionale

17. Problemi tecnologici • Problemi di sicurezza del mezzo • Attacchi informatici • Rottura dei sistemi – recovery system, fault tollerance • Problemi di integrità nel tempo della fonte cognitiva del diritto digitale (archivistica) • Trasposizione di tecnologia e di mezzo • Perdita di informazioni nel tempo • Non alterabilità nel tempo della fonte di cognizione del diritto VII Rapporto sulla legislazione regionale

18. L.R. n.7, 6 luglio 2009 – Art. 1 • Art. 1 – pone in essere il BURERT come strumento di conoscenza e pubblicità legale delle leggi regionali garantendone l’autenticità, l’integrità e la conservazione. • Criticità: • pubblicità legale forse non sufficiente a coprire il valore legale per tutti gli effetti giuridici (accesso, notifica ai terzi, etc.) inoltre la funzione di pubblicità legale era già coperta normativamente dall’Art. 54 del CAD • “La pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento.” Art. 54, c. 4-bis del CAD. • secondo paragrafo, comma 1«Restano ferme le altre forme di pubblicità e di conoscenza degli atti previste dall’ordinamento» • questa clausola di salvaguardia lascia in essere le altre forme di pubblicazione, da verificare con l’art. 32 della L. 69/2009 VII Rapporto sulla legislazione regionale

19. L.R. n.7/2009 – Art.2 • Art. 2 – statuisce la gratuità dell’accesso al servizio, ma mette in atto strategie alternative alla fruizione in Internet per abbattere il digital divide. • URP e biblioteche garantiranno punti di accesso e stampe a richiesta • L’ufficio BURERT su richiesta invia per posta la stampa del bollettino • Così pure presso tutti i Comuni • Criticità: nel decreto attuativo occorrerà sciogliere il valore legale delle stampe le quali non sono ancora inquadrate come portatrici di valore legale VII Rapporto sulla legislazione regionale

20. L.R. n.7/2009 – Art. 4 • Art. 4 – nel comma 5 si accenna al principio di pertinenza e non eccedenza nel trattare i dati personali. • Francia: ha espunto nel 2004 dall’elenco dei documenti pubblicabili sul portale Legifrance tutti gli atti individuali della pubblica amministrazione • Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa du présent article le site Légifrance ne peut donner accès aux actes mentionnés aux articles 1er et 2 du décret n° 2004-459 du 28 mai 2004 fixant les catégories d'actes individuels ne pouvant faire l'objet d'une publication sous forme électronique au Journal officiel de la République française. VII Rapporto sulla legislazione regionale

21. L.R. n.7/2009 – Art. 5 • Art. 5 – definisce la modalità operativa del BURERT in capo alla Presidenza della Giunta • Criticità: il comma 4 parla di atti originali riferendosi alla prima stesura cartacea del documento munito di sigilli, firme, timbri, etc. • Ma esiste anche un originale della pubblicazione del BUR così occorre fare chiarezza e distinguere i due oggetti: l’atto legislativo e la pubblicazione che nel momento in cui sono dematerializzati ossia digitali divengono per loro natura entrambi originali (CAD) • Tale confusione è presente anche nel Decreto del Presidente n. 226/2009, art. 3 VII Rapporto sulla legislazione regionale

22. L.R. n.7/2009 – Art. 6 • Art. 6 – valore del testo pubblicato e conservazione degli originali • Criticità: non è chiara la distinzione fra originali prodotti dal processo legislativo (cartaceo o digitale) e il prodotto digitale uscente dal processo di trasformazione (pubblicazione BUR). Anche la pubblicazione infatti produce un output originale digitale assoggettato a precisi obblighi di conservazione che sarà oggetto di deposito legale. VII Rapporto sulla legislazione regionale

23. L.R. n.7/2009 – Art.7 • Art. 7 – vi è stato uno sforzo apprezzabile nel citare anche i testi coordinati quale fonte cognitiva del diritto de facto se non ufficiale • primo passo verso un procedimento che possa autenticare anche i testi consolidati di Demetra costruiti mediante le tecniche di NormeInRete • Il collegamento da Demetra al BURERT garantisce tracciabilità fra le due fonti informative VII Rapporto sulla legislazione regionale

24. Conclusioni • Aspetti giuridici e tecnologici nel trasferimento della fonte di cognizione del diritto dalla carta al digitale • Necessità di un allegato tecnico che faccia chiarezza fra gli originali cartacei, la trasformazione in pubblicazione, le eventuali copie stampate e i testi digitali pubblicati on-line nel BURERT in coesistenza anche con altre fonti ammissibili per legge • Necessità di definire standard metodologici e tecnologici che preservino la catena di autenticazione e il processo di formazione dei documenti • Dematerializzazione e Rimaterializzazione in una PA non tutta digitale VII Rapporto sulla legislazione regionale