Estructuras Tarifarias y Equidad

1. Estructuras Tarifarias y Equidad Esteban M. Greco Módulo Interdisciplinario: Emergencia Económica, Crisis Energética y Cambios Regulatorios CEARE - Septiembre 2004

2. ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN • Varios objetivos y un instrumento: la estructura tarifaria • Política Social en Sectores de Infraestructura: Acceso y Capacidad de Pago • Herramientas Analíticas • Situación en Argentina – Gas y Electricidad: • Acceso/Cobertura • Capacidad de pago • Evaluación del impacto distributivo de políticas existentes y alternativas

3. Objetivos e Instrumentosde Política Económica en Sectores de Infraestructura • Objetivos • Equidad • Eficiencia • Financiamiento • Instrumentos • Tarifas • Impuestos • Subsidios / Programas Sociales • Cuando se persiguen varios objetivos con un instrumento (vgr.tarifas) surgen conflictos (trade-offs) que derivan en resultados de óptimos restringidos (segundo mejor) • Eficiencia vs. Financiamiento: pCMg • ¿Eficiencia vs. Equidad?: si no hay subsidios explícitos se puede presentar este conflicto al fijar tarifas

4. Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Financiamiento • Establecer tarifas iguales a los costos marginales no le permitiría recuperar el costo del servicio (si hay economías de escala CMg<CMe): Conflicto de objetivos (trade-off) eficiencia vs. financiamiento • Existen distintas vías para permitir el financiamiento minimizando las pérdidas de eficiencia • Tarifas lineales a la Ramsey: el apartamiento entre precios y costos marginales es mayor en los servicios con menor elasticidad (servicios i y j)

5. Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Financiamiento • Tarifas no lineales: • Coase (1946): cargo variable=CMg y cargo fijo que recupere los demás costos (supone que todos los usuarios permanecen en el mercado) • Podrían excluirse usuarios dispuestos a pagar más que CMg • Tarifa en 2 partes como fijación de precios en 2 mercados: • participación (cargos fijos): # usuarios óptimo en el mercado • cantidades (cargos variables): volúmenes eficientes de consumo • Ng y Weiser (1974); Brown y Sibley (1986): aplican criterio de Ramsey para determinar cargos fijos y variables • Si # usuarios tiene una menor elasticidad precio que el consumo: altos cargos fijos y bajos cargos variables • Situación inversa: cargos fijos bajos y mayor desviación entre cargos variables y CMg

6. Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Equidad • Cargos fijos altos resultantes de la baja respuesta del # de consumidores ante variaciones en el cargo fijo (lo cual puede darse en electricidad) podría cargar sobre los pobres el financiamiento de los costos fijos. • Corrección de Feldstein (1972) a la regla de Ramsey: • di= característica distributiva del servicio i • La característica distributiva es mayor en los servicios en los cuales la participación de los más pobres en el consumo es más alta (no la participación del bien en el presupuesto de los más pobres) • Implica que la valoración “social” de 1$ adicional de ingreso para los más pobres es mayor que para los más ricos

7. Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Equidad • Por ejemplo el servicio de electricidad tiene una d mayor que el de telecomunicaciones • En gas la d del servicio de distribución por redes es menor que la del GLP en garrafas • Feldstein aplica la corrección a la regla de Ramsey sobre los cargos variables, pero supone que la cantidad de usuarios no varía con el cargo fijo • Navajas y Porto (1989) extienden el criterio de equidad a la determinación del cargo fijo, considerando que la cantidad de usuarios puede variar con éste  La introducción de consideraciones de equidad puede llevar a estructuras tarifarias con menores cargos fijos y mayor apartamiento entre cargo variable y CMg  Problema de focalización en función del consumo

8. Comparación de estructuras de tarifas lineales

9. Comparación de estructuras de tarifas no lineales

10. Ampliando la perspectiva: Política Social en Sectores de Infraestructura • En la medida que se desarrollen instrumentos de política social menos distorsivos destinados a compensar a los más pobres puede aliviarse el conflicto entre eficiencia y equidad • Los objetivos sociales en los servicios de infraestructura están típicamente asociados al concepto de universalidad, el cual implica considerar dos dimensiones principales y complementarias: • el acceso a los servicios (medido por la cobertura) • la capacidad de pago de los usuarios de menores recursos (asequibilidad) • La utilización de la estructura tarifaria con objetivos de equidad normalmente se dirige a la capacidad de pago de los usuarios existentes y no al acceso de nuevos usuarios al servicio

11. Instrumentos para mejorar o facilitar el acceso • Obligación de Servicio: • La forma más común es imponiendo requisitos de Servicio Universal (USO) • Complementos a la USO para hacerla operativa: (a) especificar con detalle cuál es la obligación (metas de conexión) y (b) la forma en que se financiará • Reducir los costos de conexión: • Financiamiento de los costos de expansión/conexión (ej. Expansión de redes e instalaciones internas) • Contribución de usuarios existentes a la incorporación de usuarios nuevos (roll-in / subsidios cruzados) • Subsidios explícitos a la conexión por parte del estado (cuando están disponibles)

12. Instrumentos para mejorar la capacidad de pago de los más pobres • Subsidios (o reducciones impositivas) específicos: disminuyen la tarifa de los más pobres • Provisión de Vouchers: aumentan capacidad de pago de los más pobres • Sistemas prepagos y de límites al consumo: facilitan el pago • disminuyen las desconexiones • mejoran la relación entre monto y frecuencia de los pagos y liquidez del hogar • Estructura tarifaria (conflictos de objetivos) • Rebalanceo cargo fijo/cargo variable • Auto selección: opción de distintos planes (cf alto y cv bajo vs. cf bajo y cv alto) • Tarifas en bloques crecientes

13. Calibrando el instrumento • Fuente de financiamiento • Presupuesto nacional/impuestos • Tarifas (conflicto de objetivos), • Focalización: cómo seleccionar a los beneficiarios • Consumo • Baja correlación con el ingreso y con la pobreza • Factores como el elevado número de miembros en la familia, varias familias conviviendo en un mismo hogar, acuerdos entre vecinos, etc. hacen que el consumo de los pobres no sea bajo. • Características socioeconómicas (indicadores multidimensionales): mejor focalización y aplicable a distintos sectores Hacinamiento, Vivienda inconveniente, Condiciones sanitarias insatisfactorias, Menores, Escolaridad del Jefe de hogar

14. Herramientas Analíticas • Error de Inclusión (EI): Porcentaje de beneficiarios del subsidio que no son pobres (EI=BNP/B) • Error de Exclusión (EE): Porcentaje de los pobres que no reciben subsidio (EE=1-(BP/P)

15. Herramientas Analíticas Focalización de un subsidio a la electricidad sobre la base del nivel de consumo en GBA Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

16. Herramientas Analíticas Focalización de un Programas Sociales Existentes Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

17. Situación en Argentina: Sectores de Gas y Electricidad • Ausencia de política social integrada hacia sectores de infraestructura • Marcos regulatorios prescriben subsidios explícitos extra tarifarios (no subsidios cruzados) • Art.2 LG y LE: c) objetivos de igualdad, no discriminación y uso generalizado; d) tarifas justas y razonables • Art.41 LG, 42 e)LE: En ningún caso los costos atribuibles al servicio prestado a un consumidor o categoría de consumidores podrán ser recuperados mediante tarifas cobradas a otros consumidores. • Art.48 LG: … el PEN propondrá al CongresoNacional otorgar subsidios, los que deberán ser explícitos y contemplados en el presupuesto nacional.

18. Situación en Argentina: Sectores de Gas y Electricidad • En 1993, al inicio del proceso de privatización: “tarifa social” para los jubilados que involucraba un descuento sobre las tarifas de agua, electricidad y gas, dentro de ciertos límites de consumo. En 1997 se reemplazaron por un monto fijo agregado directamente a las pensiones • Sector Eléctrico: Fondo Nacional de Energía Eléctrica (FNEE): establecido por la Ley 24.056 y financiado por un recargo de $2,4 por MWh transado en el mercado mayorista. • 60% Fondo de Compensación Tarifaria (FCT): descuentos tarifarios en las Provincias • aplican a todo tipo de tarifas y no solamente residenciales • diversos esquemas de ‘tarifa social’ en unas 18 provincias • subsidios más comunes: bajos consumos, a jubilados, por zonas geográficas, para villas de emergencia, para familias carentes • 40% Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) con el objetivo de financiar la electrificación rural.

19. Situación en Argentina: Sectores de Gas y Electricidad • Sector Gas: subsidio para la región Patagónica que beneficia alrededor de medio millón de personas y es destinado a los consumidores patagónicos de gas natural y GLP (tanto por redes como en garrafas). • No es estrictamente un esquema que busque la equidad sino que se justifica por razones geográficas y climáticas • Desde su inicio, este subsidio se pagó directamente con fondos del Tesoro Nacional (valor del orden de $100 millones en los últimos años) • Hubo un cambio en la política de financiamiento sustituyendo el subsidio directo coparticipable, por un “subsidio cruzado” donde los aportantes pasan a ser todos los consumidores de gas natural por redes (Fondo Fiduciario que se constituye con un recargo del 7% sobre el precio del gas).

20. Cobertura

21. Cobertura Acceso a servicios públicos por quintil de ingresos (2002)

22. Cobertura • Diferencias relevantes entre gas y electricidad: en gas la cobertura es significativamente menor en los estratos más pobres • El crecimiento de la cobertura fue mayor en los estratos de menores ingresos • GLP: situación inversa al gas por redes, mayor participación de los estratos pobres en su consumo • Cobertura del servicio de gas tiene límites • Condiciones de seguridad de la vivienda • Costo de oportunidad de los recursos: en las zonas alejadas de la red y con baja densidad puede ser más eficiente subsidiar el consumo de GLP (por redes o envasado)

23. Porcentaje de hogares por quintil de ingreso que informan haber sido desconectadosMayo/Junio 2002 Cobertura Fuente: Encuesta OPSM/Banco Mundial

24. Resumen del impacto de la crisis en la cobertura de servicios Cobertura Fuente: CEER-UADE

25. Capacidad de pago Porcentaje de hogares por quintil de ingresoque informan haber caído morososMayo / Junio 2002 Fuente: Encuesta OPSM/Banco Mundial

26. Capacidad de pagoEstructuras Tarifas Residenciales • Electricidad • Cargo fijo + cargo variable • Variantes por provincia: Tarifas en 2 partes, Bloques crecientes y Bloques decrecientes • Gas • Pre-crisis • Cargo fijo + cargo variable lineal • Tarifas en 2 partes excepto en Patagonia, donde hay bloques crecientes que varían por provincia y estación • Post-crisis • R1, R2 y R3 • Segmentación de los incrementos previstos

27. Capacidad de pago Valor absoluto de los cargos fijos y porcentaje de los mismos en la facturación de los servicios (Mensual) Fuente: CEER-UADE

28. Capacidad de pago Asequibilidad de Servicios Públicos por quintil de ingresos a nivel nacional Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

29. Evaluación políticas existentesElectricidad Distribución de recursos del FCT versus distribución de pobres Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

30. Evaluación políticas existentesGas Patrón de incidencia del Subsidio Patagónico Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

31. Evaluación políticas alternativasElectricidad • La cobertura casi universal por lo tanto las políticas sociales se concentran en el subsidio al consumo • BM/CEER (2003): simulaciones subsidio a un consumo meritorio de 240 Kwh/bimestre para hogares identificados como pobres (con los fondos disponibles: $100 MM/año) • 2 variantes: asignaciones FCT actuales y ajustadas al % de pobres de c/provincia

32. Evaluación políticas alternativasElectricidad Subsidio al consumo meritorio de hogares pobres según indicador multidimensional Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

33. Evaluación políticas alternativasGas • La cobertura es menor en los quintiles más bajos: subsidiar el acceso al servicio tiene un mayor impacto distributivo que subsidiar el consumo • BM/CEER (2003): simulación de 3 alternativas de subsidio por un monto similar al Subsidio Patagónico ($100 MM/año) • Subsidio a un consumo meritorio para hogares identificados como pobres a nivel nacional • Subsidio a un consumo meritorio de GLP en garrafas de los hogares pobres • Subsidio a la conexión al gas natural

34. Evaluación políticas alternativasGas Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE

35. Evaluación políticas alternativas Costo de subsidiar el acceso al GN vs. Consumo GLP Nota: Precios de 2002

36. Evaluación políticas alternativas