Dopuszczalność tworzenia przepisów ustanawiających kary pieniężne

1. Wybrane problemy związane z redagowaniem przepisów ustanawiających kary pieniężnemgr Mateusz Kaczocha Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

2. Kara pieniężna jest to kara finansowa nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, względnie postanowienia, na osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W kwestiach proceduralnych, związanych z wymierzaniem tych kar, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i w pewnym zakresie również regulacje Ordynacji podatkowej.Funkcjekary pieniężnej: represyjna, prewencyjna, restytucyjna i redystrybucyjna. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

3. Charakter prawny kary pieniężnej jest przedmiotem sporu zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądów. Można jednak przytoczyć kilka charakterystycznych poglądów w tym zakresie:1) kara pieniężna jest jednym z typów sankcji administracyjnych (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, LEX/Oficyna 2008 r.);2) kary pieniężne są środkiem odpowiedzialności prawnej, zaliczanej do odpowiedzialności karnej jako trzeci (obok odpowiedzialności za przestępstwa i odpowiedzialności za wykroczenia) rodzaj tej odpowiedzialności (zob. W. Radecki, Odpowiedzialność Prawna w Ochronie Środowiska, Warszawa 2002 r., str. 79);3) kara pieniężna jest instytucją odpowiedzialności administracyjno-karnej (szerzej D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004 r.). Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

4. Dopuszczalność tworzenia przepisów ustanawiających kary pieniężne W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o dopuszczalności funkcjonowania na gruncie prawa administracyjnego kar pieniężnych. Tytułem przykładu można wskazać na następujące wypowiedzi w tym zakresie: 1) „tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, powinien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku” (zob. wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89); 2) „Nie ma więc przeszkód, aby za naruszenie konkretnych przepisów prawa ustawodawca przewidział możliwość stosowania sankcji o podobnym charakterze w różnych postępowaniach (np. w postępowaniu cywilnym, administracyjnym czy karnym). (…) Dotyczy to np. kary pieniężnej (czy kary grzywny), która może być konsekwencją orzeczenia wydanego w następstwie przeprowadzenia postępowania karnego przed sądem karnym, ale sankcja tego rodzaju może być też zastosowana w postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy prawne taką możliwość przewidują w konsekwencji wydanej decyzji” (por. wyrok TK z 2lipca 2002 r. sygn. P 12/01). Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

5. Struktura kary pieniężnej: 1) podmiot podlegający ukaraniu – może być nim osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, a nawet organ administracji publicznej;2) przesłanki wymierzenia kary pieniężnej – mogą być związane z nieprzestrzeganiem nakazów bądź zakazów wynikających z decyzji albo obowiązków wynikających ex lege z ustawy;3) organ administracji publicznej upoważniony do wymierzenia kary – może być to organ administracji rządowej albo samorządowej;4) wysokość kary pieniężnej – może być kara bezwzględnie oznaczona bądź kara względnie oznaczona; 5) forma wymierzenia kary pieniężnej – decyzja administracyjna albo postanowienie. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

6. Usytuowanie przepisów określających kary pieniężne w systematyce wewnętrznej ustawyGeneralnie można wyróżnić cztery sposoby zamieszczania przepisów określających kary pieniężne w systematyce wewnętrznej ustawy:1) w przepisach prawa materialnego – zob. art. 57 ust. 7 położony w Rozdziale 5 Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane;2) w przepisach dotyczących kwestii nadzoru i kontroli – por. art. 115 położony w Rozdziale 19 Nadzór i kontrola ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;3) razem z przepisami o odpowiedzialności karnej (przepisy karne) – w jednym rozdziale (dziale) – np. Dział XI Przepisy karne i kary pieniężne ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne;4) w odrębnym rozdziale tuż przed przepisami karnymi albo niekiedy po nich – por. Rozdział 8a Kary pieniężne ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

7. Sposoby redagowania przepisów określających kary pieniężneNa podstawie analizy polskiego ustawodawstwa można generalnie wyróżnić dwa sposoby redakcji przepisów określających kary pieniężne:1) „wyliczająca” forma redagowania tych przepisów – por. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji;2) „karnistyczna” forma redagowania tych przepisów – zob. art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

8. Przykłady Ad. 1 - art. 53a. 1. Kto poza stacją demontażu dokonuje: 1) usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, 2) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia, 3) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu • podlega karze pieniężnej od 10.000 do 300.000 zł. Ad. 2. - art. 52a. 1. Kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

9. Odesłania w przepisach określających kary pieniężneCo do zasady można w przepisach ustanawiających kary pieniężne posługiwać się odesłaniami (por. § 156 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej). Tym niemniej, w tego typu przepisach nie powinno się odsyłać do całych ustaw lub do przepisów blankietowych, gdyż budzi to istotne wątpliwości w kontekście zasady określoności przepisów prawa.Przykład odesłania do całej ustawy - „Kto nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub udziela informacji niepełnych lub nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające informacje niepełne lub nieprawdziwe…” (art. 209 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne).Przykład odesłania blankietowego - „Jeżeli zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2, lub wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności lub nie udziela informacji…” (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej). Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

10. Określanie przesłanek wymierzenia kary pieniężnej Zgodnie z zasadą określoności przepisów prawnych przesłanki wymierzenia kary pieniężnej powinny być w przepisach określone wyraźnie i precyzyjnie. Redakcja przepisów i stopień ich precyzji językowej powinny umożliwiać podmiotom - adresatom tych przepisów jednoznaczne ustalenie znaczenia normy - praw i obowiązków z niej wynikających (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Oficyna/LEX 2008 r.). Należy zatem unikać w redagowaniu tych przesłanek zwrotów niedookreślonych i klauzul generalnych – tym niemniej ustawodawca posługuje się czasami zwrotami niedookreślonymi w deliktach administracyjnych, np. zwrot „nieprawidłowości były szczególnie rażące” zawarty w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, czy też sformułowanie „nie przestrzega zasad uczciwego obrotu lub narusza interesy jej uczestników” zawarte w art. 170b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Jednakże posłużenie się zwrotami niedookreślonymi dla zdefiniowania deliktu administracyjnego powinno nastąpić jedynie wtedy, gdy nie da się go z różnych względów zdefiniować za pomocą precyzyjnych zwrotów. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

11. Sposoby określania wysokości kary pieniężnej W polskim ustawodawstwie nie ma jednolitego sposobu normatywnego określania wysokości kary pieniężnej. Na podstawie analizy obecnego ustawodawstwa można wyróżnić co najmniej 5 sposobów ustanawiania wysokości kar pieniężnych: sztywne określenie wysokości kary za dane naruszenie – por. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; wysokość kary ustalana za pomocą wzoru - art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych; widełkowe określenie wysokości kary za dane naruszenie – np. art. 97 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach; 4) wskazanie górnego progu wysokości kary – zob. art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi; 5) określony procent od przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym – por. art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

12. Ad. 1 - Art. 200. 1. Jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Ad. 2 – 5. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, wysokość kary oblicza się według wzoru K = 5 x W x (M - R)/100 % Ad. 3 - Art. 97. Kto, wbrew przepisowi art. 10 ust. 1, wprowadza do obrotu baterie lub akumulatory niespełniające wymagań określonych w art. 8 lub 9, podlega karze pieniężnej od 1.000 zł do 100.000 zł. Ad. 4. - Art. 170. 1. W przypadku gdy Krajowy Depozyt narusza przepisy prawa, nie przestrzega zasad uczciwego obrotu lub narusza interesy jego uczestników, Komisja może nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Ad. 5 - Art. 210. 1. Karę pieniężną, o której mowa w art. 209 ust. 1, nakłada Prezes UKE, w drodze decyzji, w wysokości do 3 % przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

13. Kwestia przedawnienia kar pieniężnychZe względu na brak lex generalisustawy o zasadach wymierzania i miarkowania kar pieniężnych pożądane jest, aby przy konstruowaniu nowych rodzajów kar pieniężnych uwzględnić instytucję ich przedawnienia. Polski ustawodawca jest niestety niekonsekwentny w tych kwestiach; niekiedy przewiduje instytucje przedawnienia kar pieniężnych – por. art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (zgodnie z którym kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. Wymierzonej kary pieniężnej nie pobiera się po upływie 5 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o nałożeniu kary), w innych zaś nie – zob. np. art. 209 i 210 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

14. Przepisy wyłączające odpowiedzialność administracyjnąOdpowiedzialność administracyjna ma co do zasady charakter obiektywny. Tym niemniej odpowiedzialność ta nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający określone przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08). Stąd też przy konstruowaniu przepisów określających kary pieniężne należałoby określić przesłanki wyłączające odpowiedzialność administracyjną – por. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

15. Przykłady • Ad. 1 - Art. 92c. 1. Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć,… • Ad. 2 - Art. 55. 1. Kar pieniężnych nie wymierza się: • (…) • 2) naruszenie lub niewykonanie obowiązku nastąpiło w wyniku działania siły wyższej. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

16. Dyrektywy wymiaru kary pieniężnejJeżeli w przepisach ustanawiających kary pieniężne przewiduje się, że organ administracji publicznej będzie miał luz decyzyjny co do jej nałożenia lub jej wysokości, wskazane jest określenie w przepisie projektowanej ustawy tzw. dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, tj. czynników, jakie organ będzie brał pod uwagę ustalając jej wysokość – zob. np. art. 210 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Czynniki te mogą być rozmaite, jak np. zakres naruszenia, możliwości finansowe podmiotu podlegającego karze, jego dotychczasowa działalność, stopień szkodliwości naruszenia (czynu), a niekiedy stopień zawinienia. Należy też zauważyć, że co do zasady ustawodawca enumeratywnie wylicza powyższe czynniki, ale zdarzają się wyjątkowo wyliczenia o charakterze przykładowym – por. zwrot „w szczególności” w art. 111 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

17. Instytucja odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.W celu złagodzenia obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ustawodawca niekiedy przewiduje instytucję odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej – por. np. art. 56 ust. 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, zgodnie z którym  Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek. Instytucja ta ma zatem na ogół charakter uznaniowy i jej zastosowanie uzależnione jest od spełnienia określonych przesłanek, np. znikomy stopień szkodliwości czynu, zaprzestanie naruszenia, siła wyższa itp. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

18. Zasada ne bis in idem a kary pieniężneZgodnie z tą zasadą, wyrażoną m.in. w RekomendacjiKomitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 roku, żaden podmiot nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny.Przykład regulacji uwzględniającej tę zasadę – art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, zgodnie z którym, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o którym mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy. Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

19. Wpływy z tytułu kar pieniężnychKary pieniężne zazwyczaj stanowią dochód budżetu państwa (por. np. art. 210 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne). Niekiedy mogą one stanowić dochód gminy (zob. np. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) albo dochód określonego funduszu (por. np. art. 201 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

20. Dziękuję za uwagę Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego