Sesión 2 Análisis de políticas públicas y programas en materia de empleo

1. Sesión 2Análisis de políticas públicas y programas en materia de empleo Encuentro Taller Propuestas sindicales de fomento del empleo decente, con énfasis en la igualdad y no discriminación, como respuesta a la crisis global Bogotá, 15 y 16 septiembre 2009 F. Verdera V. (Con la asistencia de W. Sánchez)

2. Contenido • Introducción • Marco conceptual • OIT: Programa Global de Empleo • Definición de políticas de empleo • Diferencia entre política, políticas y programas • Elección de una política • Algunas experiencias de políticas 8. Hacia una Política Nacional de Empleo Anexos I Políticas del mercado laboral II Clasificación de políticas de empleo

3. 1. Introducción Antes: Crecimiento sin empleo suficiente. Pero, el mercado por sí solo no basta. Ahora: recesión y necesidad de políticas contra-cíclicas. Mercados sin regulación conducen a mayor desempleo. Vuelta a Keynes. Propuesta de política de empleo (OIT, C. 122): un objetivo claro y general. Gobiernos: ¿Dilema entre política social (lucha contra la pobreza) y promoción de empleo? Objetivos: máximo (pleno empleo) o mínimo (meta de tasa de desempleo). Avances en servicios de empleo, capacitación, información y MYPE. Programas para jóvenes de baja cobertura. Ministerios de Trabajo: órganos rectores de política de empleo, débiles.

4. Colombia: Indicadores del mercado laboral Total nacional, julio 2001 -julio de 2009 Fuente: DANE, septiembre 2009

5. Colombia: Situación del empleo, 2008-2009(en miles)

6. Colombia: Tasa de desempleo de mujeres, 2001-2009

7. 2. Marco conceptual • Clasificación de políticas de empleo (listado) Se aplican una o más, según necesidades de países. No se fundamentan. Pragmatismo. • Aplicación de programa de empleo (o social) según: a) diagnóstico o visión general; b) opciones teóricas o ideológicas. Ejemplos: Capacitación laboral por teoría del capital humano; en contra de reajuste de salarios mínimos; contra intervenciones porque el mercado se auto-regularía por sí solo. • No aparecen las concepciones de políticas: origen o relevancia. Preocupan los resultados de programas.

8. Principales acciones en empleo • Servicio público de empleo; • Capacitación para el trabajo, jóvenes; • Creación directa de empleo por sector público, programas de empleo temporal; • Promoción del empleo en sector privado, incentivos o subsidios.

9. Política: laboral, de empleo y de mercado de trabajo Laboral (OIT, NNUU, CEPAL). Promover trabajo decente. Más amplia: macro, sectorial, mercado de trabajo (empleo y salarios), derechos y relaciones laborales, protección social. Empleo (ver siguiente). Salarial (mínimo, negociación). Mercado de trabajo. Regulación de relaciones. laborales: contratos, negociación. Ampliar cobertura protección. De mercado de trabajo (BM, BID). Papel central del mercado: énfasis en oferta de trabajo (trabajadores); empleo y salarios como variable de ajuste. Programas de empleo. Capacitación, jóvenes, discriminación. Desregulación o de reforma laboral en relaciones individuales. En colectivas más regulación. Política: Políticas:

10. Política Empleo Diferencias entre política de empleo y de mercado de trabajo Mercado de trabajo Fundamento Mercado de trabajo no funciona bien (desempleo); Estado debe intervenir. Mercado de trabajo funcione mejor. Estado no debe intervenir. Énfasis Falta de demanda, de inversión, en empresas. Limitaciones de oferta, en los individuos u hogares. Intervención En mercado de trabajo, en oferta y demanda, incluso sobre salarios. En oferta y en reducir “fricción”. Salario es variable de ajuste. Indicadores Población laboral, de producción y productividad. Oferta y demanda de trabajo (elasticidades) Tipos de desempleo • Cíclico o coyuntural: falta de suficiente demanda. • Estructural: grado de inadecuación entre educación y ocupación, y cambio tecnológico. • Friccional, falta de suficiente información. • Estructural, falta de suficiente educación y calificaciones. Áreas Promoción de empleo, y planificación y formación de RRHH. Capacitación y educación, e información.

11. 3. OIT: Programa Global de Empleo (PGE) Reconoció necesidad de elaborar una estrategia internacional coherente y coordinada en empleo, para dar más oportunidades a todos de lograr medios de vida sostenibles y acceso al empleo. Asamblea General de NNUU (2000) Adopta Programa Global de Empleo (PGE). Propósitos: situar el empleo en el centro de las políticas económicas y sociales, y contribuir a promover el trabajo decente. OIT (2003)

12. Seis áreas de intervención en materia de políticas en PD y PED: Cinco esferas de políticas activas de mercado de trabajo en PED: PGE: áreas de intervención y esferas de acción en países en desarrollo (PED) • Políticas económicas para expansión del empleo (aspectos relativos a demanda); • Calificaciones, tecnología y empleabilidad (oferta); • Desarrollo de empresas (demanda); • Instituciones y políticas de mercado de trabajo; • Gobernanza, habilitación y capital organizativo, y • Protección social. • Integración en marco amplio para afrontar consecuencias de globalización; • Nexo entre flexibilidad y seguridad (estabilidad) en mercado de trabajo; • Papel de políticas de mercado de trabajo; • Importancia de evaluar medidas relacionadas con las PAMT, y • Uso de estas políticas para grupos vulnerables.

13. PGE: Políticas económicas para influir en aspectos relativos a demanda 1. Políticas macroeconómicas 2. Políticas financieras 3. Políticas de inversión y clima de inversión, incluida infraestructura 4. Integración comercial y regional 5. Políticas sectoriales: industria, servicios, agrícola, actividades y servicios medioambientales 6. Movilidad y migración de la mano de obra 7. Intensidad en empleo del crecimiento.

14. PGE: Calificaciones y empleabilidad 1. Políticas y sistemas de formación • Examen y desarrollo de la política de formación profesional • Gestión de las instituciones y sistemas de formación profesional • Inversión en formación • Calificaciones básicas para el trabajo • Formación en el trabajo, formación en el puesto y formación de aprendices. 2. Tecnología • Mejora de prestación de formación mediante las nuevas TIC • Mejora de la capacidad para innovar e invertir • Mejora del acceso a las TIC para reducir deficiencias en materia de calificaciones 3. Desarrollo y reforma de servicios de empleo • Reforma de los servicios públicos de empleo • Papel de las agencias privadas de empleo • Orientación profesional 4. Mejora del acceso a oportunidades de formación y empleo • Jóvenes • Mujeres • Trabajadores de la economía informal • Personas con discapacidad y otros grupos vulnerables.

15. 4. Definición de políticas de empleo Reemplazar pérdida de ingresos o completarlos, durante período de empleo o capacitación. Reemplazar pérdida de ingresos durante periodo de desempleo o de búsqueda de trabajo. Activas Pasivas Con una contraprestación al recibirlo. Sin contraprestación al recibir el ingreso. Pudo hacer aportes antes. Apoyar medidas para inserción en mercado de trabajo de buscadores de trabajo: desempleados; subempleados o empleados que buscan mejores empleos. Corresponde a transferencias sociales que no están condicionadas a participar en un programa de empleo o de capacitación: - seguro de desempleo Reinserción si participan en programas que expanden el mercado de trabajo. Generalmente incluye provisiones para búsqueda de trabajo que exigen acción, y corresponden a elementos activos. De demanda y de oferta (aumento de capacidad de oferentes). De oferta, para individuos y familias.

16. Clasificación de políticas de empleo Pleno empleo o reducir tasa de desempleo. • Responden a objetivos y necesidades, según: Objetivos Diagnóstico Tipo y magnitud de desempleo Grupo de población en desventaja o vulnerable Mujeres, jóvenes, discapacitados. Ámbito geográfico Nacional, regional, local. • Conceptuales y según instrumentos: Si contraprestación o no. Activas y pasivas De oferta, de demanda y de mercado Capacitación, empleo e intermediación.

17. Políticas activas

18. 5. Diferencia entre política, políticas y programas Promoción del empleo ha consistido en suma de programas y no política. Una política de empleo para orientar las acciones y programas: • Tiene uno o dos objetivos amplios y permanentes, cobertura universal, está institucionalizada (base legal y orgánica), parte de orientaciones del Estado. • Convicción que se requiere intervención pública global en funcionamiento de economía y del mercado de trabajo para promover empleo. • Políticas parciales o particulares son componentes de política general, y atacan el desempleo desde diversos ángulos. Por ejemplo, una política de pleno empleo cuenta con políticas activas (i.e., formación) y pasivas (i.e., seguro de desempleo). • Programas son instrumentos de políticas particulares. Tienen objetivos específicos o temporales, se dirigen a población objetivo o focalizada, y se pueden desarrollar como parte de acciones del Estado, a través de órganos de línea, o ser ejecutadas a través de entidades ad hoc. Una política de promoción del empleo juvenil parte de reconocer situación de desventaja de mayoría de jóvenes, propone lograr una mejora de su situación.

19. Políticas y programas

20. 6. Elección de una política Criterios para elección, de acuerdo a clasificación, según: • Objetivos; • Diagnóstico o tipología del desempleo; • Grupos vulnerables. Combinación de políticas y programas: • Obras públicas y entrantes en el mercado de trabajo; • Capacitación y obras públicas; • Capacitación de jóvenes y entrantes en el mercado de trabajo. Desarrollo económico regional/local: Combinación de territorio y sector, con participación de actores sociales locales. • Turismo comunitario reguladas; • Especialización regional y local. • Desarrollo rural y artesanías; • Actividades extractivas.

21. Tipología del desempleo(según el origen del problema) 21 Fuente: Fina, L. El reto del empleo, 2001.

22. Políticas de mercado de trabajo: objetivos e instrumentos (1) 22

23. Políticas de mercado de trabajo: objetivos e instrumentos (2) 23 Fuente: Fina, L. El reto del empleo, 2001.

24. 7. Algunas experiencias de políticas En la región: • Chile; de avance en formulación: Perú y Ecuador. Objetivo de estabilidad llevará al crecimiento. Ver sitios Web del área de empleo de Ministerios de Chile, Argentina y de otros países. Países desarrollados: • USA: cuenta con dos leyes aprobadas por su Congreso, de política de máximo y de pleno empleo, en 1946 y en 1978. Objetivos de estabilidad, crecimiento y empleo. • Unión Europea: Directiva de 4 Es. • España: Pleno empleo como objetivo en 4 u 8 años, si sigue el crecimiento. Problemas centrales: desequilibrio geográfico y composición de desempleados.

25. La experiencia de Chile • Crecimiento primario exportador continuo, pero falta de desarrollo del mercado interno y aumento de desigualdad. Reducción de pobreza extrema. • Objetivo: Franja a tasa de desempleo y mejorar inserción de jóvenes. • Dos programas principales: 1) de capacitación para jóvenes: Chile joven. 2) de Empleo directo temporal (Proempleo, PMU)) e indirecto - incentivos a contratación – con objetivo explícito de reducir la tasa de desempleo urbano en dos puntos porcentuales, a alrededor de 8%, en los períodos de recesión (ciclo) desde mediados de la década de 1970. Ver sitio Web del MTAS y Velásquez, M.

26. Comparación de tasas de desempleocon y sin programas

27. Desarrollos recientes Ecuador: - Plan Nacional de Acción Inmediata de Empleo, 2004-2006; - Plan Nacional de Acción para la promoción del empleo juvenil, con enfoque de género, 2006-2007. Implementación parcial: Mi primer empleo. Ver sitio Web. Perú: • Comisión Intersectorial de Empleo; Ficha de evaluación de impacto y propuestas de articulación sectorial. • Lineamientos del Plan Nacional de Empleo (Propuesta,Mayo de 2007) • Plan de empleo juvenil.

28. Contenido I Línea de base de los Lineamientos del Plan p. 6 Diagnóstico: la situación del empleo Contexto macroeconómico Situación del mercado de trabajo Contexto externo. Marco institucional y normativo del empleo Marco institucional Marco normativo. II Lineamientos del Plan Nacional de Empleo p. 41 Objetivo Enfoque Marco promotor del empleo La Escalera de la Empleabilidad Generación de empleo decente Inversión pública mano de obra intensiva III Políticas p. 59 Políticas económicas pro empleo Políticas activas Políticas específicas de formalización y promoción de la MYPE. Rol de la CIE. Marco regulatorio. IV Estrategia de implementación p. 71 Política económica con objetivo empleo Implementación de políticas activas, en articulación con políticas sectoriales. Coordinaciones inter-sectoriales de empleo. Marco regulatorio. Anexos Perú: Lineamientos del Plan Nacional de Empleo (Propuesta), 2007)

29. Situación del empleo en Ecuador: Diagnóstico y propuestas (Carlos Larrea, previo al Plan) • EVOLUCION RECIENTE Y PERSPECTIVAS DEL EMPLEO • PROPUESTA DE UNA POLITICA DE EMPLEO PARA ECUADOR 2004-2006 • ESTRATEGIA DE DESARROLLO Y EMPLEO • POLITICA ECONOMICA Y EMPLEO BAJO DOLARIZACIÓN Y APERTURA • POLITICA SECTORIAL • POLITICAS ACTIVAS DE EMPLEO • CAPACITACION Y FORMACIÓN PROFESIONAL • PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE MICROFINANZAS • POLITICA HACIA LAS MYPE • EMPLEO Y DESARROLLO LOCAL • INSTITUCIONALIDAD DE LA POLITICA DE EMPLEO

30. Plan de Acción Inmediata de Empleo, Ecuador 2005-2006Ministerio de Trabajo y Empleo OBJETIVOS: 1. Promover y fortalecer el diálogo social tripartito (consulta, convenio 122); 2. Ampliar cobertura y calidad de la formación profesional; 3. Promover el empleo a través de microempresas (MYPE); 4. Promover el empleo en sectores intensivos en su utilización; 5. Atenuar los efectos de la recesión sobre el empleo y la pobreza; 6. Reducir el desempleo por falta de información u orientación.

31. Participación de ministerios de trabajo y empleo en presupuestos nacionales * * No se toman en cuenta los denominados ingresos o recursos propios, generados por actividades de los MT, como son los provenientes de tasas, registros, multas, etc. En algunos casos estos ingresos son equivalentes o mayores que los del Presupuesto. 31

32. 8. Hacia una Política Nacional de Empleo • Definición de un o dos objetivos de desarrollo (ODM): - Reducción de la tasa de desempleo o de subempleo; - Aumento y adecuación de calificaciones; - Aumento de productividad e ingresos; - Desarrollo regional y de mercado interno; - Crecimiento vía exportaciones; - Reducción de la pobreza y la desigualdad. • Diagnóstico analítico y breve • Estrategia Nacional de Desarrollo • Política macroeconómica • Políticas sectoriales para el empleo, las MYPE e independientes. • Política de empleo, opciones, programas y evaluación.

33. Definición de un objetivo de desarrollo en empleo Ejemplos de experiencias: 1. EUA: Máximo y pleno empleo, explícita. Gran debate y dos leyes. 2. España: Estado de bienestar, explícita. 3. Chile: Piso en tasa de desempleo, mínimo explícito. Programas e incentivos cuando pasa de 10%. Más capacitación de jóvenes. 4. Mayoría de países, con objetivos implícitos u otros (pobreza): - Servicios públicos y programas de empleo; - Política de capacitación laboral, con énfasis en jóvenes (Argentina, Colombia).

34. Diagnóstico analítico y breve • Relativamente baja tasa promedio de desempleo urbano; alta para jóvenes y mujeres. • Alto peso de independientes y de MYPE. • Mercados segmentados: Informalidad. • Baja calificación y tecnificación. • Baja productividad y bajos ingresos. • Atraso agrícola, minifundio y pobreza rural. • Mercado interno muy limitado. • Dinamismo primario exportador. • Gran desigualdad en distribución de ingresos.

35. Breve balance y propuestas • Países no han aprovechando crecimiento económico de últimos años. Grandes déficit de trabajo decente. • Mejorar adaptación de políticas y programa de PD (con recursos) a PED: desempleo estructural y pobreza. • Peso político de MTE en contraste con inversión social. • No vinculación con políticas sectoriales. • Debilidad en diseño, ejecución y evaluación de MT. Mejorar focalización. • Evaluar cambios en normas laborales promotoras. Mejorar regulación del mercado de trabajo, ampliando su cobertura.

36. Estrategia nacional de desarrollo con empleo • Estrategia de desarrollo nacional, para el trabajo decente para todos y todas. • Combinación de mercado externo e interno. • Marco macroeconómico estable y, a la vez, promotor de la inversión y el empleo. • Políticas de empleo integradas a políticas económicas y sociales. • Políticas sectoriales: de inversión y empleo. • Políticas de promoción del empleo. • Regulación adecuada de relaciones laborales y de mercado de trabajo.

37. Crecimiento e inversión con empleo • Enfrentar problema de la pobreza de manera sostenible, con más y mejores empleos y mayores salarios. • Modelo macroeconómico que, además de: - preservar la estabilidad y equilibrios macro, - promover inversión y crecimiento en sectores intensivos en empleo; también: - contribuya a modificar la estructura productiva, absorba empleo a medida que se crece, - incremente la productividad para reducir costos unitarios, y aumente competitividad. - distribuya beneficios de ese crecimiento.

38. Papel del Estado • Promover la inversión privada en la explotación de recursos naturales, buscando el mayor beneficio posible para los países y regiones; • Fomentar la inversión en sectores intensivos en empleo, aumentando la productividad, con incentivos contra resultados, modificando la estructura productiva. • Desarrollar la infraestructura productiva y social; • Aumentar cobertura y calidad de los servicios sociales públicos (salud y educación), descentralizando programas; • Mejorar la regulación (tarifas, calidad, ambiente) de empresas privadas en servicios y explotación de recursos naturales. • Reorientar el gasto público hacia la cobertura de las necesidades de la población.

39. Situación de la agricultura andina Países Andinos: Indicadores de la Agricultura, 2002 Fuente: FAOStat, * Deininger y Squire (1996), ** Eastwood et al. (2004). Tomado de Lazslo 2006.

40. Propuestas para el medio rural Objetivos: 1. Aumentar rendimientos de producción actual; 2. Ampliar infraestructura de riego y transporte; 3. Búsqueda y ampliación de mercados. Medidas: 1. Asistencia técnica y capacitación; 2. Inversión en infraestructura productiva; 3. Recuperar productos de exportación tradicional; 4. Mejoras tecnológicas simples: selección de granos o de lanas; 5. Crédito e incentivos fiscales, contra resultados; 6. Política de precios y aranceles; 7. Promover asociatividad y cooperativas.

41. Anexo I: Políticas del mercado laboral

42. Referencias Fuentes del Cuadro anterior: 1/ BID. Morrison, A., Políticas activas de mercado laboral: Experiencias recientes en América latina, el caribe y los países de la OCDE, BID, 2001. 2/ BM. Betcherman, G., Active labour market programs: Overview and international evidence on what works, World Bank Labour market policy core course, PPT, 2008. 3/ CEPAL. Samaniego, N., Las políticas de mercado de trabajo y su evaluación en América Latina, Santiago de Chile: CEPAL, 2002. 4/ MTAS de España. La evaluación de las políticas de ocupación, Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2000. 5/ OECD. Cahuc, P., and Zylberberg, A., Labor Economics, MIT, 2004. 6/ OIT. O’Leary, C., Nesporova, A., Samorodov, A., Manual on evaluation of labor market policies in transition economies, OIT, 2001.

43. Anexo II: OIT, Clasificación de políticas de empleoAREAS CLAVE DE POLITICA 1. Políticas económicas para la expansión del empleo (aspectos relativos a la demanda) – Políticas macroeconómicas – Políticas financieras – Clima/política en materia de inversiones – Comercio, integración regional, políticas sectoriales – Movilidad de la mano de obra/migración laboral 2. Calificaciones, tecnología y empleabilidad – Políticas y sistemas de formación – Calificaciones para el progreso tecnológico – Servicios de empleo – Mejor acceso a la formación

44. Clasificación de políticasAREAS CLAVE DE POLITICA 3. Desarrollo de empresas – Marco de políticas y reglamentario – Mejoras en las cadenas de valor – Desarrollo económico local – Prácticas en el lugar de trabajo 4. Instituciones y políticas de mercado de trabajo – Políticas de ajuste del mercado del trabajo – Políticas activas y pasivas de mercado de trabajo – Servicios de empleo – Relaciones laborales 5. Gobernanza, habilitación y capital organizativo – Representación y promoción – Libertad sindical y de asociación/negociación colectiva 6. Protección social