Il controllo delle partecipate pubbliche: limiti e prospettive future

1. Il controllo delle partecipate pubbliche: limiti e prospettive future Prof. Francesco Capalbo Associato di Ragioneria Generale ed Applicata Seconda Università degli studi di Napoli Comitato Scientifico del Seminario di Formazione permanente della Corte dei Conti Napoli, Università degli Studi Parthenope 22 aprile 2009

2. Premessa e background • La società di capitali come scelta in termini di modalità attuativa di un servizio pubblico. • Il modello delle società di capitali è stato regolamentato e, soprattutto, si è poi sviluppato sulla base di presupposti differenti da quelli che caratterizzano la realtà delle partecipate pubbliche. • Molti elementi chiederebbero una strutturazione differente del modello: • ASSONIME 2008 definisce il quadro giuridico attuale delle partecipate pubbliche “non adeguato ad assicurare il perseguimento di obiettivi di interesse generale, né a consentire la gestione efficiente delle imprese” • Linee guida OCSE specifiche per “state owned companies” intese come prerequisito per il miglioramento della loro performance economica • Delibere 10 e 270 2008 della Corte dei Conti Lombardia

3. Oggetto e Quesito Generale Sulla base di tali premesse, ci si concentra sui riflessi che la tipicità del socio “amministrazione pubblica” possono avere sul modello di financial reporting, intendendo per tale la comunicazione economico-finanziaria obbligatoria delel società di capitali. Il quesito è: il modello di rendicontazione economico-finanziaria esterna obbligatoria prevista per le società di capitali (d’ora in poi per brevità financial reporting) risponde alle esigenze conoscitive dei soci amministrazioni pubbliche con il medesimo grado di efficacia con cui risponde alle esigenze dei soci privati?

4. Risultati Attesi • Sfruttare a vantaggio della buona gestione della pubblica amministrazione proprio quella stessa autonomia societaria che in più di una circostanza è stata utilizzata per aggirare lo spirito delle norme in tema di gestione delle risorse pubbliche; • In questo senso Corte dei Conti Lombardia 10/08: Si sostiene che le società di capitali con partecipazione pubblica non mutino la loro natura di soggetto di diritto privato solo perché un ente pubblico ne possiede, in tutto o in parte, le azioni, affermandosi che gli strumenti utilizzati per regolare il rapporto tra società ed ente locale non possono essere quelli autoritativi di diritto pubblico spendibili nell’organizzazione diretta dell’ente, ma che l’ente proprietario può avvalersi unicamente degli strumenti propri del diritto societario, da esercitare per il tramite dei membri di nomina pubblica presenti negli organi sociali (Cass.civ., sez. un., 15 aprile 2005, n. 7799; Tar Sicilia, Catania III, 13 agosto 2002, n. 1446; Tar Veneto, I, 4 aprile 2002, n. 1234).

5. Finalità del financial reporting delle società di capitali • Il sistema di contabilità economica delle società di capitali è mirato alla misurazione dell’incremento della ricchezza dei soci generato dalla gestione. • La ricchezza aumenta quando aumenta la capacità di soddisfare i propri bisogni e tanto accade quando la società restituisce loro, in modo diretto o indiretto, più cassa di quanto hanno investito. • Quanto più aumenta la ricchezza così misurata tanto più bravi gli amministratori • Grazie alle informazioni che il bilancio restituisce i soci decidono se conservare l’investimento o dismetterlo o, eventualmente, se sono investitori esterni, decido di effettuarlo. [questa è secondo lo IASB la finalità del bilancio]. Inoltre, sulla base di tali risultati, la maggioranza degli azionisti valuta se confermare gli amministratori

6. Quesiti Specifici • Fermo restando la finalità della contabilità economica che rappresenta la regola per le società di capitali: • È confermata l’efficacia del modo in cui la ricchezza creata dalla società è misurata? • Sono confermate le esigenze conoscitive del socio?

7. (1) La ricchezza per il socio pubblico • Dalle strette interrelazioni tra clienti, soci e, spesso, enti regolatori : • Per mezzo di scelte politiche si favorisce la confusione tra fase dello scambio e fase della distribuzione della ricchezza generata; • L’assenza di un mercato rende difficile: • districare tali confusioni ed individuare la ricchezza effettivamente creata; • stabilire se era possibile crearne di più; • Il conto economico, ed il suo risultato, non è in grado di rappresentare le condizioni di efficienza e di efficacia; • Oltre al risultato di bilancio, per misurare la variazione della ricchezza occorre valutare il valore dei servizi resi all’esterno e la capacità di continuare ad erogarli.

8. (2) Le esigenze conoscitive • Dalla natura pubblica delle risorse: • Limiti all’oggetto sociale e condizionamenti in termini di finalità perseguibili; • (art. 3 comma 27 finanziaria 2008) • Esigenza di rispetto di principi preordinati di gestione delle risorse; • Art. 97 della costituzione • Dl 112 del 2008: art. 18 sul reclutamento del personale • … • Oltre al valore della ricchezza generata occorre valutare con estremo rigore le modalità in cui è stata generata.

9. Implicazioni in termini di accountability • Muta l’ordine di priorità in tema di accountability e spiccano • Valutazione dei manager: La misurazione della ricchezza creata serve più a valutare l’operato dei manager che non a effettuare scelte di investimento • Né gli organi istituzionali, possono scegliere di cambiare business, Né i cittadini possono decidere di investire diversamente la propria “cittadinanza”. Entrambi devono piuttosto verificare se chi sta utilizzando il potere assegnato lo sta utilizzando in modo coerente con gli obiettivi assegnati e in armonia con le leggi, i regolamenti ed i principi cui deve essere improntata l’azione amministrativa; • Valutazione della legittima della gestione (regulatory audit) assume un ruolo centrale; (legittimo funzionamento) • Valutazione della continuità va intesa dell’impatto sullo stato di salute dell’ente proprietario ai fini del monitoraggio della continuità del servizio; (costante funzionamento)

10. Alcune Implicazioni pratiche in termini di controllo sulle partecipate • Dalla diversa modalità di distribuzione della ricchezza generato dalla gestione: • Il socio pubblico dovrebbe sempre definire con precisione gli obiettivi assegnati alla società, soprattutto ove differiscano dal fine lucrativo; • Nella fase preventiva occorre definire quantitativamente quegli obiettivi, specie se di carattere sociale (costo massimo sopportabile) e curare che essi siano considerati nei budget che dovrebbero essere resi obbligatori e condivisi con il socio; • Nella fase di rendicontazione la performance dovrebbe essere valutata rispetto a quegli obiettivi; • Per superare i problemi legati alla assenza di mercato enfatizzare il ruolo dei Rapporti di Gestione in termini di KPI per le risorse principali. I KPI (Non numerosi; legati all’uso delle principali risorse; Standardizzati; Collegati ai contratti di servizio e/o concessione; Riconciliabili con la contabilità generale)

11. Alcune implicazioni (2/2) • Dalla diversa priorità nelle esigenze conoscitive dei soci: • Enfatizzare la valutazione della continuità aziendale, in senso più finanziario che economico, soprattutto con riguardo alla continutià aziendale; • Favorire una strutturazione che permetta una verifica del rispetto dei principi generali di gestione: • Formalizzazioni delle decisioni • Piano unico dei conti • Budget economico-finanziario (accrual based budget) • Dalla endemica separazione tra proprietà e Governo • No bilancio abbreviato, formalizzazione processo di formazione del bilancio; revisione: collegio sindacale no contabile: bilancio su internet; progetto di bilancio sia inviato al socio;