Fernando Navarrete FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales Diciembre 2008

2. Sociedad del Bienestar e incentivos al progreso Fernando Navarrete FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales Diciembre 2008

3. El Estado del bienestar tradicional surge en Europa en el siglo XIX como respuesta a las demandas de aseguramiento de una población que abandona el campo y afronta la especialización del trabajo • Hoy, los siguientes factores presionan para una reforma en profundidad de los sistemas de protección para dar mayor importancia a los incentivos económicos y que favorezcan los cambios para afrontar nuevos retos • la globalización y una incapacidad para gravar factores de producción internacionalmente móviles presionan las fuentes de financiación del tradicional Estado del Bienestar • Existe una prima en la economía mundial por la flexibilidad y la capacidad de adaptación debido a la creciente apertura comercial y un aumento de la incertidumbre sobre los patrones de comercio y el cambio tecnológico • El progreso tecnológico tiene un sesgo contra la mano de obra no especializada lo que genera demanda social de un seguro contra el riesgo de protección de los salarios de la mano de obra poco especializada cuando se reduce la demanda de estas habilidades en algunos países • A medida que las economías se abren más es cada vez más difícil afrontar estos retos con el tradicional Estado del Bienestar • Un sistema económico que estaba bien adaptado al entorno estable y predecible de los años 50 y 60 y en el que jugaba un papel importante la mano de obra poco especializada, se ha vuelto disfuncional a principios del siglo 21

4. Las tradicionales formas de protección del Estado del Bienestar que aspiran a preservar el statu quo económico o social reducen en muchos casos los incentivos a trabajar, formarse, investigar adaptarse, y disminuye así la productividad • El coste de oportunidad de la seguridad y preservación del status quo – ya sea el status quo de la tecnología, el status quo de socio comercial o el status quo laboral – ha aumentado en gran medida últimamente. • El coste de oportunidad de la protección tradicional es hoy inasumible por lo que las reformas hacia una sociedad del bienestar incentivadora del cambio y el progreso son imprescidibles • La prima económica y social asociada en la mayoría de países desarrollados a la formación y a la capacidad de asumir riesgos ha hecho que haya habido aumentos sustanciales en la desigualdad en la distribución de rentas en cada momento del tiempo • Pero ello es compatible con una mayor prosperidad y menor desigualdad a lo largo de la vida debido a los incentivos a la adaptación y el progreso social.

5. El rendimiento económico a largo plazo en Europa continental frente a economías menos “protectoras” ha sido pobre en los últimos 25 años • El desempleo en la mayoría de los países occidentales europeos es comparativamente alto. Cuando se mide de forma correcta, muchos estados del bienestar europeos tienen tasas de desempleo mucho más altas de lo que dicen las estadísticas oficiales. • Los incentivos para dejar de trabajar y cotizar, evadir impuestos, jubilarse pronto y no producir son altos. • No todos los estados del bienestar se han quedado atrás, o por lo menos no todos se han quedado atrás de la misma forma, tal y como ejemplifican las reformas en los países nórdicos • La clave para lograr tener un estado del bienestar exitoso es diseñar incentivos apropiados para animar a los agentes del sistema económico a responder a las nuevas oportunidades. • En principio, un estado del bienestar puede proporcionar los incentivos apropiados para la productividad y al mismo tiempo permitir la seguridad y dignidad de sus ciudadanos pero tiene que respetar que los incentivos económicos positivos o negativos operen.

6. El debate sobre el estado del bienestar que a menudo presentan los analistas de políticas en los debates presenta una falsa dicotomía comparando EE.UU. (o el bloque de países anglosajón) con Europa. Se enmarca así el debate como una elección entre sistemas. • El reto no es debatir sobre si tal o cual modelo de protección social es mejor que otro sino determinar qué características de cualesquiera modelos están funcionando adecuadamente para proporcionar protección contra la incertidumbre de una forma efectiva sin erosionar los incentivos al progreso • El término “estado del bienestar” es demasiado amplio – al menos se suelen presentar 4 modelos (véase por ej. Sapir, 2005) y estas categorías son demasiado burdas sin que los países se puedan clasificar de forma pura en alguna de ellas.

7. El modelo nórdico/corporativista ( Escandinavia, Finlandia, Países Bajos): Se caracterizaría por un alto nivel de seguridad para los trabajadores, fuerte apoyo en las políticas activas de empleo, baja desigualdad, altos niveles impositivos de los ingresos laborales, niveles impositivos relativamente bajos en las rentas del capital, niveles muy altos de educación y niveles altos de actividad gubernamental, subsidios generosos y generalizados, altos niveles de compresión de sueldos, sindicatos y negociación colectiva centralizada. • Modelo Continental (Austria, Bélgica, Francia, Alemania y Luxemburgo): • Se caracterizaría por un fuerte apoyo en seguros de desempleo y de jubilación, sindicatos fuertes no estando todos centralizados, abundancia normativa, inflexibilidad en los mercados laborales, distribuciones salariales comprimidas y una marcada incapacidad para adaptarse a los cambios.

8. Modelo Mediterráneo (Italia, España, Portugal, Grecia): • Se caracterizaría por un apoyo en la protección laboral (puestos vitalicios), los sectores sindicalizados presentarían compresión salarial, el gasto se concentra en las pensiones de jubilación y permite una alta segmentación de los derechos a las ayudas. • Modelo Anglosajón (Reino Unido / Irlanda): • Se caracterizaría por un asistencia social como último recurso, niveles bajos de protección laboral y de salarios mínimos, altos niveles de desigualdad salarial transversal, mucha concentración del gasto en pensiones de jubilación, altos niveles de segmentación de los derechos a las ayudas. • Si se observan de cerca los estados del bienestar, estas 4 categorías son demasiado amplias en muchos aspectos. Por ejemplo, Irlanda es un estado corporativista (por ej. negociación centralizada de los sindicatos) metido en la categoría anglosajona . Ningún país está nítidamente representado por estas amplias categorías.

9. Comparar sistemas económicos alternativos es una práctica peligrosa y debemos ser conscientes que el éxito de ayer es a menudo el error de hoy. Como demuestra la fascinación que en su día atrajeron sistemas como el japonés o antes el soviético • Actualmente se extiende cierta fascinación por el modelo nórdico o corporativista . El informe sobre el empleo de la OCDE de 2006, que actualizaba el influyente informe sobre el empleo de la OCDE de 1994, anunció que el “modelo corporativista” era análogo en eficiencia al modelo anglosajón. • El rendimiento económico de Suecia en la última década ha sido impresionante en muchas dimensiones así como el de Finlandia. • El sistema de “flexiseguridad” de Dinamarca promueve la movilidad laboral y concede generosos subsidios de desempleo y, al mismo tiempo, las sanciones para promover un rápido retorno laboral de los desempleados han atraído mucha atención entre los expertos de políticas. • Esta reciente fascinación con Escandinavia responde a la típica mentalidad de muchos analistas de políticas que se acercan a un modelo en funcionamiento como un sistema susceptible de ser adoptado, en vez de estudiar los principios básicos que explican los éxitos y fracasos de cualquier modelo.

10. Dado el romance actual mantenido con los modelos nórdicos y corporativistas es interesante estudiar las tendencias a largo plazo en conjunción con las series temporales más reciente. Para ello consideremos brevemente el rendimiento de uno de los países nórdicos más estudiados, Suecia. • Recientemente ha mejorado tras un fuete proceso transformador resultado de la profunda recesión de principios de los 90. • La historia de Suecia es una de declive relativo a largo plazo y de una recuperación reciente que suaviza la tendencia. • Sin embargo, desde la crisis de principios de los 90, Suecia ha ido aumentando incentivos en sus sistemas de protección social y esto ha ayudado a alimentar el crecimiento. Sin embargo esta característica ha sido muchas veces un elemento ignorado en el debate.

11. Figura 1: PIB per capita ajustado a la PPA en Suecia como porcentaje de la media de la OCDE, Penn World Tables(1950-92) y estadísticas de la OCDE (1970-2003). OCDE-23=100

12. Figura 2: Variación acumulada del empleo y la población en Suecia, 1950-2004

13. El riesgo de muchas de las tradicionales políticas del Estado del Bienestar es que a menudo ocultan más que resuelven problemas y crean problemas para el futuro. • Las tendencias a largo plazo en acumulación de conocimientos, actitud hacia el trabajo, niveles de investigación y desarrollo, de adopción de nuevas tecnologías, dependencia de subsidios, dependencia del empleo público, no son alentadores y auguran serios problemas de futuro para muchos sectores de Europa, incluso para la Europa escandinava, si no se acelera el ritmo de las reformas. • Fijémonos en el mercado laboral. Las tasas de desempleo europeas a partir de 1994 han descendido pero siguen siendo comparativamente altas aunque aparentemente el desempleo es mucho menor en la Europa corporativista.

14. Figura 3: Tasas de desempleo oficiales en la OCDE Fuente: J. Heckman y OCDE

15. Esto ha llevado a que algunos analistas proclamen la superioridad del modelo nórdico/corporativista y promuevan su adopción. • Sin embargo el crecimiento del PIB en la Unión Europea es menor que en EE.UU. y esto es cierto incluso para la Europa nórdica/corporativista. • Las estadísticas oficiales de los estados del bienestar nórdicos /corporativistas están muy distorsionadas y no son comparables con otros modelos. • La concentración del gasto en las políticas activas de empleo es una característica del modelo nórdico/corporatista y es tradicionalmente considerada como una fuente de éxito • Una gran variedad de estudios examinados por Heckman, LaLonde, y Smith (1999) y por Martin and Grubb (2001), así como estudios más recientes, muestran que las políticas activas de empleo con su actual diseño no pasan el filtro de un riguroso análisis coste-beneficio ya que sus efectos a largo plazo son mínimos sobre los salarios y el empleo • La presión sobre las fuentes de financiación de las políticas de la sociedad del bienestar exigen la realización continua de evaluaciones que optimicen el uso de recursos y permitan conocer las mejores prácticas

16. Además la “contabilidad” asociada a las políticas activas de empleo en muchos países hacen no comparables las cifras de empleo y PIB • Las personas en los programas de formación se cuentan como empleados del gobierno y sus salarios se incluyen en el PIB en lugar de considerarse transferencias. • Los programas de empleo que ocultan el desempleo son solo parte de la razón de las tasas menores de desempleo reportadas en algunos países. • La participación en programas sociales públicos es muy dispar entre países y muchos de ellos lo que hacen es apartar a las personas del mercado de trabajo camuflando así las tasas de desempleo (e.g. en Holanda, en su momento más álgido, un 14% de todos los trabajadores potenciales recibían un seguro por invalidez).

17. Figura 4: Diferencias entre el desempleo oficial y total. Medias1998-2004 Fuente: J. Heckman

18. En el modelo anglosajón la tasa de dependencia de los programas públicos es mucho más baja y de menor duración. • En muchos países europeos, la tasa de dependencia de los programas públicos es alta y no desciende • Una fracción mayor del empleo en la UE y especialmente en la UE corporativa está en el sector público • El empleo gubernamental es un índice del activismo regulador del Estado • El crecimiento de la dependencia del gobierno provoca un serio problema de economía política porque si uno añade a los dependientes de los programas sociales actuales a los trabajadores del gobierno se ve una inercia considerable para proteger el statu quo.

19. Además, para poder financiar los altos niveles de prestaciones los impuestos deben ser altos • Los altos impuestos introducen incentivos negativos a trabajar y a alargar el tiempo de trabajo a lo largo de la vida y a la inversión en capital humano . • Un análisis simple muestra una relación inversa entre el tamaño del gobierno y el crecimiento del PIB. Si se analiza más de cerca la composición del gasto y sus efectos se observa que son las transferencias las culpables del menor dinamismo y no el gasto público per se.

20. Figura 5: Correlación de crecimiento y gasto público en 30 países de la OCDE, 1960-2005

21. El excesivo enfoque en los países nórdicos a veces empaña el gran éxito irlandés que de presentar en 1970 un PIB per capita en paridad de poder adquisitivo del 64% con respecto a la media de la OCDE actualmente es más de un 25% más próspera que el conjunto de países de la OCDE • A diferencia de Finlandia y Suecia, la experiencia irlandesa no puede interpretarse como una recuperación cíclica tras una crisis ya que la economía irlandesa se encontraba estancada mucho antes de su despegue a finales de los años ochenta. • Al igual que en las reformas de Suecia, el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, y Chile, los actores sociales en Irlanda cooperaron en tiempos de crisis para promover reformas que abrieron la economía e hicieron a los agentes económicos más sensibles a los incentivos y a las señales del mercado

22. La crisis es la madre de todas las reformas del estado del bienestar • No se puede subestimar el valor de las crisis para provocar reformas. La actual crisis económica será como todo reto también una oportunidad. La pregunta es ¿se pueden evitar las crisis y aún hacer reformas significativas? • La economía política de los sistemas sociales está preparada en contra de las reformas debido a que tantas personas son beneficiarias. Hay poca capacidad interna para que las sociedades democráticas se reformen sin una crisis. • Muchas de las reformas implantadas han surgido por las crisis económicas.

23. La educación es un determinante de gran importancia para la determinación del nivel y calidad del empleo a largo plazo. • Trabajadores más educados, más adaptables y más innovadores tienen una mayor empleabilidad. • Las altas tasas de fracaso educativo en muchos países se debe a que los incentivos a educarse son débiles. 1) Altos impuestos sobre los ingresos reducen el incentivo a la acumulación de capital humano. 2) El recurso exclusivo en los fondos públicos para apoyar la educación cuando los recursos del gobierno son limitados y no se cobran las matriculas reducen la calidad de la oferta. 3) Poco apoyo en el sector privado como motor de ingresos y falta de asociación con las empresas reduce los ingresos y la idoneidad de la formación

24. Figura 6: Proporción de grupo de edad de 25-34 con educación universitaria

25. La necesidad de cambio en el Estado del bienestar • Existe una preocupación justificada de que la participación en estados del bienestar generosos conduce a una erosión en sus participantes de la ética laboral y de la participación en el grupo social. Este es un serio problema a largo plazo para el estado del bienestar • Se espera más de la “generosidad” pública financiada a través de la capacidad coactiva del estado • Se espera menos del esfuerzo personal • Se espera menos de la participación en la sociedad y la solidaridad voluntaria entre conciudadanos • Los problemas de una ética laboral que se erosiona se añaden a la falta de asimilación de muchas poblaciones inmigrantes. • El estado del bienestar crea desigualdad en el nombre de la oportunidad y tiende a autoperpetuarse hasta que una gran crisis obliga a reformarlo

26. El papel de los incentivos en el mercado de trabajo • El mercado de trabajo es una gran área de actuación del estado del bienestar • El impacto de los costes y de las instituciones del mercado de trabajo (sindicatos, normativas del mercado laboral, planes indemnización por cese, salarios mínimos) en los niveles de empleo son muy elevados • Las curvas de demanda laboral presentan una elevada elasticidad. Así siguiendo a Hamermesh (2004) un aumento del 10% en los costes laborales conduce a una reducción del empleo del 7%. • Contrariamente a lo afirmado por conveniencia política, la fijación de sueldos mínimos por encima del precio de mercado reduce el empleo así como lo hacen las cotizaciones sociales que se imponen en países sin flexibilidad en los salarios o donde los beneficios sociales no son valorados por los trabajadores. • Las cotizaciones sociales constituyen una fracción sustancial del coste laboral total en muchos estados del bienestar modernos.

27. La redefinición del papel sindical y de la negociación colectiva para explotar el conocimiento local y los incentivos es otra área de reforma de gran impacto. • Cuánto más descentralizada sea la negociación colectiva, más productiva económicamente será la relación entre trabajador-empresa, y menos búsqueda de rentas habrá por parte de los sindicatos. • Las políticas públicas en la negociación colectiva deberían ser imparciales y no favorecer ni a sindicatos ni patronal y deberían permitir que las partes fijasen las reglas de negociación y no imponer reglas uniformes sobre todos los pares de negociación a nivel estatal (e.g. diferencias de productividad en norte y sur de Italia) • Una excepción importante a esta regla es que, en tiempos de crisis es posible que los sindicatos centralizados actúen en aras del interés público y controlen las demandas salariales. Esta es la base de la llamada “U” sobre la optimalidad de la centralización en la negociación colectiva. • Sin embargo, los estudios muestran que la colaboración macroeconómica sindical sólo puede operar de forma constructiva a corto plazo en tiempos de crisis pero mantener la cooperación en tiempos de éxito sostenido ha probado ser complicado.

28. Muchas economías del mundo operan bajo una pesada carga regulatoria del mercado de trabajo que ralentizan los ajustes y generan graves costes sobre el empleo en las crisis • Las leyes de “protección” del empleo que son populares en los países menos desarrollados y en los estados del bienestar mediterráneos reducen la movilidad laboral y el nivel total de empleo. • Las regulaciones reducen el empleo general, pero aumenta el empleo de los trabajadores protegidos creándose enclaves protegidos para los privilegiados que los hace difíciles de erradicar • La regulación de los mercados de producto sy del mercado laboral están muy correlacionadas y tiene efectos comunes como: 1 Reducir la innovación. 2 Reducir la entrada de empresas. 3 Reducir la adopción de tecnología. 4 Tener efectos perversos a la larga sobre el crecimiento de la productividad.

29. ¿Reduce el estado del bienestar las desigualdades? • Uno de los argumentos principales en apoyo de los estados del bienestar es que reducen la desigualdad y promueven la inclusión social. • En la práctica, el estado tradicional del bienestar a menudo excluye a grupos, crea desigualdad y reduce la competitividad. • Los incentivos existentes a menudo retrasan la asimilación de inmigrantes y reducen la inclusión. • La rigidez del estado del bienestar aumenta la desigualdad a lo largo de la vida. Mientras la desigualdad transversal es mucho mayor en EEUU que en Italia; la desigualdad a lo largo de la vida es mucho menor (Flinn, 2002) ya que los incentivos para proteger el status quo reducen la movilidad a lo largo del ciclo de vida. • Se necesita un sistema que produzca igualdad real; que reconozca las condiciones iniciales en los primeros años de vida y se fije en la desigualdad a lo largo del ciclo de vida.

30. Conclusiones • Las tendencias a largo plazo en los estados modernos del bienestar no son favorables para la competitividad en la economía global. • Los altos niveles de impuestos, la protección y la generosidad del estado del bienestar erosionan el dinamismo de una sociedad. 1) Construye una cultura de dependencia que erosiona la innovación. 2) Crea un nivel de complacencia que erosiona la ética del trabajo y los incentivos para invertir en capital humanos y reduce la pujanza de la sociedad civil (capital social) 3) Crea un sistema que protege el statu quo y que es muy difícil de cambiar excepto cuando aparece una crisis.

31. Muchos estados del bienestar no crean incentivos para la inversión en el capital humano necesario para un buen rendimiento en la economía global. • Las políticas empleadas reducen los incentivos para trabajar y crean dependencia. • Si hay que introducir políticas de estado del bienestar, hay que pensar de forma creativa sobre los incentivos: 1) Crear incentivos para la movilidad, pero al mismo tiempo dar a los trabajadores algo de seguridad (Dinamarca y la “flexiseguridad”). 2) Crear incentivos para trabajar y no perpetuarse en los programas públicos (welfare to work en UK) aumenta drásticamente la productividad y los niveles de bienestar e integración social. • El sistema puede sobrevivir si se ajustan los incentivos. • Si un país adopta características de un estado del bienestar moderno, debería aprender estas lecciones y no adoptar ciegamente instituciones que retrasan la productividad y promueven la desigualdad a lo largo de la vida. • La seguridad y redistribución necesitan hacerse de forma eficiente.

32. Muchas gracias por su atención Fernando Navarrete fnavarrete@fundacionfaes.org